地方国有企业领导人员经济责任审计改进对策探究

李 娜

（昆山国创投资集团有限公司，江苏 苏州 215300）

经济责任审计是基于我国经济社会发展和加强领导者权力运行监督的需要，是对现代审计理论的创新和实践。地方国有企业大都深度参与城市建设改造、产业培育等项目，企业主要领导人员的权力较大，更容易滋生权力寻租空间。长期以来的实践表明，地方国有企业领导人员经济责任审计对于完善企业内部监督、防范化解企业风险、客观评价履职情况、优化企业经营管理等方面发挥了重要作用。但是，面对经济新常态地方国有企业高质量发展的实际需要，以及政策变化带来的新要求，地方国有企业领导人员经济责任审计工作还存在不少短板，需要深入分析并有针对性地加以改进。

一、国有企业领导人员经济责任审计政策的历史沿革

经济责任审计是一项政策性和实务性都很强的工作，研究经济责任审计的政策变化，有助于企业严格执行政策文件规定，更好地理解和开展该项工作。

（一）国有企业领导人员经济责任审计建章立制（1999年至2010年）

1999 年5月，中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，审计署随后于2000年12月出台了《暂行规定实施细则》，第一次系统地阐述了国有企业领导人员经济责任审计的定义、管辖范围、审计节点、审计对象、审计程序、审计范围、结果应用等内容，国有企业审计的工作重心开始逐渐转向经济责任审计领域。地方党委、政府纷纷出台贯彻落实意见，地方国有企业经济责任审计逐渐步入正轨。2001年，审计署针对国有企业提出了“摸家底、揭隐患、促发展”的工作思路，该阶段国有企业经济责任审计重点在于摸清企业家底，分析企业的会计信息质量，披露企业盈利能力、偿债能力等方面风险隐患，为企业长期发展提出意见建议。

（二）逐步形成以经济责任为主体的国有企业审计模式（2010年至2019年）

2010年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，围绕组织协调、审计内容、审计实施、审计评价与结果应用等方面，对制度体系进行了重构，要求地方各级党委、政府加强对经济责任审计工作的领导，规范了经济责任审计行为；2010年至2014年，审计署对53户中央直接管理重要骨干企业中的46户开展了57次经济责任审计或财务收支审计，覆盖率达到87%；2014年7月，审计署等七部委联合印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，围绕经济责任审计工作流程逐一细化工作举措，提出了坚持任中审计与离任审计相结合，对重点单位和关键岗位任期内至少审计一次等明确要求，为国有企业开展经济责任审计提供了极具操作性的工作指引。在此期间，对于国有企业审计，逐渐形成了以经济责任审计为主、其他专项审计为辅的审计模式。

（三）新形势新要求下进一步完善提升（2019年至今）

党的十九大和十九届三中全会决定改革审计管理体制，组建中央审计委员会，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，均是为了把长期实践中积累的经验以制度的形式固化下来，2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称“《规定》”）。要求加强党对经济审计工作的集中统一领导，新增了重大经济事项的效果评估，企业法人治理结构的建立、健全和运行情况等6方面的内容，并就审计实施、审计评价、结果应用等提出了一系列新的要求，为进一步改进经济责任审计工作提供了指引。随后，地方政府结合工作实际，纷纷出台了贯彻落实意见，政策的指导性、指向性、针对性明显提高，经济责任审计已经成为强化国有企业领导人权力制约和监督的重要工具。

二、地方国有企业经济责任审计共性问题

目前，地方国有企业经济责任审计在国资监管机构和审计机关的指导下日趋常态化、规范化，但从部分国有企业调研的结果来看，仍存在一些共性问题，需要引起我们的高度重视。

（一）审计力量薄弱、人员知识结构单一，影响了经济责任审计的覆盖面、工作质量和时效性

当前，地方国有企业领导人员的经济责任审计按照干部管理权限确定，对于地方党委政府直接管理的集团公司，集团领导班子成员的经济责任审计往往由审计局或者委托国资监管机构实施。但是，由于人员编制的限制，往往每年只会对1～2家企业集团领导人实施经济责任审计，整体覆盖率有待提高。

随着国有企业改革的深入推进和地方经济社会的发展，一些地方国有企业的整体规模不断扩大，资产总额突破百亿甚至千亿，公司管理层级复杂，下属企业众多，涉及的领域也非常广泛。但是，往往只在集团公司和少数一级子公司设立了审计机构，审计力量的不足导致应当由集团内部完成的经济责任审计覆盖率较低。而且大多数审计人员只对财务知识较为熟悉，专业知识结构单一，缺乏精通工程、法律、大数据等领域的专业人才。经济责任审计要求对公司财务、经营管理、风险防控等履职情况进行全面评价，复合型人才的缺乏对审计工作质量造成了不利影响。

（二）企业经济责任审计制度缺乏评价指标体系，审计方法较为传统，量化评价较少，审计报告质量有待提高

实践中经济责任审计大多采用“良好”“较好”“一般”“较差”等定性词汇来评价履职情况。但是履职情况的客观评价需要将定性评价与科学的量化评价相结合，这就需要建立一套多层次、多维度的评价标准体系。目前，地方国有企业对指标评价体系关注度不足，研究和实践较少。作为干部监督的重要手段，经济责任审计结果直接影响着领导人员的选拔任用、薪酬激励。被审计对象高度关注审计结果，一旦审计报告以定性评价为主，缺乏量化评价，以领导人员的影响力，不排除通过多种方式影响审计的独立性。

审计方法比较传统，同样值得关注，目前，经济责任审计大多采取访谈调查、现场勘查、调阅账本、盘点库存等传统方式，审计重点取决于审计人员掌握的有限信息和主观判断。对于分散在组织人事、纪委监察、主管部门、媒体网络等方面的信息缺乏系统性的整合归纳。由于缺乏专业人才和有效投入，对于大数据分析为代表的新一代信息技术应用不够，影响了经济责任审计的针对性和审计报告的最终质量。

（三）“先离后审”较为普遍，审计时间的滞后一定程度上限制了经济责任审计作用的发挥

由于干部任免工作保密性要求高，往往很难提前安排。以地方国有企业领导班子集中换届为例，组织人事部门一次性集中安排多项任务，客观上留给经济责任审计的时间较少，难以严格执行先审计后离任制度。往往领导人员已经离任甚至已经担任新职务，经济责任审计还没有结束，审任脱节导致审计报告很难为国有企业领导人员的评价和选拔任用提供参考。

即使完成了集中安排的审计任务，但是，经济责任审计需要对地方国有企业领导人员的经济责任履职情况进行全面评价，较短时间内难以做到全面、细致、客观。一旦审计报告质量不高，不仅会让先审计后离任流于形式，削弱权力运行制衡和监督的作用，还会对经济责任审计的权威性和重要性产生不利影响。

（四）审计结果公开不够，与其他监督缺乏有效联动，整改“后半篇文章”不够严实，一定程度上会挫伤审计人员的工作积极性

《规定》明确要求各级党委、政府应建立健全审计结果公告制度，但由于经济责任审计结果直接指向地方国有企业领导人员，敏感度高、关注度高，容易造成一定的社会影响。目前大多数地方政府、企业仅局限于小范围的内部情况通报，不利于丰富审计结果的运用。虽然《规定》指出，有关主管部门应当在各自职责范围内运用审计结果，但是，除了对审计决定书和涉及个人违法违纪问题的审计移送处理书高度重视，响应较快外，对纪委监委、巡察、组织人事、国资、财政等相关部门是否运用审计结果，运用得是否充分，没有固定程序予以追踪。

经济责任审计结果公开力度的不足，同样不利于后续的问题整改。目前，推动问题整改，更多的是审计机关常规的检查督促，没有与纪委监委监督、巡察监督、出资人监督、财政监督等形成合力。从实地调研的情况来看，目前尚未出现由于地方国有企业领导人员审计反馈问题整改不力而进行问责。

三、地方国有企业领导人员经济责任审计工作的改进对策建议

坚持问题导向，对标企业发展面临的新形势、新要求，有针对性地加以改进，是补足工作短板、持续提升地方国有企业领导人员经济责任审计工作质量的关键所在。

（一）充实审计力量，推行监审合一，保证审计独立性

纪检监察部门和审计部门在维护国家财经纪律执行、加强权力监督制衡等方面职责存在重叠，在地方国有企业集团内部机构设置上，可以考虑按照“监审合一”的思路，设立监察审计部，实现人员力量统配，工作有效衔接，推动纪检监督和审计监督的深度融合。在部分分管上，监察审计部直接向董事长汇报工作，以保持经济责任审计的独立性。

要根据企业发展态势和审计团队建设需要，有针对性地引进工程、法律、计算机等紧缺专业化、复合型人才，组建一支高素质、专业化的审计队伍。在组织常态化专题培训的同时，要适时地通过聘请外部专家、购买专业化服务等方式，补足专业化短板。可以考虑实施全员绩效，在工作表现、团队评价、专业能力等方面进行量化考核，考核结果与职务晋升、薪酬激励等紧密结合，充分调动审计人员工作积极性。

（二）建立统一的评价指标体系，量化界定经济责任

建立科学的评价指标体系，实现经济责任审计评价由定性评价，向定量评价和定性评价相结合的评价方式转变。一方面，地方国资监管部门和审计部门要通力合作，围绕审计关注的重点和企业高质量发展需要，构建统一的经济责任审计评价指标体系。该体系要采取层次分析法，以领导人员的经济责任履职情况为核心，拓展到政治责任、管理责任和社会责任全覆盖。另一方面，地方国有企业要结合自身经营特点，在框架体系内适当调整指标权重，既有总体审计评价，又有细分责任领域的具体评价。其中经济责任、管理责任履职情况以定量评价为主，定性评价为辅，政治责任、社会责任履职情况以定性评价为主，定量评价为辅。同步推进经济责任界定的量化工作，对于个人履职造成的经济责任界定，要规范表述，并将“特别重大”“重大”“较大”“一般”等程度词汇固化，并一一对应到具体的量化标准，确保标准统一、尺度统一。

（三）提高任中审计比例，优化审计方法，提高工作质量

目前，经济责任审计绝大部分为离任审计，但是，离任审计作为事后监督，部分发现的问题可能很难整改，而且往往已经造成了较大的影响和损失。实施任中审计，将审计程序前移，可以及时发现苗头性、倾向性问题。由于任中审计的时间较为充裕，可以组建专业化审计团队，对地方国有企业领导人员的履职情况进行客观评价，确保符合先审计后离任的规定。质量相对较高的报告，也可以为组织部门选拔任用提供有效参考。在未来的离任审计中，可以直接采用任中审计结果，也可以对其余未审计部分进行补充。

在审计方法上，要高度重视新一代信息技术的应用，可以考虑由审计部门和地方国资监管部门牵头，建立动态汇聚审计、国资监管、财政、主管部门、纪委监委、巡察、媒体网络等方面信息的“数据湖”，采取大数据分析、数据挖掘等技术手段，服务经济责任审计工作，提高审计质量和工作效率。

（四）推进审计结果公开，强化审计结果应用

虽然经济责任审计直接指向地方国有企业领导人员本人，不宜将所有信息直接公开，但是，可以从两个方面进行推进。一方面，加大审计结果的内部通报力度，向组织人事、纪委监委、国资监管、财政等相关部门提供有价值的信息，为多维度的结果应用奠定基础；另一方面，探索在不公布或者有选择性地公开个人具体问题的基础上，对于经济责任审计揭示的经济经营管理和改革发展的共性问题，在充分提炼的基础上予以公告，通过群众监督、舆论监督推动结果应用。与此同时，要建立健全地方国有企业领导人经济责任审计联席会议制度，组织相关部门以需求为导向统筹制定年度审计计划，以结果应用为导向建立经济责任审计信息共享机制，以推进整改为导向建立多维度常态化开展检查，对拒不整改或者虚假整改的，有针对性地开展联合督促、追究问题。

四、结语

综上所述，一方面要进一步发挥经济责任审计监督作用；另一方面，也要坚持问题导向和目标导向，在充实审计力量、构建评价指标体系、优化审计方法、强化结果应用等方面精准施策、系统发力。要持续提高经济责任审计工作质量，督促地方国有企业领导人员依法用权、履职尽责，不断推动国有资本和国有企业做强做优做大。