海事部门电子政务系统政务流程的优化

崔巍　康立成　孙家庆　唐丽敏

【摘 要】 为解决海事部门拓展电子政务系统流程情境下政务流程现存的无序化、碎片化问题，积极推动“互联网+政务服务”实践，对政务流程进行优化研究，结合协同治理理论，基于辽宁省海事局线上会议的记录和系统调查结果所获取的资料及数据，采用扎根理论的方法对数据进行分析，指出海事部门电子政务系统政务流程存在认识、设计、数据、配套等4个方面存在的问题，分析海事部门电子政务系统政务流程割裂和不协调等原因，并从流程重构、平台建立、系统设计、人员配套等4个方面提出对策建议。

【关键词】 电子政务系统;协同治理理论;政务流程优化;扎根理论

0 引 言

中华人民共和国海事局在《2020年政府信息公开工作年度报告》中指出了关于海事相关业务系统与网站之间信息交换不畅的问题，需要加快建设“一网通办”平台，分批次增加平台线上业务数量，将平台功能进一步优化，并与网站关联融合。我国的海事部门电子政务系统流程无序化、碎片化和设计不佳的问题亟待解决，对海事部门拓展电子政务系统流程情境下的政务流程进行优化研究迫在眉睫。

1 协同治理理论

协同治理理论是由自然科学的协同论与社会科学的治理论交叉结合而成的一门新兴的公共管理理论。协同治理理论的目标是在多元化的社会实现各方共赢，减少社会成员间或者组织间的摩擦和纠纷，在互相尊重的前提下，通过协同构建各个子系统目标之间的共同规则来实现。基于协同论与治理理论的思想，协同治理理论强调治理方式的权变性、治理资源的协同性、序参量的支配性、治理主体的多元性等4个基本要点。

目前海事部门电子政务系统政务流程的建设尚处于碎片化和无序化状态，而这种状态为运用协同治理理论探究海事部门电子政务系统流程优化提供了可能，且状态的种种表现都与协同治理模型相契合;因此，笔者运用协同治理理论进行分析和研讨。

2 研究设计

2.1 研究方法

采用扎根理论的研究方法，第一步收集数据，第二步依次进行开放性编码、主轴编码和选择性编码，第三步检验理论饱和度，第四步根据编码提炼出问题与原因，第五步针对问题提出建议。[1]研究设计流程见图1。

2.2 数据收集

选取辽宁省海事局及其下设5个地方直属局（大连局、营口局、丹东局、锦州局、葫芦岛局）为数据收集样本。受新冠肺炎疫情影响，实地调查条件不成熟，本次初始取样和调查采取网络调研形式，在调查前向各分局下发调研告示，各个分局就海事局行政执法社会满意度和工作中遇到的各类问题作准备，并采用远程会议访谈及问卷方式进行调查，对相关资料进行收集、分析、整理。

3 内容提要和范畴提炼

3.1 扎根编码及其范畴化

调查人员在每次网络会议结束后，对海事局行政执法过程中各类要素以在线系统角度进行开放式译码，形成初步编码方案，调查结束使用NVivo 11软件对初始编码表进行分析汇总，初步形成开放性编码，然后将开放性编码进行分类，分析编码间关系，对开放性编码概念化[2]，分析出重要且频繁出现的概念，最终得到简化的主轴编码概念及其关系（见图2）。

详细分析对比主轴编码及其关系，挖掘其核心范畴，并重新赋予标签命名，得到选择性编码（见表1）。由表1可知，辽宁海事局政府部门在电子政务系统流程建设方面存在着各人对政策解读不一、办公设备需要改善、材料繁琐、人员结构不合理、系统设计不合理、政策滞后、相对人个人问题、规定可执行性差等问题。将这些问题汇总，可提取出相应范畴，为下一步总结海事部门电子政务系统流程存在的问题及原因奠定了基础。

3.2 理论饱和度检验

为了检验研究结果的理论饱和度，笔者从访谈资料、线上会议记录、个人调查文件等3个类别中随机抽取1份样本，并依次进行开放性编码、主轴编码和选择性编码。经过重复比较分析，尚未从这6个样本中发现新的范畴，每个主范畴内部也没有产生新的概念和关系。由此可以认为，本研究理论饱和度较好。

4 存在的问题及原因

4.1 海事部门内部人员对电子政务系统流程 认识不一致

分析主轴编码中政策问题、各人对政策解读不一、规范性文件需要细化、工作人员与相对人之间的问题等4个编码可以看出，海事部门工作人员往往将实现电子政务系统流程化简单看作传统线下流程向线上迁移，忽视了内部沟通与认识统一的重要性。具体主要表现在以下3个方面：

（1）线上系统功能繁琐。表格设计太复杂，使得船员进行网上申报时操作步骤较多;缺少证书到期提示和待处理业务提醒，申报系统要求密码更换过于频繁。

（2）线上系统的性能和兼容性差。文件上传速度较慢、统计模块计算能力差、统计用户数据需借助第三方工具。

（3）系统只有计算机版页面，无移动设备版页面。

造成以上問题的主要原因是系统设计师与用户认识不一致。

4.2 线上系统缺乏基于整体的数字化顶层设计

分析主轴编码中系统问题、相对人办业务问题、办公不方便、业务问题等4个编码可以看出，线上系统过于分散，且互通性差。具体主要表现在以下4个方面：

（1）在提供数字服务尤其是跨部门服务过程中存在重复提交、分工不明确甚至是职能重叠等问题。线上系统边界模糊，系统与现实工作重叠。

（2）网上平台审查方面存在问题。工作人员在网上受理出现问题时只能作出不予受理操作，并且网络申报中的某些业务仍需要相对人到现场办理。

（3）缺少网络办理流程的详细说明。

（4）网站展示形式不够清晰，线上平台仍存在子业务难以寻找、无代办提醒和下拉菜单透明而点击无响应等设计问题。

以上问题的主要原因是缺乏基于整体的数字化顶层设计。

4.3 各子流程之间的数据共享性差

分析主轴编码中工作人员工作时的困难、系统问题、业务问题等3个编码可以看出，各部门之间存在数据壁垒，数据共享性差。具体主要表现在以下4个方面：

（1）向上反馈机制太差，远程用户过于依赖线上平台。网上受理提交后若被驳回需重新办理。

（2）照片或文件上传审核不够严谨，审核标准模糊。

（3）由于数据联通性、共享性差，若线上平台系统崩溃，用户将无法办理业务。

（4）实体政务大厅与网上服务平台衔接不够良好，与“一网通办”平台数据连接不够完善，一些业务在网上服务平台和实体平台有所重叠，增加了业务量。以上问题的主要原因是系统设计不合理。

4.4 政务流程内人员和设备配套不合理

分析主轴编码中人员结构不合理、系统问题、人员结构不合理带来的问题、执行力问题等4个编码可以看出，各部门只建立了线上系统，没有及时调整各部门的人员结构，忽视了公务员信息化技能的培养和信息化设备的跟进，在很大程度上导致了海事部门内部数字治理薄弱，计算机设备和网络基础设施等硬件条件无法与电子政务系统流程建设背景下的政务流程发展同步，需要更新办公所用的计算机等设备。以上问题的主要原因是海事部门对人员、设备的配套不够重视，信息化人才比较匮乏且人员分配不合理。

4.5 原因分析

出现以上问题的直接原因是系统设计师与用户认识不一致，系统设计不合理，海事部门对人员、设备的配套不够重视。深层次原因是海事部门政务越来越多样性，内部越来越分化、专门化和多样化，导致目标、计划和责任多样性。由于各部门条块分割明显，再加上各线上系统建设初期设计不完善，线上流程与线下流程不衔接，造成政务流程之间信息传递不充分。虽然每个政务流程专业分工都十分明确，但各子流程缺少互通的框架和桥梁。各子流程的责任机制不明确，发生问题后建设主体互相推诿，难以快速解决问题，最终导致了海事部门电子政务系统流程协调差、衔接差。

5 对策建议

5.1 结合数据流向与实际工作，优化政务流程

协同治理理论强调治理方式的权变性，治理主体应遵循权变原则，放眼海事部门全局，建立跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨政务数据的流通交互和互认共享的政务流程;整体政务流程要上下一体、层级分明、衔接紧密，数据传递要畅通、及时，做到海事部门政务流程与业务数据流向同步;明确系统边界，合理划分业务，区分在线办理的网上业务与实体平台办理的业务，最大程度地减少不必要的工作量。通过政务数据共享作用和政务流程的衔接管理，努力完善容缺受理、绿色通道、并联办理等创新服务举措，解决当前普遍存在业务协同难、部门联动难的问题。必要时建立备用系统，用于用户与工作人员的交流和提交文件。明确电子政务系统流程环境下的政务数据资源整合共享的重要性。

5.2 打造基于海事部门的整体政务流程的统一数字平台

协同治理理论强调治理资源的协同性。由于部門职能不同，海事部门中各治理主体的治理资源存在差异，在电子政务系统流程发展方面，治理资源主要是指数据资源，因此打造基于海事部门的整体政务流程的统一数字平台有利于促进治理资源的协同增效，实现资源的高效协同利用。基于统一平台为信息化建设提供统一规则，制订信息化标准。提供跨部门服务，建立跨政务平台和实现跨政务服务是海事部门电子政务系统流程的发展方向和政务流程的改革方向。未来海事部门应该在充分调查用户需求的基础上，邀请专业人员进行全局系统分析，优化系统功能结构，由各部门独立平台向共享平台转变。建立整个海事部门范围的移动设备管理平台，实现政务服务统一申请、统一受理、集中办理、统一反馈和全流程监督等功能。对系统进行性能测试并优化，根据实际情况对硬件设备和线上系统进行更换和维护，比如减少系统的更新次数、增加更新内容、优化审核算法或增加人工审查、优化界面、简化用户操作流程等，以实现监控和管理的安全性、设备的同步性和用户操作的便利性。

5.3 严格按照政务流程设计线上系统

协同治理理论强调序参量的支配性。治理的出发点、中间点、落脚点皆为实现治理目标，据此而形成的各个子系统的流程规则即是决定整体系统运行秩序的序参量，其能支配子系统的行为从而影响整体系统，因此线上系统的设计要严格遵守流程规则。需要针对海事部门政务流程建立用例模型，分析并区分计算机与工作人员之间不同的业务内容，将系统功能按照政务流程进行分层设计，优化功能模块;功能设计朝偏人性化方向发展，比如在提交任务层面建立驳回修改模块、在照片或证件上传处标明具体要求等。要明确海事部门拓发展电子政务系统流程并不只是在政务工作中引入信息化技术，线上系统的设计要处处围绕着政务流程展开。

5.4 合理配套各子流程内的人员和设备

协同治理理论强调治理主体的多元性。随着海事部门公共事务日益复杂，各个部门既是组成整体海事部门的子系统，又是海事部门实施共同治理的主体，不应只重视上层部门的人员、设备的配套。海事部门中各子政务流程衔接不协调的一个重要原因就是子政务流程内部缺少信息化人才对政务信息资源进行有效整合和共享，因此，在日益激烈的人力资源竞争市场上，海事部门需要招聘、保留和利用顶级信息化人才和相关技术专家，缩小不同部门间公务员信息能力的差距。升级办公所需的设备和网络设施，使得每一个子流程部门都能作为一个治理主体发挥作用，由多元主体通过协作的方式对海事部门公共事务进行治理。

6 结 语

基于以上分析和建议，海事部门电子政务系统流程设计人员应当对需求作深入调查，明确用户需求，加强对政务流程架构、政务流程操作顺序、政务流程衔接、线上系统运维等方面的剖析，通过反馈的问题优化政务流程，以提升政府处理问题的能力和效率，优化用户体验，还要及时加强与工作人员、用户的沟通。这对促进海事部门拓展电子政务系统流程情境下的政府政务办理流程更加科学和规范、有效发挥线上办公优势、促进海事部门未来发展、支撑海运强国建设具有重要的意义。

参考文献：

[1] 王金凤，程璐，冯立杰，等. 后发企业技术创新与商业模式创新耦合路径：颠覆式创新视角[J].科技管理研究，2019（23）：25-34.

[2] 王春芝，高强，HEIKO G. 基于扎根理论的服务备件跨境物流协同系统研究[J]. 管理评论，2015（2）：178-186，208.