新时代中国战略性统筹的成就、挑战与展望:基于党代会报告的分析

张淑兰

战略性的统筹是中华优秀传统文化基因的思维模式,是作为执政党和领导党的中国共产党能力的集中体现,是党的十八大以来治国理政的突出特点和优势。在二十大报告的恢弘画卷中,“统筹”26次被提及,纵贯报告始终,充分展示了新时代中国共产党的全面战略部署和强大的战略统筹能力。

一、新时代中国战略性统筹工作的伟大成就与重大贡献

二十大报告第一部分在总结过去五年的工作和新时代十年的伟大变革的时候,4次提到了新时代中国的战略性“统筹”工作。其中,两项战略性统筹工作是过去五年里进行的,分别是“统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局”(以下简称“统筹两个大局”)和“统筹疫情防控和经济社会发展”①习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,载《人民日报》2022年10月26日。;另外两项战略性统筹工作是过去十年里进行的,分别是“统筹发展和安全”和“统筹加强各方向各领域军事斗争”。可以看出,这四项统筹工作构成了一个有机整体,宏观上是统筹两个大局,就党和国家事业发展作出重大战略部署,核心是统筹发展与安全。在发展方面,重点是“统筹疫情防控和社会经济发展”,在安全方面,重点是“统筹加强各方向各领域军事斗争”。

二十大报告第一部分还充分肯定了新时代中国战略性统筹工作的伟大成就,特别是在发展和安全领域的统筹成就。在发展领域,依靠“三个坚持”——“坚持人民至上、生命至上,坚持外防输入、内防反弹,坚持动态清零不动摇”,开展抗击疫情人民战争、总体战、阻击战,从而“最大限度保护了人民生命安全和身体健康”,“统筹疫情防控和经济社会发展取得重大积极成果”。在安全领域,靠着“两个贯彻”和“一个坚持”,即“贯彻新时代党的强军思想,贯彻新时代军事战略方针,坚持党对人民军队的绝对领导”,“大刀阔斧深化国防和军队改革”,从而取得了人民军队建设的“四新”成就,即“体制一新、结构一新、格局一新、面貌一新”。

新时代中国在发展和安全领域不仅取得了战略性的统筹成就,而且为世界作出了两大贡献。二十大报告共有5次提到“贡献”,其中,2次出现在第一部分,即中国“历史性地解决了绝对贫困问题,为全球减贫事业作出了重大贡献”,“为人类和平与发展崇高事业作出新的更大的贡献”,其余3次“贡献”出现在第二部分和第十二部分,下文再作分析。

中国在新时代取得的统筹成就与贡献离不开改革开放以来的统筹基础。从改革开放到党的十七大之前,我国在政治、经济、社会和生态四个领域开始了战略性的统筹工作。党的十二大报告尽管只有1次提到“统筹”,但明确了统筹的战略性地位和决定性作用,报告指出“我们的全部经济工作,我们的一切方针、政策、计划、措施,都必须立足于统筹安排,兼顾国家、集体、个人三者利益,把中央、地方、部门、企业和劳动者的积极性都充分调动起来,科学地组织起来,使之发挥出最有效的作用。这是促进社会主义经济全面高涨的最重要的途径”①胡耀邦:《全面开创社会主义现代化建设的新局面——在中国共产党第十二次全国代表大会上的报告》,载《人民日报》1982年9月1日。。党的十三大报告没有提到“统筹”,十四大报告则对十二大报告的统筹工作做出了4项安排:政治领域,“机构改革、精兵简政是一项艰巨任务,必须统筹规划,精心组织,上下结合,分步实施,三年内基本完成”;经济发展领域,规定“政府的职能,主要是统筹规划,掌握政策,信息引导,组织协调,提供服务和检查监督”,其中,“中部和西部地区资源丰富,沿边地区还有对外开放的地缘优势,发展潜力很大,国家要在统筹规划下给予支持”;社会领域,“统筹兼顾国家、集体、个人三者利益”②赵紫阳:《沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》,载《人民日报》1987年11月4日。。十五大报告和十六大报告均2次提到“统筹”,而且均强调社会保障领域的统筹工作,十五大报告指出“实行社会统筹和个人帐户相结合的养老、医疗保险制度”③江泽民:《高举邓小平理论伟大旗帜,把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》,载《人民日报》1997年9月22日。,十六大报告指出“坚持社会统筹和个人帐户相结合,完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度”④江泽民:《全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》,载《人民日报》2002年11月18日。。十五大和十六大在统筹方面的不同之处是,十五大报告首次在我国开始强调“统筹规划国土资源开发和整治,严格执行土地、水、森林、矿产、海洋等资源管理和保护的法律”,而十六大报告首次开始强调“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务”。

党的十七大在我国战略性统筹的发展历程中具有里程碑的意义。党的十七大报告突破性地15次提及“统筹”。首先,报告提出了科学发展观,明确科学发展观的“根本方法是统筹兼顾”,强调“必须坚持统筹兼顾”。其次,报告总结性地指出要“统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放,统筹中央和地方关系,统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益,充分调动各方面积极性”,最关键的是,十七大报告以更宏阔的战略视野提出了大气魄的“统筹国内国际两个大局”⑤胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,载《人民日报》2007年10月25日。。

党的十八大开辟了中国特色社会主义建设的新时代,将战略统筹工作提到新的高度和境界。尽管十八大报告只有11次提到“统筹”,但“五位一体”的总体布局是党的十八大正式确定的。十九大报告在第一部分总结过去五年的工作和历史性变革的时候,认为“五年来,我们统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局,‘十二五’规划胜利完成,‘十三五’规划顺利实施,党和国家事业全面开创新局面”①习近平:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,载《人民日报》2017年10月28日。。十八大报告强调“必须更加自觉地把统筹兼顾作为深入贯彻落实科学发展观的根本方法”,在十七大布置的统筹工作基础上,还首次提出了新的统筹工作,即“统筹改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面工作”②胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》,载《人民日报》2012年11月18日。。十九大报告再一次突破性地20次提到“统筹”,除了继续强调“必须统筹国内国际两个大局”外,还首次提出“统筹发展和安全”,坚持总体国家安全观,“统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全,完善国家安全制度体系”。我国不仅要“统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”,而且将战略统筹工作拓展至安全、国防军队和党建领域,从而取得了新时代中国战略性统筹工作的伟大成就。

二、目前中国战略性统筹工作的挑战

二十大报告11次提到了“挑战”、3次提到了“困难”,但是,并没有明确指出我国目前在战略统筹上面临哪些具体的困难和挑战。基于二十大报告,综合考量,可以说,当前的战略性统筹挑战主要体现为目标上的宏大性、环境上的复杂性以及任务上的艰巨性。

战略性统筹挑战目标的宏大性表现为下一步中国要为世界作出三大“贡献”,而当今人类社会却存在着四大“赤字”。二十大报告所讲的5次“贡献”中剩下的3次“贡献”有2次是出现在第二部分“开辟马克思主义中国化时代化新境界”里。报告明确指出,在下一个五年里,中国一是要“以更加积极的历史担当和创造精神为发展马克思主义作出新的贡献”,二是“要拓展世界眼光,深刻洞察人类发展进步潮流,积极回应各国人民普遍关切,为解决人类面临的共同问题作出贡献”。最后1次“贡献”出现在第十二部分“实现建军一百年奋斗目标,开创国防和军队现代化新局面”。党中央要求“人民军队”要“有信心、有能力为世界和平与发展作出更大贡献”。中国欲作出这三大世界性“贡献”,实属不易,因为目前“人类社会面临前所未有的挑战”,存在着四大全球性“赤字”,即“和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字”,都需要去克服和解决。

战略性统筹挑战环境的复杂性源自目前存在的各种“矛盾”与“风险”,二十大报告强调要“守住不发生系统性风险底线”。报告总共有14次提到“矛盾”、16次提到“风险”,不仅回顾过去十年我国“经受住了来自政治、经济、意识形态、自然界等方面的风险挑战考验”,而且明确指出了目前存在的两种具体的“矛盾”和三种具体的“风险”。两种具体的矛盾分别为“我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”和“结构性就业矛盾”,三种具体的风险包括“金融风险”、(生态)“环境风险”和“安全生产风险”。

(5) 模型单元选择。为使模型能够尽量反映实际结构的受荷特性，结合ABAQUS有限元软件中相应单元特点[14-15]，在模型中主要涉及了两种单元：

统筹挑战任务的艰巨性来自新旧交织的诸多“任务”。二十大报告有15次提到“任务”,其中,过去五年遗留下来的任务有2项,分别为“生态环境保护任务依然艰巨”“铲除腐败滋生土壤任务依然艰巨”;下一步的新任务也有2项,一是要完成“理论的根本任务”,要聚焦五大问题,包括“实践遇到的新问题、改革发展稳定存在的深层次问题、人民群众急难愁盼问题、国际变局中的重大问题、党的建设面临的突出问题”,不断提出真正解决问题的新理念新思路新办法;二是要完成“中国共产党的中心任务”,即“团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。这一中心任务由政治、经济、社会、文化、生态五个具体的“主要目标任务”构成,属于五位一体的结构。该结构中,“首要任务”是“高质量发展”,“最艰巨最繁重的任务仍然在农村”,“根本任务”是“落实立德树人”,“全面依法治国的重点任务”是“法治政府建设”。总之,过去五年遗留的两项“依然艰巨”的“任务”和下一步的两大新“任务”,意味着全面建设社会主义现代化国家是一项伟大而艰巨的事业,前途光明,任重而道远。

三、未来中国战略性统筹工作的战略部署

二十大报告除了第一部分4次提到“统筹”成就外,剩下的22次是对下一步“全面建设社会主义现代化国家的战略”作了明确的统筹部署。

鉴于战略统筹可以分解为三大战略性统一筹划的工作,包括预测与计划、指挥与掌控、组织与协调,本文据此对战略部署中的“统筹”工作进行具体梳理。

战略的筹测与规划是“分两步走:从二〇二〇年到二〇三五年基本实现社会主义现代化;从二〇三五年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。未来五年是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期”。

战略的指挥与掌控是基于五项“必须牢牢把握”和“坚持”的“重大原则”。首先,必须“坚持和加强党的全面领导”,党是全面建设社会主义现代化的指挥者和掌控者。其次,必须“坚持中国特色社会主义道路”,这也是中国式现代化的特色,只有这样,才能牢牢把握中国发展进步的命运。最后,必须“坚持以人民为中心的发展思想”,必须“坚持深化改革开放”,还必须“坚持发扬斗争精神”。只有这样,才能成功统筹发展和安全,全力战胜前进道路上各种困难和挑战,打开中国特色社会主义事业发展的新天地。

战略的筹组与协调体现为二十大报告确立的“九位一体”的统筹布局,不仅涵盖了十八大确立的“五位一体”,而且深入细化了安全、国防和党建领域的统筹工作,在社会主义现代化建设的九个领域部署了21项具体的统筹工作。

在经济与科教领域,将进行三项统筹工作。经济领域只有一项,即“统筹乡村基础设施和公共服务布局,建设宜居宜业和美乡村”。科教领域有两项:一是“统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新,推进职普融通、产教融合、科教融汇,优化职业教育类型定位”;二是“统筹推进国际科技创新中心、区域科技创新中心建设,加强科技基础能力建设,强化科技战略咨询,提升国家创新体系整体效能”。由此可见,与经济领域相比,科教领域的统筹工作是重点。

在政治与文化领域,将进行四项统筹工作。政治领域有三项:一是“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商,健全各种制度化协商平台,推进协商民主广泛多层制度化发展”;二是“统筹推进国内法治和涉外法治,以良法促进发展、保障善治”;三是“统筹立改废释纂,增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。文化领域只有一项,即“统筹推动文明培育、文明实践、文明创建,推进城乡精神文明建设融合发展”。由此可见,与文化领域相比,政治领域的统筹工作是重点。

在社会领域,未来五年统筹工作将进行四项:一是在实施就业优先战略的时候,“统筹城乡就业政策体系,破除妨碍劳动力、人才流动的体制和政策弊端,消除影响平等就业的不合理限制和就业歧视,使人人都有通过勤奋劳动实现自身发展的机会”;二三四项统筹工作均是在“健全社会保障体系”的时候进行,首先“统筹城乡”,其次“完善基本养老保险全国统筹制度”,最后“推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹”,这是“以人民为中心”的重大原则的充分体现。

生态领域,将进行三项统筹工作。第一项是“统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化,协同推进降碳、减污、扩绿、增长,推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”;第二项是在“深入推进环境污染防治”的时候,“统筹水资源、水环境、水生态治理,推动重要江河湖库生态保护治理,基本消除城市黑臭水体”;第三项是在“积极稳妥推进碳达峰碳中和”的时候,“统筹水电开发和生态保护,积极安全有序发展核电,加强能源产供储销体系建设,确保能源安全”。与十九大报告相比,二十大报告对生态领域统筹工作的重视是非常明显的,可以看出,作为发展中国家,中国式社会主义现代化的路径完全不同于西方式的,是不以牺牲环境为代价的,追求人与自然的和谐共生。

国防领域,明确了三项新的战略统筹工作:一是“统筹网络信息体系建设运用”,二是“加强国防和军队建设重大任务战建备统筹”,三是“加强军地战略规划统筹、政策制度衔接、资源要素共享”,以“巩固提高一体化国家战略体系和能力”。由此可见,国防领域的战略统筹工作在不断创新发展。

党建领域,将统筹工作体现在健全全面从严治党的体系上,也特别要求“统筹做好党外干部工作”。由此可以看出,党外干部在新时代中国特色社会主义建设中的特殊性和重要性。

安全领域,明确了三项统筹工作。第一项是“统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全”;第二项是“统筹维护和塑造国家安全”;第三项是在增强维护国家安全能力的时候,要“提高各级领导干部统筹发展和安全能力”,从而实现“以新安全格局保障新发展格局”。

四、未来中国战略性统筹工作的机制保障

一分部署,九分落实。要确保战略规划的成功实施,就必须强化统筹意识,提升统筹能力,将之转化为实际统筹效能。作为战略部署的统筹,其重点在于“统”,功能是整合。作为行动方法的统筹,其重点在于“筹”,目标是协调。作为行动手段的统筹,其关键在于“机制”,路径是多元统一。机制是实现全方位统筹的保障。

为了全方位做好九个领域的21项战略性统筹工作,二十大报告总共36次提到了“机制”。这些“机制”遍布于九个领域,共有34种,可以分为三个层次。

最高层次的机制是体现规章准则的“制度机制”。二十大报告只在政治领域提及1次,在规划“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”的时候,强调要“完善人民政协民主监督和委员联系界别群众制度机制”。

中间层次的机制是体现组织结构的“体制机制”。二十大报告有8次提及,其中,1次是“一些深层次体制机制问题”,1次是“各方面体制机制弊端”,1次是“深层次体制机制障碍”,但是都没有具体指出是哪些问题、弊端和障碍。剩余的5次都明确指明了五种机制,除了科教领域的人才发展体制机制、国防领域的军委主席负责制体制机制外,其余三种都在政治领域,包括:“一国两制”的体制机制,基层综合执法体制机制,公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职、相互配合、相互制约的体制机制。可以看出,中国共产党更为注重的是国内外安全领域的体制机制。

最低层次的机制是体现运行方式的一般性“机制”。政治领域,除了上述的一种制度机制和三种体制机制外,还有三种一般性的机制,分别为:“健全吸纳民意、汇集民智工作机制”“健全基层党组织领导的基层群众自治机制”和“强化行政执法监督机制和能力建设”。文化领域只强调了一种机制,即在提高全社会文明程度时,要“健全诚信建设长效机制”。经济领域有三种机制,两种是“健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制”,第三种是在推进高水平对外开放时要“创新服务贸易发展机制”。科教领域除了上述的一种体制机制外,还有两种一般性的机制,分别是“健全学校家庭社会育人机制”和“深化财政科技经费分配使用机制改革”。社会领域有五种机制,四种是“规范财富积累机制”“健全就业促进机制”“完善劳动关系协商协调机制”和“健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机制”,第五种是在推进健康中国建设时要“创新医防协同、医防融合机制”。生态领域要“建立生态产品价值实现机制”。国际领域有两种机制,分别是“推动世界贸易组织、亚太经合组织等多边机制更好发挥作用,扩大金砖国家、上海合作组织等合作机制影响力”。安全领域强调了四种机制,包括:“完善参与全球安全治理机制”“强化国家安全工作协调机制”“健全反制裁、反干涉、反‘长臂管辖’机制”和“完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制”。国防领域,除了上述的一种体制机制外,还强调了两种一般性的机制,分别为“加强依法治军机制建设和战略规划”“落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”。党建领域强调了五种机制,包括:在坚持和加强党中央集中统一领导时,“完善党中央重大决策部署落实机制”;在完善党的自我革命制度规范体系时,要“形成坚持真理、修正错误,发现问题、纠正偏差的机制”并“完善权力监督制约机制”;在建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍时,要“健全培养选拔优秀年轻干部常态化工作机制”;在坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战的时候,要“深化反腐败国际合作,一体构建追逃防逃追赃机制”。

总之,在下一个五年,我国不仅要强化、深化、健全、完善一种制度机制、五种体制机制、二十五种一般性机制,而且要创新两种一般性机制(服务贸易发展机制和医防协同、医防融合机制),同时建立一种一般性机制(生态产品价值实现机制)。这34种机制,从宏观的规章准则到中观的组织结构再到微观的运行方式,为全面建设社会主义现代化强国的战略统筹保驾护航。

综上所述,党的二十大报告在总结新时代十年战略统筹伟大成就的基础上,继续强调统筹两个大局、统筹发展和安全,并据此规定了涵盖九大领域的二十一项战略性统筹工作,确立了一种制度机制、五种体制机制、二十八种一般性机制。这既体现了中国共产党坚持系统观念的原则,将前瞻性思考、战略性谋划、整体性谋篇布局有机统一起来,又表现了中国共产党极强的战略统筹领导力,运用统筹的方法,科学实施统筹领导,有效部署各领域的内部统筹工作,注重了各领域具体统筹工作之间的有机联系,从而具有鲜明的针对性,以全面建设社会主义现代化强国。相信,这种“九位一体”的战略统筹格局和相应三个层次的机制安排,必将有力促进中国式现代化的全面建设,推动实现中华民族的伟大复兴!