拜登政府对外战略中的南亚要素：印度、巴基斯坦和阿富汗*

张 力

【内容提要】 拜登执政后，美国的南亚政策有望保持较大连续性，也会因形势所需而出现某些调整。美国与印度的战略合作将继续升温，双方对“印太”接触的兴趣和能量也将不断放大，但节奏、程度和性质将受两方利害差异及其他外部因素的调节。从务实的战略利益出发，拜登政府有意改善美巴关系，而美巴关系将在很大程度上受制于美国的阿富汗政策和印巴关系的稳定。美国从阿富汗撤军的目标不会改变，但拜登政府的政策选项与阿富汗及地区的不确定现实之间存在着较大脱节，新提“和平计划”仍受到挑战并会有所调整。这些区域性要素并非孤立发展，而是以多种方式相互作用、相互影响，并影响拜登政府时期美国对外战略的基本面。

南亚在冷战结束以来的美国对外战略中处于较为特殊的位置，与美国的全球核政策、“反恐战争”和“印太”建构先后发生地缘战略交集，印度的崛起、巴基斯坦的角色价值和印巴冲突也对美国的南亚政策产生了极大影响。拜登当选美国新一届总统后，短期内已对其前任特朗普的对外政策作出若干重大调整，尽管完整的南亚政策有待明朗，但美国官方的外交姿态已可反映出拜登政府在该地区的某些战略聚焦点。本文从美印关系尤其“印太”互动、巴基斯坦因素、阿富汗局势等几个侧面，观察拜登执政后美国对外政策与南亚的若干政策关联，对美国南亚政策的主要选项、近期走向及影响因素作一初步研判。

一、美印关系与“印太”互动

“印太”是近年来美印战略伙伴关系的主要话题，“四边机制”(Quad，下文简称“四边”)现已成为双方战略合作的重要平台，并显露出对中国的战略针对性。特朗普政府提前解密的《美国印太战略框架》(U.S.Strategic Framework for the Indo-Pacific)提出：“一个强大的印度，与其他志同道合的国家合作，将起到制衡中国的作用。……美国将是印度在安全问题上的首选伙伴，两国合作维护海上安全，并对抗中国在南亚、东南亚及其他双边共同关注地区的影响力”；美国应使“印太战略与澳大利亚、印度、日本的战略统一起来；致力于建立以印度、日本、澳大利亚和美国为战略要素的四方安全框架。”(1)The White House，“U.S.Strategic Framework for the Indo-Pacific，” January 15，2021，https：∥fas.org/sgp/news/2021/01/indopac-framework.pdf.从执政初期的政策言论和外交举动看，拜登政府完全支持继续将“印太”互动作为美印双方推进战略关系的主要内容。

拜登在胜选和正式就职总统后与印度总理莫迪两次通话，双方就“印太”地区的挑战与印美合作交换意见，重申将共同加强双边全面战略伙伴关系。据美方发布的简报，拜登和莫迪赞同通过“四边”加强印太安全，“同意继续加强密切合作，促进自由开放的‘印太’，包括通过‘四边’支持自由航行、领土主权和加强地区建构。”(2)The White House，“Readout of President Joseph R.Biden，Jr.Call with Prime Minister Narendra Modi of India，” February 8，2021，https：∥www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/02/08/readout-of-president-joseph-r-biden-jr-call-with-prime-minister-narendra-modi-of-india/.莫迪在通话后发推文称，期待与拜登共同维护“基于规则的国际秩序”和巩固双边战略伙伴关系，推进“印太”地区的和平与安全。(3)Sanjeev Miglani，“Biden calls India's Modi，seeks to strengthen regional security through ‘Quad’ grouping，”Reuters News，March 11，2021，https：∥www.reuters.com/article/usa-biden-india-idUSKBN2A905N.拜登政府新任国务卿布林肯(Antony Blinken)、总统国家安全事务助理沙利文(Jake Sullivan)也分别与印度外长苏杰生(Subrahmanyam Jaishankar)、印度国家安全顾问多瓦尔(Ajit Doval)进行通话。布林肯与苏杰生讨论了“印太”和“四边”等问题，强调“美印在整个印太地区开展合作的重要意义，双方期待扩大包括‘四边’在内的地区合作，应对新冠疫情和气候变化带来的挑战。”美国务院发言人随后表示，印度是美国在“印太”地区最重要的伙伴之一，美国欢迎印度成为一个主要全球性大国并发挥地区安全净提供者的作用；美印全球战略伙伴关系涵盖广泛，美印将继续保持双方政府间的高层接触，深化多领域合作，确保战略伙伴关系稳固向前发展。(4)“Biden Admin welcomes India's emergence as a leading global power，its role in Indo-Pacific region，” The Hindu，February 10，2021.拜登提名的国防部长人选奥斯汀(Lloyd Austin)则在美国会听证时表示，热切期待提升美印战略伙伴关系，加强“四边”安全对话的总体安排，尽力继续提升美印防务伙伴关系，推进落实印度的“主要防务伙伴”地位。(5)Don McLain Gill，“Pakistan，India and Afghanistan：Biden's South Asia Policy，”January 27，2021，https：∥www.dnaindia.com/blogs/post-pakistan-india-and-afghanistan-biden-s-south-asia-policy-2871220.

在拜登上台后的美印官方通话中，尽管双方在表述“印太”“四边”时不明提中国，但对背后的“中国因素”心照不宣。美方评论称，“四边”的前景很大程度上取决于各参与方与中国的双边关系，拜登“全力支持‘四边’对印度来说极为重要，印度过去数年一直参与‘印太’构建，印美领导人通话表明双方在对华问题上保持一致。”(6)Patrick Goodenough，“Biden，Indian PM Modi Agree to Advance the Indo-Pacific Strategic ‘Quad’ Forum Revived by Trump，”CNS News，February 9，2021，https：∥cnsnews.com/index.php/article/international/patrick-goodenough/biden-indian-pm-modi-agree-advance-indo-pacific-strategic.印方评论也认为，尽管印度仍在权衡与“四边”的关系及政策选项，但鉴于与中国战略矛盾的长期性，印度有必要充分增强与美国在“四边”及“印太”地区其他机制中的战略接触；“即使拜登执政，‘中国因素’仍在很大程度上有助于巩固印美战略关系的基础”。(7)Rajeswari Pillai Rajagopalan，“Assessing the Trajectory of India-US Ties Under Biden，”February 12，2021，https：∥thediplomat.com/2021/02/assessing-the-trajectory-of-india-us-ties-under-biden/.

然而透过美印共识的表面，也可注意到双方对“印太”“四边”的表述有一些微妙差异，似可表明各自的战略考量和政策优先仍存在某些分歧。根据拜登、莫迪通话后印美分别发表的简报，双方均强调构建“自由、开放的印太”，但印方在提“印太”时增加了“包容”(inclusive)一词，与其惯有表述相符。在双方领导人通话后，莫迪的推文和印度外交部简报都未提“四边”。而布林肯与苏杰生在通话中提到双方将通过“四边”对话等部长级地区机制以“突显合作的重要性”，苏杰生其后发推文表示，双方讨论问题涉及到“印太”及在“四边”等框架内的合作。多瓦尔、沙利文的通话未提“四边”，尽管强调印美作为“主要民主国家”，“尤有必要在地区和国际问题上加强合作，包括打击恐怖主义、海上安全、网络安全和印太地区的和平与稳定等”。(8)Rajeswari Pillai Rajagopalan，“Assessing the Trajectory of India-US Ties Under Biden，”February 12，2021，https：∥thediplomat.com/2021/02/assessing-the-trajectory-of-india-us-ties-under-biden/.印度强调“印太”的包容性，以及是否或何时提“四边”可被理解为有意与美方显示差别。

重视与印度的战略合作也在拜登政府初期的战略文件和外交接触中得到体现。2021年3月3日，拜登政府发布《国家安全临时战略指南》(Interim National Security Strategic Guidance)，声称：美国将继续与印度的合作，应对在印太地区的共同挑战，“除我们的核心同盟外，我们也将在世界范围内构建伙伴关系，只有我们协同努力去应对共同挑战，分担代价和拓展合作圈子，才能使我们的力量倍增。……我们的核心国家利益要求最大限度地加强印太联系，为此我们将深化与印度的伙伴关系。”(9)The White House，“Interim National Security Strategic Guidance，”March 2021，https：∥www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.有必要指出，同一份文件将中国称为美国的“唯一战略竞争者”，有潜力运用其“经济、外交、军事和技术实力来构成对稳定和开放的国际体制的持久挑战”；美国将“支持中国的邻国并与志同道合的国家一道制定共同的政策”。3月19日，美国防部长奥斯汀在美日、美韩外交与防务“2+2”对话后马不停蹄地到访印度。据美国国防部简报，奥斯汀赞赏印度在“印太”地区的领导作用和与该地区“志同道合的”伙伴国家紧密接触；双方重申共同促进“自由、开放的地区秩序”，并就该地区共同面对的挑战交换意见，承诺加强广泛、稳固的防务关系”。(10)The Department of Defense，US，“Readout of Secretary of Defense Lloyd J.Austin III's Visit to India，” March 19，2021，https：∥www.defense.gov/Newsroom/Releases/Release/Article/2543644/readout-of-secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iiis-visit-to-india-day-1/.

在拜登提议下，美国、印度、日本和澳大利亚四国领导人3月12日在线上举行首次“四边”峰会，发表联合声明宣布：四方“决心促进自由、开放和以规则和国际法为基础的秩序，增进安全与繁荣，抵御对‘印太’及其他地区的威胁”；“支持法治、航行与飞越自由、和平解决争端、民主价值观和领土完整。”(11)The White House，“Quad Leaders' Joint Statement：‘The Spirit of the Quad’，” March 12，2021，https：∥www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/12/quad-leaders-joint-statement-the-spirit-of-the-quad/.视频峰会标志着拜登上任后四方在“印太”框架内的战略协调再次升格。尽管峰会突出疫情防控、气候变化和新兴技术等主题，但也同时强调加强海上安全合作以应对挑战，并专门提及东中国海(东海)和南中国海(南海)争端及朝鲜、缅甸等地区安全热点。拜登在致辞中表示，自由、开放的“印太”是各方的共同关切所在，“四边”的重要性在于探索务实方案和取得具体成效，正成为“印太”地区合作的核心领域，美国承诺与伙伴和盟友共同维护地区稳定。莫迪也表示，四方加强合作具有坚实基础，峰会证明“四边”已经成熟，将始终是地区稳定的重要支柱。”(12)The White House，“Remarks by President Biden，Prime Minister Modi of India，Prime Minister Morrison of Australia，and Prime Minister Suga of Japan in the Virtual Quad Leaders Summit，” March 12，2021，https：∥www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/03/12/remarks-by-president-biden-prime-minister-modi-of-india-prime-minister-morrison-of-australia-and-prime-minister-suga-of-japan-in-virtual-meeting-of-the-quad/.美方高级官员对媒体称，此次峰会“发出一个非常强烈的信号，表达共同原则与目标，目的主要是使‘四边’具备‘印太’外交常规化的新特征。”(13)David Brunnstrom and Michael Martina，“Biden to meet virtually with leaders of Japan，India，Australia，”March 10，2021，https：∥nationalpost.com/pmn/environment-pmn/biden-to-meet-virtually-with-leaders-of-japan-india-australia-2.

总体上看，各方舆论对拜登执政后印美关系的预期较为乐观。美国智库威尔逊中心学者库格曼(Michael Kugelman)分析认为，印度对美国仍是一个极为重要的地缘政治摇摆国家，拜登对南亚和印度的政策将保持连贯性，并支持在特朗普任期内发展迅速的美印伙伴关系，包括“自由、开放的印太”和“四边”安全对话；并且与特朗普政府相比，拜登时期的美印战略伙伴关系将免受非政治因素的干扰。(14)“South Asia：Litmus test for Biden foreign policy，”January 15，2021，http：∥www.dailynews.lk/2021/01/15/features/238818/south-asia-litmus-test-biden-foreign-policy; Michael Kugelman，“How will Biden's strategy on South Asia differ from Trump's?” January 13，2021，https：∥www.eastasiaforum.org/2021/01/10/how-will-bidens-strategy-on-south-asia-differ-from-trumps/.印度舆论看好拜登的理由主要基于他本人的亲印经历和美方对双边关系的积极定位。综合一些印度资深外交官和智库人士的观点：(1)拜登曾以参议员身份在2001年致信总统小布什，要求中止因核试对印度的制裁；拜登作为美参议院外交关系委员会资深成员，在2008年促成参议院通过美印核能合作协议。并且拜登作为副总统在2013年访印，多次表达对印美关系发展前景的坚定信心。(2)提升美印伙伴关系获得美国会两党的一致支持，拜登“作为一位体制建构者，将重视印美关系的长远战略利益，并理解利益互补和价值共享的重要性”。(3)拜登富有外交经验，熟悉南亚事务，印美关系的发展将不受巴基斯坦因素的制约。(4)印度洋和“印太”地区的安全格局已发生改变，“印太”战略和“四边”在拜登任内将保持动力，印美防务合作也将继续升温，并鉴于印美已签多项基础性军事协议，拜登政府有望增强印美安全、军事接触的频次和品质。(15)Nayanima Basu，“What's next for India，South Asia as Joe Biden enters White House，” November 8，2020，https：∥theprint.in/diplomacy/whats-next-for-india-south-asia-as-joe-biden-enters-white-house/539487/; Rajeswari Pillai Rajagopalan，“Assessing the Trajectory of India-US Ties Under Biden，”February 12，2021，https：∥thediplomat.com/2021/02/assessing-the-trajectory-of-india-us-ties-under-biden/.此外美方分析也注意到，拜登派奥斯汀访印除讨论中国、阿富汗和“印太”地区外，也意在启动美印安全伙伴关系新阶段，促使近年来双方通过军购、技术转移、防务协议所取得的收益兑现；并且尽管存在印俄、美巴军事合作等障碍，但防务关系长期是美印关系的高光点，突显双边安全合作的重要性。(16)Michael Kugelman，“What to Expect From Lloyd Austin's Trip to India，”March 18，2021，https：∥foreignpolicy.com/2021/03/18/india-lloyd-austin-visit-defense-security-biden-indo-pacific/.

另一方面，拜登执政可能为美印关系带来的问题也受到关切，其中既涉及外部或第三方因素，也关涉某些印度敏感的国内问题。(1)美国从阿富汗撤军不可避免，但恐怖暴力活动在阿国内并未消减，美国与塔利班的对话将考验拜登政府的政策，如处理不当可能致使阿局势失控和危险外溢。印度指望拜登能延续特朗普对巴基斯坦的高压政策，但也意识到，由于美国从阿撤军需要塔利班的配合，美国会与巴基斯坦保持密切的工作联系。(17)Suhasini Haidar，“How South Asia views Biden presidency，”The Hindu，November 14，2020.美国与其他大国调整关系也将检验印美关系的稳固性，以美俄关系为例，“拜登可能对俄罗斯奉行更富有对抗性的政策，这对印度与俄罗斯发展友好关系不利，尤其印度如坚持向俄采购防空导弹，很难说拜登政府对制裁印度会手下留情。(18)Michael Kugelman，“How will Biden's strategy on South Asia differ from Trump's?” January 13，2021，https：∥johnmenadue.com/how-will-bidens-strategy-on-south-asia-differ-from-trumps/.(2)美国民主党在国际事务中惯于渲染人权问题，拜登执政有可能使印度在克什米尔问题上承受更大压力。2019年莫迪政府通过修宪改变印控克什米尔的地位曾在美国国会遭到抨击，民主党议员表现尤甚，现当选副总统的哈里斯(Kamala Harris，贺锦丽)当时曾公开指责莫迪政府的反穆斯林政策和在印控克什米尔的人权弊端。因此拜登政府如果在人权问题上加大对印度的监督和干预，势必增加印美之间的矛盾。(3)美印经贸关系将继续面对挑战，贸易摩擦在特朗普时期已是双边关系的症结所在，印美自贸协议谈判受阻，美国不再想当然地接受对印贸易逆差，印度长期享有的贸易特惠待遇也在2019年6月被美方取消，致使印度当年损失60亿美元；特朗普政府并依据美国国内法向印度的钢铝产品增收关税，直接损害到印度对美出口。(19)Nayanima Basu，“What's next for India，South Asia as Joe Biden enters White House，” November 8，2020，https：∥theprint.in/diplomacy/whats-next-for-india-south-asia-as-joe-biden-enters-white-house/539487/.因此，拜登政府是继续贸易施压措施，还是回归更宽松的政策以增强双方经济互动，都将对印美关系产生重要影响。

二、美巴关系与巴基斯坦因素

美巴关系是美国南亚政策的重要组成部分，美国2001年底在阿富汗发动“反恐战争”以来，巴基斯坦因其地缘优势和历史缘由成为美国不可或缺的战略伙伴。但美巴在阿富汗及地区反恐问题上存在分歧，特朗普政府在2018年9月宣布中止对巴安全援助，致使美巴关系再次跌入低谷。当拜登当选总统尘埃落定后，巴基斯坦官方对美巴关系的预期保持低调，总理伊姆兰·汗(Imran Khan)在拜登胜选后发推文表示，巴将继续与美国一道致力于阿富汗及整个地区的和平稳定。(20)Jay Pandy，“Pakistan PM Imran Khan Lists His Priorities To Joe Biden：Persecuting Opponents & ‘peace’，”Republic，March 11，2021.拜登正式就职后，伊姆兰·汗再发推文致贺，期待通过贸易与经济接触、应对气候变化、改善公共健康、打击腐败和促进地区和平，加强与美国的伙伴关系。(21)“PM Imran congratulates new US President Joe，”The Tribune，January 20，2021.但相比四年前特朗普宣布当选总统后不久即与时任巴总理谢里夫(Nawaz Sharif)通话，以及本次拜登与莫迪热情互动，拜登未与伊姆兰·汗直接通话。不过拜登稍晚于巴基斯坦国庆日致信巴总统阿尔维(Arif Alvi)，承认巴基斯坦是美国的长期伙伴，共同致力于地区和平与繁荣，并表示任内将进一步加强美巴伙伴关系。(22)“US to further strengthen partnership with Pakistan：Biden，”Daily Times，March 24，2021.

美巴关系的微妙与阿富汗局势密切相关。巴基斯坦对当前阿和平进程的影响至关紧要，因此尽管美国近年来对巴方表现感到不满和怀疑，但仍不得不在阿富汗问题上继续倚赖伊斯兰堡的合作。然而，面对当前美国政府换届，巴基斯坦在对美关系中的处境并不有利。除特朗普政府取消对巴大额援助标志着美方政策的改变外，国际(反洗钱)金融行动特别工作组(FATF)在美国等国的影响下，以巴基斯坦未采取有力措施切断地区恐怖组织财源为由，2020年继续将其列入灰色名单。而且对近年来多起针对印度的恐袭事件和印巴边境冲突，美国内政治舆论多对印度表示同情或理解。(23)“The US Congress has increased its united support for India due to the Pulwama attack，”https：∥www.truescoopnews.com/newsdetail/us-congress-pulwama-attack-pakistan-crpf-soldiers-kashmir-terrorists; Joshua T.White，“Why America can't escape its role in the conflict between India and Pakistan，”March 6，2019，https：∥www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2019/03/06/why-america-cant-escape-its-role-in-the-conflict-between-india-and-pakistan/.

尽管如此，巴基斯坦国内舆论仍对拜登执政后的巴美关系抱有期待。积极观点认为：拜登熟悉南亚事务并对巴基斯坦友好，曾极力主张美国扩大对巴经济援助，推动美国国会在2009年通过“克里-卢格法案”(The Kerry-Lugar Bill)，该法案获得两党一致支持，授权美政府向巴提供每年15亿美元非军事援助，用以支持巴国内经济发展。拜登也因对巴基斯坦的长期支持而接受巴总统授予的最高荣誉勋章。有巴方分析认为，拜登外交资历丰富，比特朗普更理解巴基斯坦的处境，伊斯兰堡应将拜登的当选视为机遇，加深他有关巴对解决阿富汗困局不可或缺的认知。(24)Nawazish Ali，“Biden presidency—Allusions for South Asia and Pakistan，”Daily Times，February 16，2021.评论也指出，伊姆兰·汗2019年访美曾辗转通过美参议员的帮助才与特朗普会晤，而拜登会依循惯例通过国务院、五角大楼的传统渠道与巴方接触，美巴关系会更趋明朗和稳定。(25)Inam Ul Haque，“Joe Biden，South Asia and Pak-US ties，” The Express Tribune，November 26，2020.从第三方因素看，巴方观点还认为，拜登政府将中国定性为“竞争者”而非“战略威胁”，有望缓解现阶段中美关系的紧张，并淡化对“一带一路”和中巴经济走廊的抵制，因此有助于为巴基斯坦减压，甚至使巴从中美合作中受惠。(26)同上。

但众所周知，拜登在担任奥巴马政府副总统期间也见证了美巴关系的紧张，尤其2011年5月美特种部队潜入巴领土击毙本·拉登，导致美巴关系从此一路走低。因而鉴于目前美巴关系的复杂纠葛，拜登政府必然会在阿富汗和解、印巴关系缓和等问题上继续对巴方施压。巴方甚至担心，不排除拜登政府会沿用当初奥巴马政府的套路，强求巴方在阿富汗问题上“做得更多”，包括让塔利班在停火、保障人权等问题上让步，然而要满足美方要求却难度极大。(27)同上。美国智库专家也指出，拜登不会像特朗普那样突兀地中断对巴援助而使美巴关系发生逆转，美巴关系会更稳定和可预测，但是随着美国加快从阿富汗撤军，拜登必然将进一步施压巴政府清除本土的武装分子基地，减轻印度的安全担忧。(28)Michael Kugelman，“How will Biden's strategy on South Asia differ from Trump's?” January 13，2021，https：∥www.eastasiaforum.org/2021/01/10/how-will-bidens-strategy-on-south-asia-differ-from-trumps/.另有巴方分析认为，鉴于美国近年从阿富汗撤军，巴基斯坦对美国的重要性已经下降，拜登政府将顺应这一趋势，巴美关系的基本格局将取决于阿富汗局势走向，巴必须重新确定巴美关系的基点。(29)Nawazish Ali，“Biden presidency—Allusions for South Asia and Pakistan，”Daily Times，February 16，2021.舆论并认为，巴美关系在拜登执政后不会出现大的转机，却有望得到适当改善，主要是具体的事务性联系，但也会保持平稳。(30)Inam Ul Haque，“Joe Biden，South Asia and Pak-US ties，” The Express Tribune，November 26，2020.也有巴方评论指出，拜登政府可能为美巴改善关系带来机会，但前提须是相互降低对另一方在军事安全方面的期望值，将安全合作拓展到地缘经济等领域，建立更持久的战略接触构架，从而使双边关系从事务性合作上升为战略性合作。(31)Ejaz Haider，“What Will Biden Mean for Pakistan?”Dawn，November 15，2020.

到目前为止，拜登政府尚未来得及对美巴关系的现状作出系统评估，但某些新任要员的表态似可现出端倪。奥斯汀在确认国防部长提名的国会作证时表示，巴基斯坦对阿富汗和平进程是美国至关重要的伙伴，他将推动地区解决方案并得到巴基斯坦等阿富汗邻国的支持；美国也需与巴协同打败“基地”组织和“伊斯兰国呼罗珊省”(ISKP，“伊斯兰国”南亚分支)。当被问及自特朗普2018年决定中止对巴安全援助以来，美巴关系是否需要改善时，他表示，巴基斯坦一直采取建设性措施满足美国支持阿富汗和平进程的要求，并采取步骤打击“虔诚军”“真主军”等针对印度的武装组织，尽管进展并没有完成。对于美国应如何影响巴基斯坦，奥斯汀强调说，巴基斯坦是主权国家，他将施压巴方不得使其领土被用作武装分子和暴力极端组织的窝藏地，但是美国继续保持与巴军方的联系将为美巴在重大问题上的合作提供切入点。(32)Anwar Iqba，“Biden administration to revive military-to-military ties with Pakistan，”Dawn，January 20，2021.不过奥斯汀在另一次讲话中也耐人寻味地提到，巴基斯坦在缓解南亚地区恐怖主义的问题上做得很不够，并且“除了终止(美方)安全援助之外，其他许多因素也将影响与巴基斯坦的合作，包括阿富汗谈判和普尔瓦马恐怖袭击(印度军人遭遇严重恐袭)之后的(印巴冲突)危险升级。”(33)Don McLain Gill，“Pakistan，India and Afghanistan：Biden's South Asia Policy，”January 27，2021，https：∥www.dnaindia.com/blogs/post-pakistan-india-and-afghanistan-biden-s-south-asia-policy-2871220.

从战略现实主义角度看，尽管美巴之间存在互信困境，但美巴关系在拜登执政后的走向很大程度上仍取决于巴基斯坦对美国的用途。美国和平研究所专家奥尔逊(Richard Olson)分析指出：对美国来说，无论是阿富汗政治解决方案的达成还是对它的实施，巴基斯坦仍将发挥重要作用。如果拜登政府要延迟特朗普政府宣布的撤军期限，就需要巴基斯坦帮助说服塔利班接受；如果美国在多哈对话中坚持要塔利班减少暴力活动并作出政治让步，巴基斯坦的作用也极为重要；如果谈判破裂，美国将不得不面对选择，要么单边撤离阿富汗，要么在塔利班反对下继续保持在阿军事存在。如果撤军，美国将确信其反恐行动需求必须得到满足，至少可使用巴基斯坦领空；如果继续开战，出于保证阿富汗现政权的生存，美国也须使用巴领空运送军队和提供空中支援。也就是说，无论出现哪种情况，巴基斯坦都将对美国的政策产生关键影响。(34)Richard Olson，“Biden and Washington's Perennial Pakistan Problem，”February 3，2021，https：∥www.usip.org/publications/2021/02/biden-and-washingtons-perennial-pakistan-problem.

而且，无论着眼安全还是经济，援助将会继续对美巴关系产生影响。鉴于巴基斯坦对现阶段阿富汗和平进程的特殊作用无法取代，拜登政府有必要保持与巴合作，需要向伊斯兰堡提供必要的诱因。因此即使美国不会恢复特朗普冻结的“盟友支持基金”(CSF)等全面援助，但有望向巴提供部分安全或经济援助，例如奥斯汀已表态将启动用于培训巴方军官的军事教育与训练基金。(35)Anwar Iqba，“Biden administration to revive military-to-military ties with Pakistan，”Dawn，January 20，2021.并且，如果巴基斯坦能发挥美国所期待的作用，也可能换取美国在阿富汗问题上顾及巴方利益，包括平衡它与印度的关系。(36)Inam Ul Haque，“Joe Biden，South Asia and Pak-US ties，” The Express Tribune，November 26，2020.

三、阿富汗局势

严格意义上讲，阿富汗问题超越了美国南亚政策的关注范围，与现阶段美国的国际战略布局存在关联，而其走向影响美国对巴基斯坦及印度的政策。2020年2月，特朗普政府与塔利班的和谈取得重要进展，双方签署和平协议，就阿富汗全境消除暴力、停火和美国撤军达成原则共识。现阶段美国在阿驻军总数为2500人，根据美-塔协议，美军计划在2021年5月1日前撤离阿富汗。但另一方面，塔利班顽固抵制与阿富汗政府直接举行和谈，阿国内武装冲突和暴力袭击并未停息，实现和平的变数众多，前景悬而未定。不难理解在此变局之下，拜登政府如何应对阿富汗局势受到广泛关注。

从拜登的惯有主张看，他对美国的海外军事干预既不支持也不反对，他赞同为实现局部目标而进行军事部署，但怀疑美国有能力重塑外部环境，并反对美国采取单边军事行动，主张通过外交、联盟和全球机制来处理国际争端。在对外军事干预中，拜登主张采用“反恐+”战略，即动用特种部队与空中打击在海外对付恐怖分子，反对实施大规模军事部署。在阿富汗问题上，拜登在2009年反对奥巴马的“增兵”方案，主张只针对反恐作最低限度的军力部署。但目前阿富汗的当务之急是和解与和平，而阿内部和谈(阿富汗政府与塔利班)、全面停火、政治转型、美国及北约撤军几者既相互衔接又相互制约，特朗普与塔利班的已签协议为拜登政府留下的腾挪空间不大。有分析认为，拜登所主张的撤军与特朗普有别，不会不惜代价，而将是逐步和负责任地撤军，因此如果阿富汗安全局势依然严峻，塔利班坚持拒绝停火或减少暴力活动，拜登有可能延缓撤军步骤；而且拜登政府可能会更苛刻地解读美-塔协议，譬如要求塔利班彻底切断与“基地”及任何其他可能威胁美国的武装组织的联系。(37)Nawazish Ali，“Biden presidency—Allusions for South Asia and Pakistan，” Daily Times，February 16，2021.

从理论上说，拜登政府应对阿富汗局势有三个选项：一是严格按特朗普与塔利班签署的协议，在5月1日前从阿富汗撤出全部美军；二是与塔利班协商延长撤军期限，使美军在此期限后继续驻留，直至塔利班与阿政府达成和平协议；三是彻底推翻已签美-塔协议，不宣布期限地保持美国在阿军事存在。(38)Alex Ward，“The Biden administration's leaked Afghanistan peace plan，” March 8，2021，https：∥www.vox.com/2021/3/8/22319420/afghanistan-blinken-letter-leak-peace-plan.但这些选项要么实际可行度低，要么风险大，要么涉及更复杂的外交操作。阿富汗媒体近期披露了两份美方秘密文件，表明拜登政府可能另行采取一项“提速和平进程”(accelerating the peace process)新方案。

第一份文件是国务卿布林肯通过美阿富汗问题特使卡利勒扎德(Zalmay Khalilzad)转交阿总统加尼(Ashraf Ghani)的信件，信中明确提出美方的和平计划。布林肯在这封未署明日期的信中表示，拜登政府“正诉诸高规格的外交努力”，推动阿富汗政府与塔利班的和谈，并已备好“和平进程路线图”。信件所示和平计划的内容包括：(1)由联合国召集由俄罗斯、中国、巴基斯坦、伊朗、印度和美国代表参加的外长级会议，讨论一项支持阿富汗实现和平的联合方案；(2)由卡利勒扎德起草，并与阿政府及塔利班领导人共同提出书面建议，以加快讨论谈判解决方案和停火，所提建议将包括和平进程路线图等考虑，促使阿政府与塔利班能够“迅速着手商定(a)指导阿富汗未来宪政安排的基本原则；(b)重新组建“包容性政府”的路线图；(c)永久全面停火的条件”；(3)阿富汗政府与塔利班未来几周内在土耳其举行高规格会谈，商讨缔结和平协议，建议由加尼本人或其全权代表出席；(4)设定90天时间减少暴力活动，以阻止塔利班的春季攻势并配合美国支持阿国内两方政治解决的外交努力。(39)“Blinken Proposes New Steps to Peace，Keeps May 1st Pullout Option，” March 7，2021，https：∥tolonews.com/pdf/02.pdf.第二份文件是美方拟定的阿富汗和平进程协议草案，要求阿政府据此与塔利班进行谈判，内容包括三部分：(1)未来的阿富汗宪法和阿富汗政府指导原则；(2)过渡时期国家治理条例与修改宪法、应对安全和政治问题路线图；(3)永久停火的条件。美方建议称：“该草案反映有关阿富汗国内冲突双方的不同观点和政策重点，旨在聚焦协商某些亟需应对的根本性问题。”但它又补充说：“最终将由(冲突)双方决定自身的政治前途和政治解决的框架。”(40)Alex Ward，“The Biden administration's leaked Afghanistan peace plan，”March 8，2021，https：∥www.vox.com/2021/3/8/22319420/afghanistan-blinken-letter-leak-peace-plan.美国特使也向塔利班领导人递交了与布林肯信件内容相似的和平计划建议。

尽管美方的信件持强势态度，但新提议必须得到阿富汗政府和塔利班两方的认可。塔利班短期内尚未给出明确答复，应该还在研究对己方的利弊。然而塔利班也威胁表示，如果美国军队到期仍未撤离，他们将“被迫继续‘圣战’，以武力打击外国军事力量和解放国家”。(41)“Taliban threaten to re-target foreign troops if May 1 withdrawal deadline missed，”Hindustan Times，March 26，2021.据报道塔利班与加尼政府自2020年9月开始在多哈接触，但对话至今并无进展。(42)“Kabul team in Doha as Taliban accused of stalling dialogue，” Dawn，January 6，2021.普遍认为，如果美军在和平进程无望的情况下撤离阿富汗，塔利班将会迅速占据上风。布林肯在致加尼的信中对塔利班的优势直言不讳：“我们正考虑在5月1日之前完全撤军，也在考虑其他方案。即使美国在撤军后继续向阿富汗政府军提供经费援助，我仍担心安全局势将恶化，塔利班会迅速攫取领土。”(43)Stanly Johny，“Explained|Joe Biden's Afghanistan peace plan，”The Hindu，March 10，2021.有评论甚至认为布林肯的话是不加掩饰的威胁。(44)Colm Quinn “Blinken Threatens May 1 Afghan Troop Withdrawal，”March 8，2021，https：∥foreignpolicy.com/2021/03/08/afghanistan-letter-blinken-ghani/.但显而易见，拜登政府意识到阻止塔利班彻底夺权的最好办法只能是尽快推动地区和平进程，促使阿国内各方组建过渡性临时联合政府。

阿总统加尼此前一直反对特朗普政府排开喀布尔与塔利班直接和谈，并抵制美方要求喀布尔释放塔利班战俘作为美-塔和平协议的部分条件。尽管美方认为“提速和平”对阿富汗政府也是最有利选择，但加尼在布林肯的信件披露后随即作出反应，重申反对除选举之外的任何权力转让，明确表示他作为总统是阿富汗人民的唯一合法代表，绝不会向塔利班让步。阿副总统萨利赫(Amrullah Saleh)也不无情绪地表示，美国“能决定他们的军队，但不能决定阿富汗人民”，阿富汗政府绝不接受专断和强加的和平。(45)James S.Robbins，“Afghanistan：Hurrying to a bad deal with the Taliban worse than no deal at all，”USA Today，March 16，2021.然而从现状看，尽管阿富汗政府反对与塔利班分享权力，但面对美方的和平计划却身处被动。一旦拜登政府下决心信守已签美-塔协议，在5月前完成撤军，加尼的处境显然会更为艰难。如果拒绝美方提议，阿富汗境内的战争将会持续，塔利班现已控制大部分腹心地区，正对主要城市虎视眈眈。但如果接受美方提议，则不得不与塔利班分享权力，甚至坐在一起协商修改宪法和确定未来施政纲领。因此无论哪种结果，塔利班都是获利一方。

事实上，拜登政府的“提速和平”方案也非万全之策，仍受多种因素的制约并存在潜在风险。有评论警告指出，拜登政府试图在即将按计划撤军之仓促达成一项全面和平协议，但一项有隐患的协议会比没有协议更糟；并且“提速和平”给出一个错误的二选一方案，即要么同意一个全面计划，要么放弃阿富汗任其听天由命。但美国不应通过这种外交过程使塔利班重新掌权合法化，哪怕是部分掌权，而应继续支持阿富汗政府，包括情报分享、空中力量支援、后勤保障等除军事部署之外的其他方式，并保留一旦该国局势紧张就可干涉的权利。同时，美国应继续向阿富汗政府提供物资和顾问支援，帮助阿与外界签署贸易协议，并继续参与更持久的外交努力以实现和平。(46)同上。

似可预料，无论最终如何选择，拜登政府的对策必须是权衡风险、收益和可行性(尤其塔利班和阿政府是否接受)的结果。由美国国会两党授权、美国和平研究所负责的“阿富汗问题研究小组”(The Afghanistan Study Group)在最新报告中明确建议，鉴于美国对确保阿富汗不“再次成为恐怖分子的庇护地”利害攸关，应在5月期限后继续保留在阿驻军，以便为和平进程产生可接受的结局留下充足时间。(47)Amanda Macias，“Biden should keep U.S.troops in Afghanistan past May deadline，study group says，” March 2，2021，https：∥www.msn.com/en-us/news/world/biden-should-keep-us-troops-in-afghanistan-past-may-deadline-study-group-says/ar-BB1dmEGf.拜登本人新近也公开表示，美方按美-塔协议在5月1日前撤军极为困难，但完全撤军不会拖延太久。(48)“Biden calls Afghanistan withdrawal deadline of May 1 ‘tough’，” March 17，2021，https：∥news.yahoo.com/biden-calls-afghanistan-withdrawal-deadline-114223157.html.另据美方知情官员最新透露，拜登政府已在考虑将期限延长半年，于2021年11月前完成撤军。(49)“Biden weighs keeping U.S.troops in Afghanistan until November，” NBC News，March 20，2021，https：∥www.nbcnews.com/politics/national-security/biden-weighs-keeping-u-s-troops-afghanistan-until-november-n1261433.随着美方原定撤军期日渐逼近及相关几方博弈出现结果，拜登政府的阿富汗善后计划有待进一步明朗。

结 语

综上所述，拜登执政后，美国的南亚政策将保持一定的连续性，但也会因形势所需而出现某些调整。美印间的战略合作将继续升温，双方对“印太”“四边”接触的兴趣和能量将不断放大，但节奏、程度和性质也将受双方考量差异及其他外部因素的调节。从务实的战略利益出发，拜登政府有意改善美巴关系，巴基斯坦对此也有期待，但美巴关系很大程度上将受制于美国的阿富汗政策和印巴关系的稳定。美国从阿富汗撤军的目标不会改变，但拜登政府的政策选项与阿富汗及地区的不确定现实之间存在着较大脱节，新提“和平计划”仍受到挑战并会有所调整。需要强调的是，这几个主要方面并非孤立发展，而是以多种方式相互关联、相互影响；并且作为区域性要素，其走向将显著地影响拜登政府时期美国对外战略的基本面。