新时代“为官不为”的表现、成因及其防治

○牛彦营

随着中央八项规定精神的贯彻落实和正风肃纪的持续推进，新时代党政领导干部作风整体明显好转，“四风”问题得到了有效遏制，但与此同时，在极少数干部中仍然存在不作为、慢作为、不敢为等“为官不为”现象。“为官不为”是指领导干部在职责、权限范围内不能很好地按照职位和职级要求履行应尽的职责，表现出不作为的心理状态和工作行为，导致工作绩效与岗位标准之间产生较大的落差。习近平总书记指出：“当前，所谓‘为官不易’、‘为官不为’问题引起社会关注，要深入分析，搞好正面引导，加强责任追究。”[1]

在全面从严治党新常态下，高度重视“为官不为”的危害，深刻剖析其产生的根源，提出有效的应对之策，既是突破改革“中梗阻”、提高行政绩效的客观需要，也是加强党的作风建设、营造风清气正政治生态的现实需要。笔者通过问卷调查、座谈及个别访谈等方法，在调查研究基础上归纳了“为官不为”的主要表现，分析了“为官不为”现象产生的主要原因，提出了治理“为官不为”的对策建议。

2021 年笔者在北京石景山区公务员大讲堂和入党积极分子培训班中发放问卷230 份，回收有效问卷218 份，有效率为94.8%。具体数据如下：男性占56.4%，女性占43.6%；35 岁及以下占43.1%，36 岁到45 岁占43.6%，45 岁以上占13.3%，中青年居多；本科及以上学历占61.5%，专科及以下学历占38.5%，学历普遍较高；科级干部占22.9%，科员占14.7%，群众占62.4%，主要涵盖基层干部和群众；街道工作的占39.0%，区委、区政府工作的占14.2%，企业工作的占14.7%，其他占32.1%，所调查的学员单位涉及各行各业。从数据上可见，此次被调研对象无论年龄、学历还是职务、单位都具有代表性，基本反映了群众及基层干部对“为官不为”的真实看法。

问卷调查中，认为党政领导干部作风整体情况比较好的占84.9%，认为本单位及相关单位领导干部“为官不为”的情况不存在或比较轻微的占68.8%，认为“为官乱为”的情况不存在或非常轻微的占81.8%，认为近几年党政领导干部“为官不为”现象明显减少的占51.6%、有一定减少的占38.7%，认为“为官不为”最容易出现在局级领导的占36.4%、处级领导的占30.3%、科级干部的占27.3%，认为最容易出现在政府部门的占32.3%、党委部门的占25.8%。

问卷调查表明，党政领导干部作风整体情况比较好，“为官不为”现象呈明显减少趋势。在我们的座谈和个别访谈中，也得到类似的结果。可见，党政领导干部总体上能够依法履职，大部分做到了“为官有为”，得到广大人民群众的认同，但“为官不为”现象仍然存在，需要严肃惩戒。要将“为官不为”上升到腐败的高度加以治理[2]。

一、“为官不为”的主要表现

中央八项规定出台九年来，以习近平同志为核心的党中央以坚如磐石的决心和毅力持之以恒加强作风建设，党风政风和社会风气为之一新。绝大多数干部奋发有为，但少数单位及其干部“门能进、脸好看、事不办”的现象仍然存在。具体而言，“为官不为”主要表现在以下方面。

（一）消极怠工，不想为

调查中，认为“为官不为”的主要表现是“懒散懈怠、不作为”，占35.2%。一些干部缺乏服务意识和宗旨意识，往往以自我为中心，注重个人利益，把问题推出去，把成绩揽回来，不想干事。有的是由于工资薪酬没有达到期望值，激励机制又不够完善，导致心态失衡，认为干好干坏一个样，缺乏干事创业的内生动力。他们在对广大群众特别关注的教育、医疗、社会保障、食品安全等民生问题上工作不实不细；对上级部署的工作搞灵活变通，执行不够有力，导致一些措施未落到实处，未能满足群众的诉求。

（二）平庸无能，不善为

调查中，认为“为官不为”的主要表现是“平庸无能、不善为”，占38.4%。一些干部存在“本领恐慌”，能力不足、难有作为。有的搞形式主义，很少下基层调研；有的缺乏创新意识，工作标准不高，工作绩效不明显；有的缺乏攻坚克难精神，遇到问题往往思路不广、办法不多，群众的实际困难未能有效解决。

（三）怕违规，不敢为

调查中，认为“为官不为”的主要表现是“怕违规、不敢为”，占44.5%。个别干部还有“多干多错、少干少错、不干不错”的想法，认为“不作为”是当下比较好的选择，因此不担当、不作为，观望多、实干少，顾虑重、动力弱，不愿创新性开展工作，回避可能带来的风险。

二、“为官不为”的根源探析

少数干部“为官不为”，既有他们自身主观方面的原因，也有客观方面的原因。概括而言，主要有以下方面。

（一）理想信念不够坚定

调查显示，认为“为官不为”的主要原因是“精神缺钙”，占38.4%，认为是“存在慵懒散思想”，占41.3%，认为是“权责不一、担当精神不足”，占44.5%。少数干部思想缺氧、精神缺钙，理念信念不够坚定，担当精神明显不足，导致行动上缺乏动力。他们缺乏对马克思主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系以及习近平新时代中国特色社会主义思想的深入学习。虽然他们也参加了政治学习，但思想上并未引起高度重视，缺乏远大理想和坚定信念，理论与实践脱节。

（二）宗旨意识不够牢固

新时代全面从严治党向纵深发展。在反腐败高压态势下，有的干部对从严治党认识不足，感到“为官不易”，在工作中不敢为；有的干部缺乏宗旨意识，面对纪律红线的约束，找不到“为官的感觉”，心理产生了一定落差，在工作中不想为。调查中，还有一个情况值得注意，认为“为官不为”的主要原因是“干部薪酬水平偏低”，占28.7%，一定程度上反映了部分干部对待权与利、公与私的认识。

（三）教育培训不够到位

调查显示，认为“为官不为”的主要原因是“能力不足、本领恐慌”，占44.8%。有的干部学习不够扎实深入，能力素质不高，产生本领恐慌，存在个人业务素质能力和岗位要求不匹配，人岗不相适应导致不作为[2]。面对政治、经济、文化、社会、生态等政策的快速调整，他们思想观念更新不及时，知识储备不够。调查中，认为“为官不为”的主要原因是“干部教育培训不到位”，占35.2%，认为干部教育培训中的突出问题是理想信念、官德人品、红色传统教育不到位，分别占57.3%、47.2%、35.8%。数据表明，治理“为官不为”亟需加强教育培训，提高干部的综合素质。

（四）相关制度不够完善

调查中，认为“为官不为”的主要原因是“制度欠缺、监督乏力”，占41.6%，认为是“缺乏有效激励机制”，占35.5%，认为是“绩效考核流于形式”，占25.8%。被调查者认为相关体制、机制不够完善突出地表现为党政领导干部选任、考核、退出机制不够完善。一是干部考核机制科学性欠缺。有关部门对干部的考核指标设定多以共性和正向指标为主，较难对“为官不为”进行界定和量化。由此，对干部的考核区分度不够高，影响到了一些干部的积极性。二是干部选人用人机制不够完善。目前尚未形成完善的能者上、庸者下、劣者汰的选人用人机制。三是缺乏有效激励和监督机制。调查中，认为缺乏激励机制的占31.8%，认为缺乏有效考核监管的占38.2%。有的部门过于强调职能部门监管，忽视了群众监督、媒体监督和内部监督，对“为官不为”的问责显得有些乏力。

三、治理“为官不为”的对策

解决“为官不为”问题，应在加强教育培训、强化宗旨意识、提高能力素养、健全体制机制、激发内生动力和完善法律法规等方面发力。

（一）加强教育培训，夯实思想根基

调查中，认为治理“为官不为”的主要措施是“加强干部教育培训”，占38.4%，比例较高。破解“为官不为”要从理想信念入手，解决好党政领导干部的人生观、世界观、价值观这个“总开关”问题，补足精神之钙，从而筑牢“为官有为”的思想基础。要通过教育培训强化党政领导干部为人民服务的宗旨意识，打牢执政为民的思想根基。思想上，党政领导干部要自觉强化党性观念，解决好“为了谁、依靠谁、我是谁”的问题，真正树立以人民为中心的权力观、事业观、利益观。行动上，培训机构要突出党的理论教育和党性教育主业主课地位，使党政领导干部真正在思想上解决“当官做什么”的问题。在采取哪些措施可有效提高党政领导干部理想信念教育效果的问卷调查中，“创新教育理念”占71.1%，“丰富教育内容”占57.3%，“创新教育形式”占50.9%，“完善监督考核机制”占56.4%，“创新教育载体”占17.9%。调训部门和培训机构作为党政领导干部教育培训的责任主体，应积极发挥自身优势，帮助党政领导干部筑牢理想信念之基。

1.坚定理想信念

要把理论武装党政领导干部放在首位，努力提高其政治思想品德和道德精神境界。教育培训要坚持以学习习近平新时代中国特色社会主义思想为中心内容和首要任务，加大马克思主义基本理论在主体班次教学安排中的份量，进一步强化马克思主义经典著作的教学，提高党政领导干部运用马克思主义立场、观点和方法去分析解决工作实践中遇到的新情况、新问题的能力。要坚持把党性教育贯穿到学员管理全过程，一方面加强党性锻炼的制度建设，建立健全学员的学习管理、组织管理、生活管理等各项制度；另一方面抓好入学教育和过程管理，统筹安排各种党性教育活动。

2.传承红色基因

红色基因是革命年代共产党人的崇高理想、坚定信念、高尚品德、优良作风，它是党政领导干部“为官有为”的思想根基。首先，党校要充分发挥培训党的各级领导干部主渠道作用，开展党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史教育。其次，调训部门要利用各种理论宣传平台开展优良作风教育，组织党政领导干部通过座谈、研讨等方式，围绕党的作风建设相关内容深入交流心得体会。最后，教育培训机构要利用红色教育资源开展革命传统教育，在教学中有针对性地安排学员开展异地培训，深入井冈山、延安、西柏坡、遵义、临沂等红色教育基地，实地体悟革命光荣传统，接受思想政治教育。

3.修炼官德人品

在党政领导干部综合素质中，官德人品是核心素质。首先，要加强传统文化教育。培训机构要努力探索适应不同层次、不同班次党员干部传统文化教育的课程，为党政领导干部提供丰厚的道德精神滋养。其次，要加强道德品行教育。把道德品行列入主体班授课内容，开办“党政领导干部道德讲堂”和“周末道德讲坛”，开展“官德人品”大讨论，举办“官德人品”演讲比赛，组织学员结合实际撰写与官德人品相关的论文，使道德品行入脑入心。最后，要加强典型示范教育。榜样的力量是无穷的。教育培训要善于挖掘和树立典型，以先进典型引领先进性教育，用反面典型开展警示教育。

4.扫除“四风”之弊

首先，要精心安排课程，把党的宗旨教育纳入培训机构所有班次，重点教育广大党政领导干部深怀爱民之心、恪守为民之责、常行利民之举。其次，要按照中央关于干部教育培训工作的相关要求科学设置班次，加强分类培训，重点突出党史学习教育。最后，要严格学员管理，把反腐倡廉教育贯穿在教育培训的全过程，通过聆听廉政教育辅导课、观看廉政教育专题片、品读廉政教育书籍、参观反腐教育基地、举办知识测试、邀请现身说法等形式，在党政领导干部中深入开展反腐倡廉专题教育活动。

（二）健全体制机制，强化制度保障

解决“为官不为”问题，应建立健全科学合理、公平公正的选拔、激励、监督机制。要完善科学的绩效考核措施，以考核整肃“为官不为”[3]。

1.建立健全选拔任用激励机制

调查中，认为治理“为官不为”的主要措施是“建立科学合理的激励机制”，占48.1%，认为是“建立科学薪酬、补贴增长机制”，占51.3%。有关部门要制定“为官有为”的评价标准，并将其贯穿于选拔任用党政领导干部全过程，把党政领导干部工作业绩考核结果与晋升、晋级和薪酬分配挂钩，形成有效的激励机制，从而调动党政领导干部工作的积极性。

2.建立健全容错纠错机制

调查中，认为治理“为官不为”的主要措施是“建立干部容错免责机制”，占29.0%，认为是“拓展职级晋升通道、促进职业发展”，占38.7%。有关部门要保护好那些想干事、能干事、干成事的党政领导干部，建立党政领导干部容错免责机制，出台鼓励党政领导干部大胆实践、勇于创新的免责机制，鼓励他们在法律法规范围内大胆创新、积极作为。要完善职务职级并行制度，拓展职级晋升通道，推动党政领导干部乐于干事大胆创业。

3.建立健全绩效考评机制

调查中，认为治理“为官不为”的主要措施是“实施常态化、科学化绩效考核”，占38.7%。管理部门对党政干部绩效考核要坚持“三个结合”的原则，即坚持定性考核与定量考核相结合。定性考核主要考核党政领导干部岗位责任是否落实、效果是否明显，定量考核主要是对党政领导干部的工作量及绩效打分，保证考评的科学性；坚持定期考核与日常考核相结合。定期考核是半年初评、年终总评，日常考核是随时了解和把握考核对象的履职情况，进行动态考核；坚持民主测评与组织检查相结合。在组织检查考评工作绩效时，采取民主测评的方法，把自我评估、群众评价、社会评价结合起来，保证考核结果的客观与公正。

4.建立健全监督约束机制

调查中，认为治理“为官不为”的主要措施是“构建多元监督体系”，占35.5%。因此，要构建群众、媒体、纪检等多元监督体系，适时开展“为官不为”专项巡查，发现“为官不为”的苗头时要及时提醒、跟踪督查；对群众、媒体监督中发现的“为官不为”现象要及时批评教育。要完善对干部权力预警、巡查及重大决策实录制度，建立能者上、庸者下的领导干部管理机制；制定“为官不为”事项清单，对干部队伍中“为官不为”各类型表现实施重点排查；建立反映“为官不为”问题的有针对性且高速化的核查机制[4]。

（三）完善法律法规，提供法律保障

调查中，认为治理“为官不为”的主要措施是“建立针对为官不为的法律法规”“完善问责办法、加大查处打击力度”“准确界定为官不为”“建立权力、责任清单和程序规范”的分别占32.3%、41.9%、25.8%、35.5%。因此，必须完善领导干部“为官不为”的法律法规，为“为官有为”提供法律保障。

1.完善法律法规

通过梳理《中国共产党章程》《中华人民共和国公务员法》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等法律规章，并结合《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规，完善“为官不为”的问责办法，以法律法规的形式从法律层面为准确界定“为官不为”、约束“为官不为”、查处“为官不为”提供可靠依据。

2.制定“三张清单”

各级党委政府要建立党政领导干部权力清单、责任清单及负面清单，并列入“政务公开”专栏。要准确界定领导干部岗位职责，厘清责任边界；建立权力运行的程序规范，形成科学、具体、明确的可监督、可考核、可追责的干部责任链条；构建覆盖决策、执行与监督的责任规程，督促党政领导干部做到“为官有为”。

总之，在治理部分党政领导干部“为官不为”的过程中，相关部门要充分考虑地方实际与发展，构建和完善党委统一领导，党委、人大、政府、政协齐抓共管，全社会积极参与的工作机制。要创新教育培训模式，完善权力配置和运行机制，建立健全党政领导干部选拔任用工作制度，完善监督约束机制和相关法律法规，通过各种制度机制创新，持续强化党政领导干部作风建设，推动党政领导干部“为官有为”，为实现高质量发展提供坚强组织保证。