执政为民：1950 年治淮运动决策的回顾

高亚州

（中共江苏省委党校 江苏南京 210013）

对重大水利工程治理而言，科学、正确的决策是其治理顺利开展的基础和前提。淮河作为新中国第一条全面系统治理的大河，是党带领人民努力克服种种困难，从理念、制度、机制上创新治淮、科学治淮的伟大壮举。1950 年发起的治淮运动为后续的新中国治淮和治水事业奠定了坚实基础，也为党执政治国积累了经验。2020 年，习近平总书记指出：“要把治理淮河的经验总结好，认真谋划‘十四五’时期淮河治理方案。”[1]p1文章回顾1950 年治淮运动决策的生成历程和治理理念，总结党应对淮河水患的决策治理经验。

一、治淮决策生成的原因和背景

新中国成立之初，国家百废待兴，初生的人民政权面临着国内外各种艰难挑战。但是，党和政府迎难而上，以巨大的政治魄力和责任担当，践行全心全意为人民服务的宗旨，作出了全面根治淮河的重大决策。毛泽东主席曾为此专门题词：“一定要把淮河修好。”[2]p68党动员和带领广大群众，攻坚克难，全面推进治淮运动，走出了一条具有中国特色、蕴含中国智慧、展现中国力量的治水事业。

（一）淮河多灾：治淮决策的生成缘起

对于农业大国来说，水利建设是头等大事。淮河流域横跨豫、皖、苏、鲁四省之地，是我国重要的粮食产地，有着丰富的物产资源和传承悠久的淮河文明，养育着世代淮河儿女。但由于黄河改道、夺淮入海，淮河原有水系遭到严重破坏，洪涝灾害多发，为两岸人民带来惨痛的伤害，淮河治理问题成为封建王朝治理中的难点。清末以来，列强侵略、军阀混战，政权极不稳定，加之日本侵华，国民政府的腐朽，中国大地民不聊生，水利设施年久失修，水旱灾害频发。民国时期，因淮河大水，张謇先生曾倡导治淮，但最终未能如愿，国民党政府也曾发起导淮，但半途而废，淮河依旧“狂躁”。淮河流域自黄河夺淮以来，多灾多难，历代政权组织未能从人民群众的根本利益出发、未能充分动员组织群众、也未能下定决心和毅力从根本上全面治理淮河。历史昭示我们，对于中国这个幅员辽阔的大国而言，没有一个稳定和平的环境，没有一个强有力的执政组织、没有一个全心全意为人民服务的政党，水旱灾害就会愈演愈烈，严重威胁人民群众的生命财产安全，破坏广大农民的生存根本。

中国共产党取得全国政权后，就十分重视民生恢复问题，而水利建设对当时的农业国实际来说是第一位的。1949 年11 月召开了“各解放区水利联席会议”，对淮河等大江大河进行了初步治理部署。1950 年5 月，周恩来总理在讨论中央救灾工作视察团的工作报告时说：“中国是个农业国，河流长期失修，‘是多灾多难的国家’，‘江、淮、河、汉，几乎年年有灾’。现在人民政府已经注意到这个问题，准备大兴水利，治理水灾。”[3]p41当时的水利设施已不能防范水旱灾害，严重影响到新中国的政权稳定和民生发展。中国共产党作为马克思主义的执政党，在新中国政权成立之初，就关注并着手对近代大型水利严重失修问题展开具体的治理工作。1950 年6月，淮河流域大范围出现强降雨，加之国民政府时间淮河治理问题悬而未决，淮河水利防御能力差，同年7 月，淮河两岸发生了特大洪灾，两岸人民受洪灾严重。“今年淮河流域，因洪水特大，造成严重水灾，豫皖境内受灾面积，约略估计达四千余万亩，灾民一千三百万人。”[4]p426党和政府一方面组织救灾工作，另一方面全面推进淮河治理也被提上了议程。这场特大洪灾带来的灾害，揭露的淮河问题，成为了党推动治淮决策的直接动因。

（二）内忧外患：1950 年前后的基本国情

刚刚实现全国执政的中国共产党，初生的中华人民共和国如何应对1950 年淮河重大水灾，对新生政权的稳定发展是一个重大挑战和考验。新中国成立之初，党和政府既面临着错综复杂的国际环境，国外反动势力围追堵截，国内形势也十分严峻，百废待兴，革命和建设同时并举，党和人民面临着诸多困难和挑战。而在这种艰难环境下，中央毅然决然地作出治淮决策。在1950 年前后，党和国家的工作重心放在各级政府机构的初步建立和渐进完善，开展土地革命、镇压反革命运动等巩固新生政权斗争以及恢复和稳定国民经济，保障民生根本，并逐步建立新的经济秩序等。党和国家在旧的社会结构上重新构建新的政权组织和经济生产，在军事、政治、经济和内政等方面都面临严峻压力。经过党和人民的艰苦努力和紧张战斗，到1950 年上半年，国家在军事、政治、经济等方面的困难局面得到一定改善，但仍有1950 年初春荒、经济财政困难、城市失业人口、恢复社会生产等问题亟待解决。同时，在外交领域，一方面获得了苏联的援助，为恢复和发展生产提供了极大帮助。另一方面也面临西方国家的敌视、遏制和封锁，双方矛盾难以调和，引发了朝鲜问题和台海冲突。1950 年10 月14 日，政务院颁布了《关于治理淮河的决定》，但与此同时，党中央和国务院为抗美援朝问题紧急准备着。四天前的10 月10 日，周恩来总理抵达莫斯林，与斯大林会商朝鲜问题，寻求苏联支持。四天后的10 月18 日，毛泽东主席主持中共中央政治局会议，再次研究中国出兵援朝问题，会议决定中国人民志愿军按预定计划于十九日入朝作战。[5]p215-216治淮决策就是在这种内忧外患的艰难的国情中作出的，作为执政党，中国共产党秉持全心全意为人民服务的宗旨，展现出不同于历史任何时期的执政风范和责任担当。

二、1950 年治淮决策的生成过程

（一）根治淮河：毛主席的“四次批示”

灾情如火，毛泽东主席收到华东、华中军政委员会关于淮河灾情的报告，尤其是皖北的严重情况给毛泽东主席带来极大的冲击。为此，在短短的时间内，特别是在为朝鲜战场忧心的时候，毛泽东主席给周恩来总理作出了四次批示，即《关于根治淮河的批语》，体现了其对于淮河灾害的关切。1950 年7 月18 日，由华东防汛总指挥部向中央报告关于皖北、河南两省水灾情况，毛泽东主席于20 日批示给周恩来总理，“须考虑根治办法”[5]p165。22 日，周恩来总理就请董必武、傅作义等研究淮河中游水势水情。8 月1 日，中共皖北区委书记曾希圣等将皖北灾情报告及生产救灾工作意见向中央汇报，提到：淮北二十个县、淮南沿岸七个县均受淹[5]p169。5 日，毛泽东主席批示要限日做好计划，尽早动工；31 日批示豫、皖北、苏北三地要把治淮作为中心工作；并在9 月21 日，批示指出不宜久延[4]p357。这四个批语充分展现出以毛泽东主席为代表的老一辈革命家的政治立场和为人民服务的理念信仰，指出了“根治淮河”的目标要求，通过快速的反应和根治的决心彻底治理好淮河流域水旱灾害。

周恩来总理根据批示精神部署政务院水利部和中财委展开治淮决策前期研讨。8 月9 日，由华东局将皖北区党委关于救灾和土改工作的报告转给中央。10 日，中央给华东局批复，“皖北今明两年当然要以大力救灾和修建淮河水利工程”[6]p275，并提到无灾地区，可进行土改工作。12 日，华东局向中央请示关于治淮方针和工赈计划等问题，提到“皖北淮河水灾情况及抢救措施，已有数电报告了中央政务院和中央财委……我们认为必须从今年起，即开始全面规模、有计划、有步骤的治淮工程，以求在数年内根本治好淮河，免除淮河水灾”。[6]p28513 日，中共中央给华东局回电，提到了：在此期间水利部、华东局已经对淮河灾情情况进行了基本的调研，并形成了对于治淮的意见，且与华东局的意见一致，即着力救灾和根治淮河。在中央和地方的决策沟通、信息调研过程中，对淮河治理问题进行了初步的讨论，分析和研究导淮工程问题，修建淮河水利设施，改变了原来的导淮目标，形成了全面根治淮河的目标，部署了救灾工作，并从淮河治理原则和资金出发，为治淮决策正式形成和后续治淮工作奠定了基础。

（二）区域协调：治淮决策中的分歧应对

根治淮河问题离不开淮河区域各地的团结协调。中央召集了水利部和皖北、河南、苏北三地代表参加治淮会议，共同协商研究淮河治理的方针，但由于各地受灾情况、工作安排等差异，在治淮决策中也存在一定分歧。25 日水利部召开的治淮会议，苏北地区并未派人参加，可见一斑。28 日，周恩来总理致电饶漱石：“水利部召开之治淮会议，已于本月二十五日开幕，各有关地区均已派负责人员到会，苏北未派负责人来，望即派苏北区党委书记或行署主任来京，共商治淮计划。”[3]p72由此可见，地方政府由于地域受灾轻重不同，在淮河区域协同治理和工作重心转移等问题，存在一定的分歧，并且给予了正当的解释，由华东军政委员会将苏北区委的意见转达，其中提到苏北工作重心的调整和现实困难的，分析对当前农业和治沂工作的影响，并对淮河治理的河床水情、技术储备、人力组织、思想动员等作出现实考量。在一定程度上讲，1950 年淮河水灾的突然爆发，给中央和地方都带来了严重影响，虽然有些仓促，但救灾如救火，淮河治理已经容不得慢慢积累、缓缓而行。

此外，苏北区委也能从大局出发，认识到淮河治理的整体性和必要性。“如果中央为挽救皖北水灾，要苏北改变整个工作方针，服从整个导淮计划，我们亦当竭力克服困难，完成治淮大计。”[7]p86-87苏北区党委表达了对1950 年开展治淮工作的现实困难考量，也引起了毛泽东主席的重视。31 日，他在此电报上批示：“此电第三项有关改变苏北工作计划问题，请加注意。导淮必苏、皖、豫三省同时动手，三省党委的工作计划，均须以此为中心，并早日告诉他们。”[4]p356批示一方面尊重了苏北地区的实际工作情况，但治淮工作涉及的不是一地一区之事，为尽全功仍须各地相互配合、共同努力，另一方面也给三地明确须把治淮作为工作中心，早日做好各方面工作准备。

（三）统筹兼顾：治淮决策的最终形成

1950 年9 月12 日，水利部召开的治淮会议闭幕，关于淮河治理的决策基本形成。22 日，周恩来总理接到21日晚毛主席关于治淮不宜久延的批示后，致信毛主席等人，说明关于治淮的决策的进程，并强调“治淮工程计划，则已由水利部及各地开始付之实施，因时机不容再误”[4]p81。由此，关于治淮的决策基本形成，同时也体现出党和国家领导人对于淮河灾情的高度关注和重视，并且统筹兼顾救灾工作，在决策未最终形成之前，及时部署水利部和地方政府开始实施治淮建设，缓解灾情。由此可见，在应对突发重大灾情时，中央决策的果断和及时以及在坚持原则上的有限灵活。

1950 年10 月14 日，政务院颁布由周恩来总理主持制定的《关于治理淮河的决定》，标志着新中国成立以来首个治淮决策的正式形成，为党领导治淮事业奠定了基础。在《决定》中确定了“蓄泄兼筹”的原则和权责组织体系，提出治淮决策的水情分析和具体方针、计划是由水利部会同涉事大行政区的水利部、淮河水利工程总局等水利系统和地方三省区共同展开。治淮决策的形成是在中央和地方，党政军相互配合、共商决策。针对淮河治理问题，成立治淮委员会，并同时受地方机关和水利部门工作监督，治淮委由华东、中南两军政委员会及有关省、区人民政府指派代表参加，但主要负责人的任命权、工程和财务计划由政务院和中财委负责审核和监督。至此，在中央的统筹协调下，兼顾区域治淮差异、地方工作实际和救灾的迫切需要，快速决断，使得治淮决策最终形成，推动了治淮运动的顺利实施。

三、1950 年治淮运动的决策理念

新中国成立之初，党和国家面临艰难挑战，为应对1950 年淮河水灾并彻底解决淮河长期以来带来的灾患，党和国家坚持以人民为中心的宗旨理念、马克思主义辩证分析理念和实事求是的科学实践理念，进行根治淮河的重大战略决策，开展了治淮的重大水利工程建设，是党执政为民的突出展示，彰显了中国共产党与以往旧政权的本质不同。

（一）人民至上、民生为本的宗旨理念

坚持人民至上、民生为本是我们党的本质要求和宗旨信仰。时任治淮委员会主任的曾山讲到：“治淮是为了谁？这是决定投资方向、考虑工程计划、计算经济效益的时候所首先遇到的一个基本问题，在这个问题上最容易看出一个国家的政权性质、阶级关系和它对水利工作所采取的立场。”[8]中央通过淮河治理这一重大水利民生工程，展现党的执政理念——以人民群众的利益为中心，树立起党和新中国政权在人民心中的光辉形象。在新中国成立之前，淮河灾害问题困扰了沿河百姓的生活，当时国民政府并未治理好淮河问题，更谈不上“根治”。国家在抗美援朝军费开支骤增、财政经济困难的情况下，仍然大力支持治淮工作，为的是淮河沿岸五千五百万人民群众的利益和迫切需求。

（二）标本兼治、统筹兼顾的辩证理念

淮河发生重大水灾后，中央高度重视，坚持马克思主义的辩证思维开展决策，把危机变成治理契机。1950年8 月24 日，周恩来总理在《建设与团结》的报告中指出：“兴修水利。我们不能只求治标，一定要治本，要把几条主要河流，如淮河、汉水、黄河、长江等修治好。”[3]p68治水事业也是百年大计，在当时困难环境下，必须考虑现实需求和长远利益，坚持标本兼治，从根本上治理好大江大河。对于治淮原则和区域协调上，中央坚持统筹兼顾上、中、下游的实际情况，协调工作中心调整，把治淮作为重点来抓。1950 年11 月3 日，周恩来总理主持政务院第五十七次政务会议，在讨论傅作义作的《关于治理淮河问题的报告》时发言：“尽管长江、淮河、黄河、汉水都有水灾，但是淮灾最急，是非治不可的”。[3]p90当时淮河水灾是治水工作最迫切的任务，是主要矛盾，需要尽快治理，减少淮河流域灾害，保障沿河民生安稳发展。此外，在决策过程中强调要以工代赈，既能兼顾淮河流域受灾群众，又能充分组织和调动群众力量解决淮河水灾，把灾害危机变成治理的动力和契机。

（三）实事求是、尊重科学的实践理念

著名历史地理学家陈桥驿曾提出：“修治淮河，绝不是一种局部的、短期的工作，而是一种全面的、长期的工作；不仅仅是下流的泄水问题，而是整个流域里怎样有计划地利用水和消化水的问题。”[9]p510为了根治淮河问题，必须坚持实事求是，以科学勘测、合理规划保证正确决策的形成。1950 年9 月2 日，周恩来总理约见董必武等开会研究治淮计划，该次会议决定中第一条就强调：“治淮必须江苏、安徽、河南三省同时动手，做到专家、群众和政府三者结合，新式专家和土专家相结合。”[3]p74-75当时国情下，治淮决策做到了专家、群众和政府的三者结合，新式专家和土专家相结合，在尊重科学的基础上，充分利用以往经验和现代科学技术，作出正确决策部署。中央充分听取各方意见和建议，根据以往治淮的经验和教训，从实际出发，结合国家财力、物力等实际情况，确定了治理淮河的原则，“统筹兼顾，标本兼施；有福同享，有难同当；分期完成，加紧进行；集中领导，分工合作；以工代赈，重点治淮”[3]p91，对于当下党领导治淮和执政治国仍有重要的借鉴启发意义。

四、结语

1950 年发起的治淮运动是社会主义革命和建设时期，党领导、动员和组织人民开展的重大水利工程治理行动。时任水利部部长的傅作义曾感叹道：“历史上没有一个政府，曾经把一个政令、一个运动、一个治水的工作，深入普及到这样家喻户晓的程度！”[10]这是对1950 年治淮运动的高度概括，也彰显了内忧外患的艰难国情下，党和政府秉持全心全意为人民服务的宗旨意识，以对历史、对人民负责的理念和态度作出的重要决策。陈云曾总结到：“治淮是件好事，花了近十亿斤米，其政治意义很大。这件事证明了人民政府和人民团结起来，是可以克服任何困难的，我们今后还要继续这样去做。”[11]p268治淮是利国利民、泽被未来的重大水利工程，彰显了党的领导和执政治国的制度优越性，展现了中国共产党和老一辈革命前辈的全心全意为人民服务的初心和担当。但受限于当时的社会整体环境，水利建设、国土测绘、工程建设、重大工程决策等方面发展不足，尤其在决策支持系统上存在一定的不足。治淮决策过程中也存在一定的不足。如“速治”和“根治”的冲突，在缺乏完整的资料支持，在重大水利工程建设中国不可避免产生一些现实问题。1953 年，水利部党组《关于过去工作的检查及今后工作意见的报告》中提到：“同时，对大江大河的治理，有一劳永逸和急于求成的思想，形成工作中的急躁冒进。”[12]p3551950 年治淮运动的决策历程是百年党史中的宝贵财富，既有当今学习的经验，也有应当吸取反思的教训。我们应当立足于革命前辈筚路蓝缕创造的坚实基础，不忘初心、牢记使命，为全面建设社会主义现代化国家不懈奋斗。