我国农村土地流转的现状、问题及优化路径

白燕玲

(山西工程科技职业大学思政部， 山西太原 030031)

农民和土地是农村存在的基础，其中农村土地作为农业发展的物质载体，是农村发展的必备条件。随着我国经济的发展以及城市化进程的加快，农村越来越多的闲置土地使得农村土地流转愈发活跃。现行家庭联产承包制，使得土地零散经营较为普遍，难以开展机械化、规模化生产。因此，将分散的土地通过流转的方式进行连片、规模经营，将有利于生产且能提高农产品的竞争力[1]。可见，农村土地流转对于我国农业的可持续发展以及经济的不断攀升至关重要。基于此，探析农村土地流转的现状、问题及优化路径具有重要意义。

一、农村土地流转的主要形式及现状

1.农村土地流转的主要形式

我国学界对农村土地流转的内涵界定也不完全统一，其中受到普遍认同的观点为土地流转是土地经营权(土地使用权)的流转，是农户将其依法享有的土地经营权转让给集体中享有承包权的其他农户或者依法律许可从事农业生产经营的经济组织或个人[2]。

从物权性质上，土地流转的主要形式包括转让、互换、继承、赠予和抵押。转让是土地权人依照法律的规定将土地权利全部或者部分转移给受让人，在此过程中物权发生变动，受让人享有土地上原有的权利、承担相应的义务；互换是农民将自己所享有使用权的土堆进行交换以便于耕作或是满足各自需求；继承是在土地所有权人或土地使用权人死亡后，基于法律或其遗嘱使得继承人享有土地或者收益的权利；赠予是土地权人将自己享有的土地权利部分或者全部无偿赠送给某一特定人的土地流转形式；抵押是债务人不履行合同义务时，为实现债权而将土地所有权或使用权进行拍卖、变卖的过程，实际也是将土地使用权部分转移给债权人。

从债权性质上，土地流转的主要形式包括转包、出租、土地信托、代为耕作或托管。转包是在承包期内，承包土地的农户部分或全部地将土地使用权转给同村其他农户或者从事农业生产经营的第三方的土地流转形式；出租即土地所有权人或者使用权人按期限将土地经营权租赁给单位或个人，以获得一定租金收益；土地信托是土地承包者委托土地信托机构，依靠政府或者基层组织的权威，将土地经营权以一定期限为条件有偿转让给其他单位或个人；代为耕作或托管是在农户外出务工无暇顾及承包土地时，农户将土地托付他人种植，但由于没有第三方监管，交由他人代为耕作或托管后，也常常出现掠夺式经营后抛荒的现象。

2.农村土地流转的现状

(1)土地流转的整体规模现状

自20世纪80年代，我国开始农村土地流转起，随着现代农业发展，城镇化水平的提高，土地流转的方式也逐渐增加，范围也从沿海发达地区向内地延伸，土地流转的整体规模越来越大，且呈现纵向资金扩大和横向版图扩大的双向发展。然而，发展速度和发展规模仍旧低于期望值，这是由于我国土地流转的收益率比较低，以及农户对承包经营权难收回的顾虑等现实情况的存在，使得他们宁可选择粗放经营或者弃耕，也不选择土地流转，即便是我国的农业大省土地流转占耕地的总面积的比例也十分的小。除此之外，土地流转的区域呈现差异化、多元化发展，流转的程度也因区域经济发达程度而呈现一定的差异性。由于经济发达地区的产业化和城镇化水平较高，对农用地的依赖度不高，一定程度上促进了土地流转的积极性，因此，经济发达的沿海地区土地流转程度高于内陆的中西部地区，经济发达的沿海地区流转比例约为8%～10%，而中西部内陆地区所占比例约为1%～2%[3]。农民的文化知识背景以及地方政府的鼓励政策的不同，也影响着区域间土地流转率，因此，土地流转的区域呈现差异化、多元化发展。

(2)土地利用率及使用现状

一方面，土地利用率正在逐年以高效形式进行开发，但尚未开发完全，农村土地利用率现状相较其他发达国家来说稍显不足。我国所进行的农村土地流转一般是较短的周期，许多土地受让者虽然投资进去大量的资金，但还没来得及收回预期的收益，土地就被收回了农户与农户之间的流转，并没有促成集约经营，仍旧是分散经营，农地也无法开展高效的生产。另一方面，土地流转的发展出现了多种流转形式，但主要形式还是以农户与农户之间的自由流转为主，程序上多以口头协议为主，期限也可能未明确规定，原承包户可以随时收回土地，因此，在土地流转使用的过程中，土地纠纷呈递增趋势。土地流转现状下土地纠纷的增多，也在一定程度上导致及反映了一系列土地流转存在的问题，这些问题在纠纷中多有体现。因此，探析农村土地流转存在的问题，并提出相应建议，以期改观土地流转现状、推动农用地发展。

二、农村土地流转存在的主要问题

1.土地流转的产权主体混乱，流转程序不规范

其一，我国的《宪法》《土地管理法》都明确规定农村土地的所有权属于集体，但是《土地管理法》第10条并没有指明集体是农村集体经济组织、村委会、村民小组中的哪一个[4]。这种由于法律条文粗略而导致的主体不清使得土地流转的产权主体混乱，造成现实中农民权益的破坏。虽然法律规定表明农民集体是集体所有权的主体，但现阶段法律并没有确定农民集体的民事地位，因而农民在利益分配时也处于不利地位。其二，农村土地的流转程序不规范。由于现阶段法律对于农村土地流转的混乱和缺失，许多流转协议都是私下以口头的形式达成的，许多农户进行土地流转时既不向有关部门申报审批，也不向土地承包管理部门登记备案。土地流转较少地借助规范的书面合同来保障双方的权利和义务，也为日后纠纷的产生留下隐患。

2.土地流转的市场不完善，价格体系尚未成熟

我国绝大部分地区并没有形成统一规范的农村土地流转市场，土地流转信息的渠道不通畅，缺少从事相应农村土地流转的中介组织，也使得无法提供完善的市场信息以及有序的市场操作，这样导致农村土地流转不充分，土地流转市场化不完全，减少了土地流转的可能性，增加了土地流转成本，不利于农村土地流转市场的扩大。除此之外，我国现阶段没有专门的土地流转机构对土地流转进行科学的管理与引导，这些因素都将影响农地生产要素的优化配置和合理利用。

我国《农村土地流转法》第36条以及第45条规定了农村承包经营权流转的相关费用可以由当事人双方协商一致，以招标、拍卖的形式通过公开竞标、竞价来确定费用。但事实上对于土地流转的费用及收益并没有明确划分，往往会导致现实中土地交易价格偏低。根据《土地管理法》第47条的规定，被征收的土地补偿额一般情况下也较低，而进行土地流转的农民普遍文化程度不高难以维权也是值得考虑的因素。价格体系的不完善一定程度上影响农民土地流转的积极性，并且不利于交易公平，也凸显了农民社会保障的困境。

3.农村土地经营权融资担保机制落后

首先，农业投资时间过长且回报率低的特点使得农业融资困难成为制约其发展的关键问题之一，有关农村土地经营权融资的试点工作也在许多地方也悄然展开，比如“太仓模式”的开展。太仓模式以太仓市五个合作农场以两万亩土地承包经营权抵押，向太仓农商行贷款 9 400 万元，开启对土地承包经营权抵押融资担保的模式[5]。但法律上能否将农村土地承包经营权作为担保物仍旧存在争议，虽然现行法律已经明确禁止对土地承包经营权进行抵押，但土地上的用益物权作为可处分的财产性权利，并没有被限制进入市场流转，仅仅是抵押担保权受限。其次，缺乏土地定价机制，一般通过协商确定或者政府定价，这两种方式前者会因为诉求方利益不同难以达成一致意见，后者加大的政府的道德风险，以致阻碍农村土地经营权融资担保的发展。现行的立法并没有将一套系统的土地承包经营登记制度纳入体系。最后，我国虽然有一套系统的不动产登记制度，但是在运用到土地承包经营权登记问题时并没有办法得心应手，农村土地经营权融资担保机制中缺失相应的土地承包经营权登记制度，也致使土地纠纷增多。

三、农村土地流转困境的主要优化路径

1.明确产权主体，规范流转行为

一方面，明确产权主体。根据现阶段我国国情现实情况，从法律方面明确农村土地所有权属于村集体所有，发挥村集体的积极作用以促进农村土地流转。从立法层面，完善集体经济组织性质、法律地位、职能等方面的规范，防止因为产权主体不清，使得集体土地被不当控制。在立法上规范农民与村集体之间的权利义务关系，使农民以行使成员权的方式参与管理农民集体土地事务，实现集体所有权主体的民主决策。明确赋予农民独立、稳定的承包经营权，可以增加农民对土地经营的信心，增长农户对土地的投入期，有利于拓展土地流转期限和范围[6]。另一方面，规范流转行为。通过制定统一的农村土地流转合同备案机制，将流转的期限、方式、流转双方的信用情况以及经营能力纳入其中。同时对土地流转进行公示，以多种方式相结合使土地流转信息更加公开透明，方便流转主体对土地承包经营权属进行查询，不仅有利于人民行使监督权，使流转主体的权利更大程度受到保护，也使土地流转的速度得以提高。

2.完善流转市场，规范价格体系

首先，完善土地流转市场，借鉴发达国家建立土地流转中介机构，例如借鉴日本农业委员会、农协、市町村等作用类似于土地流转市场中介的组织，以便减少相互的搜索成本，更好地规范土地出让市场，缓解盲目无序的局势，促进农村土地的优化配置[7]。一方面可以使农村土地流转市场信息得到最大程度利用，促进农村土地流转市场高效流动，另一方面可以使土地交易规范有序化，防止地下交易促进规模交易。同时依法设立市场管理组织制度，制定市场交易规则，建立流转信息平台，增加土地流转市场的活力。其次，建立农村土地流转价格评估机制，其中补偿价格应应以公平的市场价值为基础，交易双方可以聘请独立的资产评估师对其进行评估，保证土地出让时市场价值的公平，以此来规范价格体系。对土地补偿价格进行评估后，如果双方对价格不能达成统一，评估双方可以申请法院裁定高于政府补偿价格的评估报告。土地流转价格应该是按照市场价格来评定，此时更需要发挥中立的中介机构的作用。

3.完善相关法律制度，提供有效保障

我国对于农村土地的重视，从我国的农业法律体系即可窥见。对于土地流转的规定，从1988年的修正案的形式被写入《宪法》之后，大量的土地流转的法律法规、部门规章以及司法解释也随之而来。《物权法》《土地管理法》《土地承包法》相关司法解释颁布、实施，是对土地流转制度的确认，也为土地流转的行为夯实了法律基础。但是总体而言我国关于土地流转的法律规范仍多为原则性规定，缺少一定的操作性。同时以上的法律规范中涉及土地流转的也仅仅是对我国现行土地关系的一种认可，缺少一定前瞻性，滞后于的土地流转市场需求[8]。

从法律体系看，我国有关于农村土地流转的配套法律法规不健全的情况。因此通过专项立法，制定具体、实用的专门法有其一定的必要性。例如可制定专门的《农村土地流转法》，从土地流转的含义、主体、形式、运作程序以及相应的法律后果这几个方面加以规范，让农民在自愿、有偿的前提进行土地使用权的流转。

针对土地承包经营权的抵押担保困境，我国农村土地流转在法律和政策上都已经获得认可，但关于土地承包经营权的抵押担保较难进行，土地承包经营权上的所有权得不到充分利用，因而需要完善《担保法》中相关禁止性的规定，以法律条文的形式规定土地承包经营权可以抵押，以此强化土地承包经营权的物权性能，使得土地承包经营权的融资担保有法可依。进行土地承包经营权融资担保时也需要制定合理的定价机制，以法律、行政法规的形式确定土地经营流转定价的相关标准，规定价格的量化指标，并引入市场竞争机制，以市场竞争、价值规律来引导土地承包经营权流转定价的公平合理，也能促进土地流转价格体系的进一步规范。

我国是人口大国，人均耕地面积较少，为保障国家粮食安全，就必须确保充分的农业用地以及增长的农地产出。近年来，为了维持经济的高增长率，农村土地的面积逐年减少，这就对土地流转提出了更高的要求。通过明确产权主体、规范流转行为，完善流转市场、规范价格体系等措施，以法律、法规的形式规范农地流转双方的权利和义务，降低了谈判和履约成本，促进农地的有效流转。