破解“一把手”监督难题

〔摘要〕 强化对“一把手”的监督，是权责对等原则的基本要求，是落实民主集中制的关键环节，是涵养政治生态的重要保障。当前，各级党组织对“一把手”的监督虽然取得了一定的成效，但其仍面临着一些体制机制障碍，如部分“一把手”存在重业务、轻党建的理念偏差，上级监督远、同级监督软、下级监督难，各地监督力量分布不均、监督信息来源受限等。因此，各级党委要切实履行好主体责任，各监督主体则要准确运用“四种形态”、督促权力公开、壮大横向监督力量，以形成监督合力，进而破解“一把手”监督难题。

〔关键词〕 “一把手”;监督;全面从严治党;民主集中制;政治生态

〔中图分类号〕D262.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2022）02-0038-04

习近平总书记指出：“各级领导班子一把手是‘关键少数’中的‘关键少数’。一把手违纪违法最易产生催化、连锁反应，甚至造成区域性、系统性、塌方式腐败。”〔1〕可见，抓好“一把手”和领导班子监督这个关键环节，就抓住了监督工作的“牛鼻子”。党的十九届四中全会强调，要“重点加强对高级干部、各级主要领导干部的监督，完善领导班子内部监督制度，破解对‘一把手’监督和同级监督难题”〔2〕。党中央的率先垂范增强了各级党组织对“一把手”的监督意识，实践中对“一把手”的监督执纪问责也取得了一定的成效，如党的十九大至2020年底，中央纪委国家监委网站“审查调查”栏目通报的受党纪政务处分的厅局级及以上领导干部中，曾担任“一把手”的占总人数的八成以上〔3〕。2021年3月，中共中央出台《关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》（以下简称《意见》），详细规定了加强“一把手”监督的措施和方法。为了更好地贯彻落实《意见》精神，从根本上破解“一把手”监督难题，我们必须深刻认识“一把手”监督的重要意义，客观剖析“一把手”监督面临的体制机制困境，并就如何破解“一把手”监督难题提出制度化对策建议。

一、加强“一把手”监督是健全权力监督体系的核心要义

（一）权责对等原则的基本要求

“一把手”作为国家普通公民，应当接受法律的监督，作为中共党员，还应当接受党纪的约束。可见，接受他人监督是“一把手”遵守法律和党纪的内在要求。“一把手”掌握党和人民赋予的权力，对所在地区和单位的重大事项拥有一定的决定权，用权是否公正、决策是否适当直接影响其所在地区和单位的发展成效，因此，“一把手”更应牢固树立“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的意识，自觉接受更加广泛的、更加严格的监督。

（二）落实民主集中制的关键环节

习近平總书记强调，民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度，是马克思主义政党区别于其他政党的重要标志。这项制度把充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来，既可以最大限度激发全党创造活力，又可以统一全党思想和行动，有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义，是科学合理而又有效率的制度。民主集中制包括民主和集中两个方面，两者互为条件、相辅相成、缺一不可〔4〕。一方面，发扬党内民主，要求“一把手”自觉接受各级党组织和职能部门、广大党员的监督，尤其是在工作中做到民主决策，在程序规范公开透明的前提下，考虑各利益相关方的意见和需求，最大化地发挥管理智慧，使决策结果符合本地区实际、顺应事物发展规律。另一方面，自上而下的组织监督最有效，抓好各级“一把手”是令行禁止、政令畅通的关键。“一把手”态度端正、执行有力，贯彻落实党中央重大决策部署和习近平总书记重要指示批示精神的扎实成效就能够得到保证。因此，要加强对“一把手”的监督，真正把民主集中制的优势变成我们党的政治优势、组织优势、制度优势和工作优势。

（三）涵养政治生态的重要保障

习近平总书记强调：“加强党的建设，必须营造一个良好从政环境，也就是要有一个好的政治生态。营造良好从政环境，要从各级领导干部首先是高级干部做起。”〔5〕“一把手”对所在地区和单位的政治生态影响深远，要在干部队伍中发挥示范引领作用。如果各级“一把手”严格遵守党的各项纪律，理想信念坚定，主动担当作为，任人唯贤、清正廉洁，就能对当地的政治生态起到积极作用，党风政风就能持续向善向好。如果“一把手”充当“两面人”，对党不忠诚不老实，放松对工作的管理，甚至出现滥用职权、行贿受贿、任人唯亲等不良行为，就会严重打击当地干部队伍干事创业的积极性，危害党和国家的事业，疏远党和人民群众的关系。因此，要加强对各级“一把手”的监督，以使其力求做到率先垂范、纲举目张。

二、“一把手”监督的显著成效

（一）政治站位提高，监督氛围浓厚

随着全面从严治党责任的层层压实和全民反腐意识的逐渐提高，各级“一把手”正在从自觉接受监督、勇于接受监督向乐于接受监督转变。明确的规章制度和严密的监督体系不仅为“一把手”施政提供了正确的行动方向，更为其拒绝拉拢腐蚀提供了有效的隔离防护，充分体现了组织的严管厚爱。越来越多的实例也充分证明，预防优于惩戒，监督主体和被监督对象也逐渐达成了“监督不是限制是保护，不是怀疑是信任”的共识〔6〕。 这样端正的态度又积极作用于催化各项监督制度的落实，民主集中制等权力监督制约机制在实践中越发坚强有力。党内法规和国家法律规定层面的规定动作基本到位， “一把手”个人有关事项在党内一定范围内公开、“一把手”末位表态、领导干部插手重大事项记录等制度笼子越扎越紧。

（二）科学方法指引，监督抓手明确

在习近平新时代中国特色社会主义思想的科学指引下，各级党委和纪委监委汲取精神力量、增强信心决心，坚决同违背党中央要求的思想和行为作斗争。围绕践行“两个维护”、落实主体责任、执行民主集中制、廉洁自律等方面，各级党委和纪委监委综合运用党员干部廉政档案、民主生活会、谈话提醒与约谈函询、党委（党组）负责人向纪委全会述责述廉、规范问责与精准问责等手段对各级“一把手”和领导班子开展监督〔7〕。而且，各地区、各行业在精准描绘党员干部特别是“一把手”个人“政治画像”的同时，坚持开展常态化政治生态分析，以科学研判、准确把握需要改进的问题。

三、“一把手”监督面临的体制机制困境

（一）部分“一把手”重业务、轻党建

“一把手”负责制的管理体制下，各级“一把手”的工作视域必须覆盖所在地区和单位的全范围，包括经济、政治、文化、社会、生态环境等诸多方面。在改革开放以来的很长一段时间内，地区经济发展水平被作为衡量“一把手”政绩的主要标准，盲目扩大融资、上马瑕疵项目、制造房地产泡沫等问题日益显现。这种导向虽然在党的十八大以来有所好转，但部分领导干部认为“业务工作容易出显绩”“党建工作是走过场”的理念偏差仍然存在〔8〕，具体表现为三种类型：一是党的观念淡漠，放松管党治党主体责任。部分地区党组织涣散、纪律松弛，党内政治生活流于开大会、念报告，对干部只知任命、疏于管理，严重影响了党组织发挥战斗堡垒作用。二是选人用人唯“业务”论，没有全面把关德能勤绩廉。部分“一把手”为了攻坚业务难题，放任一些有个人能力但遵守党纪等方面有重大瑕疵的干部留任工作岗位，甚至在其被监督机关调查时出面说情、干预，严重影响了干部队伍的纯洁性。三是以提高行政效率为由对各项监督实施 “软对抗”。部分“一把手”权力过于集中，习惯了搞“一言堂”，错误地认为其他部门的监督增添了其工作负担，便将集体决策机制变为“空心轨道”，造成了部分决策程序合规的假象，实则严重违反工作纪律，存在重大的安全隐患。

（二）上级监督远、同级监督软、下级监督难

首先，上级党委和“一把手”虽然有监督下级“一把手”的权威保障，但因物理区隔较远，且部分“一把手”和领导班子存在权力边界不清晰、权力运行不公开、执行请示报告制度不力等问题，上级党组织很难全面及时地掌握情况，導致事后监督多、事前监督少，难以起到风险预警的作用。其次，同级班子成员很难对“一把手”真正做到“红脸出汗”的监督。有的是惧怕领导威严，不敢对“一把手”提意见、谈看法，更不会将实际存在的问题反映给上级组织;有的是碍于同事情面，摒弃了共产党人实事求是、敢于斗争的优良品质，只愿装聋作哑蒙混过关。两者本同末离，最终都很难起到制约专权的作用。再次，下级党组织缺乏监督上级“一把手”的能动性〔9〕。党委实行分级领导制，上级“一把手”没有对下级报告工作过程或结果的义务，也没有对下级提出的监督意见必须给予反馈的责任，这就使得下级监督没有威慑力，也因此打击了下级监督的积极性。

（三）监督力量分布不均、监督信息来源受限

在监督力量方面，各地区、各层级、各领域的分布不够均衡。“一把手”和领导班子监督是对监督主体党性和能力的极大考验，为此，相关部门一定要挑选政治素质过硬、业务本领高强的领导干部担此重任，以确保及时发现问题、及时提醒教育。但是在实践中，部分干部监督队伍人手短缺、综合素质不高，只能勉强完成日常监督的规定动作，很难放开手脚干，在办案上有实质性突破。在监督信息来源方面，目前对于“一把手”的工作职责和工作目标、所在部门重大问题决策的过程、涉及群众利益重大事项的处理结果等没有强制公开要求或公示格式，这在很大程度上限制了监督主体的监督方向。权力运行过程和结果的公开既是保障广大干部群众知情权的基本要求，也是监督机关行使监督权的首要前提，而如果仅依靠信访举报、参加（列席）会议、谈心谈话或程序监督等手段，很难真正了解被监督单位的审批权、执法权、人事权等核心内容，也极易造成监督执纪“浮于表面”。

四、破解“一把手”监督难题的基本路径

（一）党委要切实履行主体责任，坚定推进全面从严治党

加强对“一把手”监督的责任，首先是落在上级党委肩上，其中最根本、最重要的是党中央监督〔10〕。各省（区、市）党委在履行主体责任的过程中，一定要自觉接受党中央监督，经常向党中央报告工作，既要报告结果，也要报告过程，以体现高度的政治自觉。习近平总书记多次强调，党组织自上而下的监督最有效。党委（党组）要把主体责任落实到位，党委（党组）书记要通过谈心谈话等方式切实了解下级“一把手”工作、生活动向及其对所在单位的评价，层层抓好第一责任人。班子成员要主动结合自身业务专长分担监督职责，认真贯彻民主集中制，形成领导班子内部监督的良好氛围，既要把党中央已经明确的监督制度遵守、执行好，又要以改革创新精神促进监督制度不断完善。同时，纪检监察机关要充分发挥监督保障执行、促进发展完善的作用，坚决为纪委监委开展同级监督撑腰壮胆、畅通路径，以推动全面从严治党“两个责任”贯通协同、纵深发展。

（二）准确运用“四种形态”，处理好监督与支持的关系

习近平总书记在2018年12月13日十九届中央政治局第十一次集体学习时强调，权力监督的目的是保证公权力正确行使，更好促进干部履职尽责、干事创业。因此，各监督主体开展监督时，不是把监督对象变成对手，而是既监督又支持其做好工作。做到“到位不越位”就要紧扣纠偏功能，不是代替监督对象执行政策，而是为其守好“信号灯”，这就要求各监督主体在准确有效运用“四种形态”上下功夫。监督主体要强化日常监督执纪，充分运用好第一种形态，对“一把手”的一般性、苗头性、倾向性问题，及时开展约谈函询、提醒告诫、批评教育，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态，防止干部小错变大错，违纪滑向违法;要精准运用好第二至第四种形态，聚焦党政主要负责人等重点人，资金管理、资产处置、资源配置、资本运作和工程项目等重点事，利用行政审批权、执法权、人事权、司法权以权谋私等重点问题，加大纪律审查力度，保持惩治腐败高压态势，以营造不敢腐不能腐不想腐的浓厚氛围。

（三）督促权力公开，梳理权力清单和风险清单

开展监督工作，要建立健全权力制约机制，对高发频发的重点领域、重点问题做到定期监控，从增强权力运行透明度入手，加强群众监督。纪委监委可以协助党委（党组）梳理主体责任清单、内设机构廉政风险清单，强化督导，确保权力规范运行。各监督对象要公开权力清单，明晰权力运行边界和行使流程，方便监督主体抓住关键环节，以提高监督的有效性。如把监督精准到政治纪律、议事决策、选人用人、履行“两个责任”、支部建设、廉洁自律、党性党风、报告个人事项、用钱规范、秉公用权、维护群众利益、个人生活行为、其他事项的监督等方面，实现对“一把手”履职用权的全方位监督〔11〕。

（四）壮大横向监督力量，贯通形成监督合力

监督主体在进行同级监督和下级监督时，可以探索通过组织制度横向联合拓展监督“一把手”的时间空间范围。例如，在基层推行乡镇（街道）纪委（纪工委）连片管理交叉监督机制时，要按照“地域相邻、优势互补、便于协作”的原则，在县（区）域内将相邻的三至五个乡镇（街道）纪委（纪工委）划为一个片区，明确一名县（区）纪委班子成员兼任组长、内设一个监督执纪业务室负责联系指导，实行连片管理，着力解决乡镇（街道）纪委（纪工委）同级监督乏力等问题。此外，八小时以外的监督，要有规范的制度安排，遵守合法性原则，不能侵犯个人的隐私权。在这一原则之下，应着重监督重要节点和环节，例如换届选举、重大人事安排、逢年过节、家庭婚丧嫁娶或负责重大建设项目等关键时期。总之，监督主体要通过正确的方法了解权力使用情况，防微杜渐，将问题消灭在萌芽状态中。

逆水行舟用力撑，一篙松劲退千寻。我们应当珍惜新时代来之不易的管住权力的崭新局面，持续深化党和国家监督体系，坚决破解“一把手”监督难题。相关部门要延续当前行之有效的制度措施，增强监督“一把手”的制度刚性，确保“一把手”能品高行端带好队伍，干实事办好事〔12〕。因此，各监督主体和监督对象在思想认识上不能有丝毫懈怠，不能产生怕监督过严影响当地政治生态或影响干部工作积极性的消极认知。党建工作与业务工作是相辅相成、相向而行的，党内监督主体责任和监督责任落实到位，既是对党和国家的事业负责，也是对干部队伍负责，各级“一把手”和领导班子应积极支持和配合。

〔参 考 文 献〕

〔1〕习近平. 在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话〔N〕.人民日报，2016-05-03（02）.

〔2〕中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〔N〕.人民日报，2019-11-06（01）.

〔3〕王 卓，陆丽环.破解一把手监督难题〔EB/OL〕.（2021-06-07）.https：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/202106/t20210607_243350.html.

〔4〕中共中央宣传部.习近平新时代中国特色社会主义思想学习问答〔M〕.北京：学习出版社，人民出版社，2021：449-453.

〔5〕习近平强调 坚持从严治党落实管党治党责任 把作风建设要求融入党的制度建设〔J〕.黨建，2014（08）：4.

〔6〕王希鹏，牛颖秀，胡 楠.加强对一把手和领导班子的监督〔N〕.中国纪检监察报，2020-11-26（08）.

〔7〕邹开红.充分认识加强对“一把手”和领导班子监督的重要性紧迫性〔J〕.中国纪检监察，2021（12）：44-46.

〔8〕刘 爽.探索破解“一把手”和领导班子监督难题〔J〕.中国纪检监察，2020（16）：10-11.

〔9〕李 辉.“一把手”权力监督制度化的重要意义〔J〕.人民论坛，2021（27）：50-53.

〔10〕霍小力.聚焦落实党委（党组）主体责任〔J〕.中国纪检监察，2021（12）：48-49.

〔11〕牛颖秀，胡 楠.加强对一把手自上而下的组织监督〔N〕. 中国纪检监察报，2021-09-30（07）.

〔12〕本刊评论员.加强对“一把手”和领导班子的监督〔J〕.中国纪检监察，2020（16）：1.

责任编辑 芳 晔

〔收稿日期〕 2022-02-06

〔基金项目〕 研究阐释党的十九届五中全会精神国家社科基金重大项目（21ZDA122）。

〔作者简介〕 牛颖秀（1992-），女，河南鹤壁人，中国纪检监察学院党建教研部助理研究员，法学博士，主要研究方向为党和国家监督制度、监察法。