自由政府间主义视角下的欧盟-南共市自由贸易协定谈判

曾子洛

自由政府间主义视角下的欧盟-南共市自由贸易协定谈判

曾子洛

（外交学院国际关系研究所 北京 100037）

南方共同市场是南美地区最大的经济一体化组织，也是世界上第一个完全由发展中国家组成的共同市场。冷战结束后，在全球化快速发展的背景下，欧盟与南共市之间较强的经济互补性以及南共市对于欧洲一体化规范和价值观的认可让双方看到了经贸合作的可能性与潜力。然而，一体化程度的差异、政治经济关系的不平等、成员国利益偏好的差异等矛盾使得双方在利益诉求和政策立场上的博弈较为激烈，也导致自贸协定的谈判多次陷入停滞。在重重困难下，欧盟与南共市最终达成了自由贸易协定。在当前高速变化的国际局势下，欧盟-南共市自由贸易协定的落实仍然存在许多不确定性，但这一协定的达成仍然具有十分重要的意义。

欧盟；南共市；自由贸易协定；自由政府间主义

2019年6月，欧盟与南共市历经23年的谈判，最终达成了《欧盟-南共市自由贸易协定》，该协定是欧盟有史以来最大的贸易协定，也被视为逆转贸易保护主义的关键。欧盟-南共市自由贸易协定谈判过程中遇到的挑战与障碍以及未来仍然可能面对的新问题为研究跨地区合作中国家利益偏好差异、国家间博弈、制度选择的影响与作用提供了观察对象与事实。20世纪90年代，自由政府间主义在欧洲大陆兴起，成为解释欧洲一体化条约谈判的重要理论之一。自由政府间主义认为，超国家机构面临的关键性问题，如福利、税收、安全等，仍然需要通过民族国家的力量、国家议会以及国家内部的辩论来解决，而民族国家对于经济利益的追求构成了谈判与博弈的动力与基础。当地区间经济相互依赖、产业结构高度互补时，产业内贸易和资本流动会带来大量的获利机会，这将促使各国政府通过协调国内政策以提高谈判效率，并通过签署协议、深化合作以增强承诺的可靠性。本文将通过自由政府间主义的视角以及欧盟-南共市20余年来的合作历史，探析欧盟-南共市自贸协定达成的动因、面临的困难以及对跨地区合作产生的影响。

一、自由政府间主义：国家偏好形成、国家间博弈和制度选择

自由政府间主义是解释欧盟条约形成规范最流行的几种理论之一，该理论将国家视为一体化过程中唯一重要的行为体，认为国家对经济利益的追求推动了一体化流程的不断完善。1966年，斯坦利·霍夫曼提出民族国家远未“过时”，相反非常“顽强”，在涉及至关重要的国家利益领域，成员国政府不愿以其他领域所得来补偿一些领域的损失，它们将试图降低不确定性并对关系到核心利益的决策过程严加控制，而作为一个超国家机构，欧共体委员会发挥的作用还比较有限[1]。历史学家阿兰·米尔沃德也认为在欧盟的发展历史中，是成员国政府而非超国家组织起了核心作用，一体化加强而不是削弱了成员国政府的地位[2]。

到了20世纪90年代，安德鲁·穆拉维斯克在霍夫曼和米尔沃德提出的政府间主义基础上，针对《单一欧洲法令》的谈判重新对新功能主义进行了更为系统的批判，并提出了“自由政府间主义”。自由政府间主义有这样几个基本假定：第一，国家是国际体系中最重要的行为体。同政府间主义一样，自由政府间主义仍然强调国家在国际关系中的重要作用，奉行国家中心主义；第二，具有理性特征的个人和集团构成政治活动的基本行为体，这些个人和集团是自主的、自利的，追求利益最大化是其行为的基本准则；第三，政府和国家是两个具有严格区分的变量，政府代表的是国内社会中的部分人群，但他们的利益能够影响和制约国家的利益和身份；第四，国家的行为以及冲突与合作模式反映了国家利益的性质与结构[3]7-14。它利用新自由主义国际关系理论、双层博弈理论和国际制度功能理论作为分析工具，归纳了自由政府间主义的三个阶段：国家偏好的形成、国家间博弈和制度选择。

（一）国家偏好的形成

自由政府间主义通过罗伯特·普特南提出的双层博弈理论对欧洲一体化的进程进行了分析，认为欧洲一体化进程包括两个层面：第一个层面是成员国国内政治层面，在这一层面每个国家的政府都必须同时与国内的各类行为体和商业说客进行谈判，形成国家偏好；第二个层面是欧共体层面，各成员国政府之间进行讨价还价，也即国家间博弈阶段。

自由政府间主义继承政府间主义的思想，也主要以国家为中心来分析欧洲一体化，强调国家之间的讨价还价推动着一体化谈判的进展；政治一体化的范围、形式和实质都是各国政府商谈出来的，反映了各国政府偏好和实力的集合[4]。国家偏好的形成取决于国内，而经济相互依存因素则是重要的变量。自由政府间主义认为对国家偏好起主要作用的是国家的商业利益，形成国家偏好的因素主要是由经济利益而不是地缘政治利益决定的，因为地区间资本流动带来的大量利益需要通过各个成员国之间的政策来协调。相比普通的消费者，“整个一体化都有一种政治偏向，有利于生产厂商集团，不利于消费者、纳税人、第三国生产者，还有那些未来生产者，之所以有这种偏向，是因为生产厂商集团的利益更集中，更确定，更有组织，更有制度代表性”[5]36。这一特点决定了生产厂商们更容易在短时间内直接向政府施加压力，以求政府实现他们的诉求，例如依赖出口获利的厂商会要求开放市场，而依赖本国市场的厂商则会要求保护市场。除此之外，生产厂商与政府之间还存在一种结构性权力，这种结构性权力在不自觉中影响着政府的下一步计划，政府如果想要继续刺激经济发展，就必须在这个结构中活动。虽然穆拉维斯克也认可地缘政治利益和观念的作用，但他认为经济利益特别是商业利益发挥着最关键的作用，例如穆拉维斯克认为戴高乐主要是基于法国经济利益尤其是法国农产品出口的考虑才最终引发了“空椅危机”。

（二）国家间博弈

政府根据国内利益偏好形成优先选择后，在国家间层面，各国政府的谈判者进行讨价还价，并达成初步协定的阶段，这是自由政府间主义的国家间博弈阶段，此后谈判者与国内的各选民团体就是否批准这个协定再进行讨论。自由政府间主义认为成员国政府在国家间博弈中发挥着核心作用，欧洲一体化是在各成员国政府间的不断博弈之下向前推进的，博弈结果则取决于政府的实力，是各个国家相对实力的客观反映，也是各国不对称相互依赖的结果。

自由政府间主义假定国家的行为是理性的，一体化则是国家在这种理性的指导下通过相互间不断讨价还价而最终形成。穆拉维斯克认为这种政府间博弈是一种“硬博弈”，即组织、正式和非正式的制度以及观念，对其都没有多少影响；谈判获益最多的政府愿意做出最大的妥协或是一定程度上弥补受损国家的利益，那么谈判就更容易进入下一阶段；但也有的国家会威胁要排挤某些国家或者威胁说自己要退出谈判，如果这种威胁很笃定或者会让对象国付出很高成本的话，那么就可能让谈判结果向威胁国所希望的方向发展[6]。不过，虽然自由政府间主义认为强调国内政治和国家间谈判在一体化进程中的重要作用，但也认可超国家行为体在谈判过程中发挥着作用，只是将其放于更为次要的位置，认为制度在一体化进程中发挥着“谈判场所”的作用。

（三）制度选择

在这一阶段，自由政府间主义认为各国政府愿意转让主权，将主权委托代理或者汇集共享于超国家机构。正如穆拉维斯克所说：“当各国政府同意按投票程序而不是一票否决制决定未来事项时，就出现了主权汇集……当超国家行为体被许可拥有一定程度的自主决策权，各国政府无权以投票表决或单票否决等形式干预它的决策时，就发生了主权委托转让的情况。”[7]90

在自由政府间主义看来，各国政府选择在超国家层面委托或汇集主权的主要原因是相互限制和控制，即增强谈判过程中承诺的可靠性。因为一旦将部分决策权交给超国家机构，哪个国家再想完全单方面行动，那将是对整个国际机制合法性的挑战，具有很高的成本，有可能导致整个合作进程的全面中断，一般没有国家愿意冒这样的风险；同时，通过主权汇集和委托转让，国家承诺得以遵守，也帮助国家建立了良好的声誉，而成员国政府如果只是在很少几个领域不遵守条约的话，它的声誉很容易就会被毁掉[8]。

总的来说，自由政府间主义强调理性国家在谈判时，会根据国内政治的动态博弈来形成最终的国家偏好，将制度与机制作为谈判场所，在国内和国家间两个层面采取最适宜的方式来达成最想要的谈判结果。

二、欧盟与南共市合作的缘由与动力：利益偏好的形成

冷战结束后，在全球化快速崛起的背景下，欧盟与南共市之间较强的经济互补性以及南共市对于欧洲一体化规范和价值观的认可让双方看到了经贸合作的可能性与潜力。

首先，欧盟与南共市之间较强的经济互补性构成了双方经贸合作的基础。欧盟作为全球规模最大的区域经济体，在市场、资本、技术和投资环境方面具有极高的优势，而南共市则具有全世界最丰富的生物资源、原材料和农产品资源。资源、产品和市场的互补性为欧盟-南共市自贸协定的谈判奠定了物质基础。除了农产品和一些敏感行业与产业实行进口配额外，1990年以来欧盟对南方共同市场的出口年增长19.7%，对拉美其他地区的出口增长为12.5%，而同期欧洲出口的年增长率仅为7.7%，欧盟对南方共同市场的出口是欧盟出口增速的3倍[9]99。从1990年开始，欧共体先是与南共市的四个国家签了新的双边协定，随后在1992年，欧共体又和南共市签署了跨区域机构间合作协定，开始了地区间的制度合作。

其次，除了经济贸易方面的因素之外，顺应全球化的趋势推行全球欧洲战略也是欧盟推进与南共市合作的一个主要原因。自成立以来，通过物质性资源和一套全新的治理实践、以自我约束的形式和合法的手段影响他者加入这种规范和改变世界成为了欧盟在国际政治中发挥影响力的主要方式。由于现代欧洲国家对一战二战的反思以及欧洲和平主义的思潮，欧盟采取了自我反思及和平变革的方式建构了一种实践活动，以实践共同体的能动性力量和政治实体的合法性力量，打造欧盟“人道、公正”的国际形象，并以这种形象重塑世界，把“欧盟模式”的经验扩展到国际事务中；同时，通过这种方式，欧盟也将自己对于欧盟利益的理解与认知推广到全球，并希望在传播的过程中他者能够采纳这些理解与认知。所以，尽管欧盟长期和南共市各个成员国保持着密切的经济伙伴关系，但一个全面的欧盟-南共市双边自由贸易协议将大大促进欧盟与拉丁美洲国家的贸易往来，并在这一过程中传播欧盟“开放、法治、多边主义”的基本价值观。

通过与和平、稳定，且支持民主政府的国家签订条约并在建立这种联系的过程中输出欧盟价值观，可以确保欧盟在拉美地区的福利与安全，在维持国际秩序这一事务中发挥欧盟的力量。1991年欧共体使用其基金预算资助南方共同市场建立地区机构，在《2002-2006年的地区战略报告》中欧盟又提供了4 800万欧元支持南方共同市场的内部市场、制度和公民社会的建设，也因此，欧盟成为了南方共同市场一体化进程提供外援的最主要来源。欧盟支持南方共同市场的制度建设集中在三个优先领域:强化机构建设；支持一体化决议的执行；推动公民社会参与一体化进程，包括信息传播和增加对一体化进程的预期[10]。南共市对于多边机制建设的追求正好与欧盟外交与安全政策的偏好相符合，成为了欧洲一体化机制输出的重要载体。

污水源热泵系统，是一种以城市污水为低位热源，利用污水换热器、水源热泵机组，为散热器或地板采暖等末端设备提供热水，实现居民冬季采暖的系统形式。具体系统如下：

最后，与南共市的合作彰显了欧盟主导世界秩序的优势，并以此与美国推行的美洲事业倡议的美国模式相竞争，欧盟与南共市的制度合作是“两种地区主义与世界秩序模式相竞争”的结果[11]289。1994年12月，克林顿总统邀请除古巴之外的所有拉丁美洲国家参加在迈阿密举行的首个“美洲峰会”。在这次峰会上，克林顿决定在2005年之前建立美洲自由贸易区（FTAA）。美国这一决定刺激了欧洲，欧洲准备采取行动维护其在拉美地区的利益。1994年12月，欧洲国家元首在德国埃森举行了首脑会议，并批准了《关于欧盟与拉丁美洲和加勒比国家关系的基本文件》。很快，1995年欧盟与南共市签订了《欧盟-南共市地区间合作框架协定》，并制定了部长级定期会议制度以及适时启动“联系协议”谈判的计划，在未来就双方自由贸易协定和新的经贸问题进行持续对话和探讨。

与欧盟的合作也为南共市提供了除美国以外的另一种选择。对于南共市来说，同时推进WTO多哈回合贸易谈判、FTAA美洲自由贸易区谈判和欧南自由贸易协定谈判是有好处的，南共市成员意识到同欧盟一起与美国进行博弈，在FTAA和欧南自由贸易协定两个区域的谈判中进行讨价还价能够获得更多的战略利益。巴西利用与欧盟合作形成的战略优势在美洲自由贸易区的谈判上要求美国对农产品补贴做出让步；南方共同市场与欧盟谈判中形成的地区集团对等互动的策略，在美洲自由贸易谈判中得到了应用；以巴西为代表的南方共同市场坚持以集团的方式加入美洲自由贸易区，形成了与美国抗衡的南美阵营，因此，2005年美洲自由贸易区谈判无果而终[12]。

三、欧盟与南共市合作的障碍：国家间博弈产生的分歧

1999年11月，双方就非关税壁垒问题开始谈判，并计划于2000年底前完成谈判，然而前四次会议却仅仅讨论了谈判的方法问题、信息交换和分析关税谈判的基本前提条件，并没有取得实质性进展。欧盟各成员国部长之间在向欧盟委员会交付谈判授权方面出现了重大分歧。欧盟农业专员弗朗兹·费施勒、法国代表西尔圭以及爱尔兰代表弗林因自贸协定涉及农产品补贴等问题反对自贸协定；法国、爱尔兰和荷兰的农业和渔业部长在其国内游说的压力下反对自贸谈判，认为自贸协定势必会给欧洲农业造成严重损害；而欧盟成员国的大多数工业、经济和外交部部长则并不反对自贸谈判，内部分歧使得谈判授权问题一直无法得出结果[13]。在农业出口市场有巨大利润的南方共同市场则一直坚持要求取消欧盟在农业领域的贸易限制。此外，南共市的金融危机也使得欧盟各国对与南共市进行贸易协定谈判的必要性产生了怀疑，拉锯式谈判过程也使得欧盟陷入谈判倦怠期。

20世纪50年代以来，由于法国是西欧第一大农业国，二战后随着农业生产的恢复，谷物和肉类的生产出现盈余，扩大法国农产品出口就成为了法国经济发展的紧急需求之一，因此，法国就欧共体层面积极推动建立共同农业市场；但同时，由于德国、荷兰、比利时、卢森堡等国的农业不如法国发达，大量农产品依赖进口，实施共同农业政策后，这些国家必须购买共同体内的农产品，而无法选择可能价格更低的共同市场以外的农产品[14]66。从20世纪60年代末开始，欧盟就开始对共同农业政策进行设计，而共同农业政策的最大特点就是对内实行价格支持，对外实行贸易保护。与法国相比，德国的经济结构则决定了它更倾向于支持欧盟-南共市的合作。德国的发展十分依赖基于规则的贸易往来，货物出口直接或间接地为德国提供了30%的就业机会，在制造业这一比例甚至高达56%，而与南共市的合作为德国则提供了24万个工作岗位。此外，出于在汽车和化工行业的国家利益，德国政府多年来一直在努力促进欧南自贸协定的达成。法国以及部分国家对农业市场贸易保护的坚持和对于工业产品、化工产品出口的需求导致欧盟成员国对欧盟和南共市的合作抱持不一样的态度，欧盟-南共市自贸协定的谈判也因此一度陷入搁置状态。

欧盟与南共市区域内政治环境的变化和利益诉求的不同也对谈判产生了影响。欧盟方面，首先，谈判开始时，欧盟正在准备东扩战略，欧盟东扩的重要性让欧盟不得不在对外谈判时让步于成员国内部的诉求。1999年，欧盟对农业部门进行了必要的改革，这些改革措施使得欧盟承诺降低对某些农产品的价格支持，但是如果将东欧的农民包括在内，向农民提供支持的水平仍然会很高，因此东扩工作将会使得欧南自贸协议中农业部门的谈判变得很复杂。此外，1999年欧元区启动后，欧元区的货币和汇率政策由欧洲中央银行控制，这使得一些面临失业危机的国家比其他国家更不愿意减少与包括南方共同市场在内的其他地区的贸易壁垒[15]。

南共市方面，首先，正在参与美洲自贸区谈判的南共市不想在谈判结束前完成与欧盟的谈判，尤其是巴西，想把与欧盟的谈判作为同美国讨价还价的有力武器之一。其次，拉美地区对欧洲市场的农产品出口面临的主要障碍来自于欧洲的非关税壁垒，其中包括植物检疫和反倾销措施。这些措施对南方共同市场具有相对优势的产品造成了很大的影响：南共市地区的公司发现自己与欧洲公司在这些产品上存在不公平竞争，因为贸易壁垒可以保护所谓的“敏感”产品，例如牛肉、谷物和糖，而这些产品是欧盟特定政策所规定的，旨在保护欧洲农业生产和欧盟共同农业政策。因此，南共市方面对于欧盟非关税壁垒和农业自由贸易化的分歧反应激烈。最后，在20世纪90年代，刚成立初期的南共市只是一个“不完善”的关税同盟。相较于已经成熟的欧洲经济共同体，南共市还没有在制度上建立起通过协调的方式来实现统一市场的必要辅助手段，成员国不愿将主权移交给超国家机构，所以南共市不得不在政府间层面上以协商一致的方式做出决定[16]。过度的民族主义经常造成决策难产或迟迟无法落实，1991-1997年，南共市只有47%的共同法令转化为（成员国）国内法[17]102，南共市决策机制和谈判机制仍然依靠政府间层面的协商一致。一直到2002年《奥利弗斯议定书》的签署，南共市开始就其谈判机制引发的矛盾与争端进行完善；2005年，南共市正式成立南共市议会；2007年，由巴西、阿根廷、委内瑞拉、乌拉圭、厄瓜多尔、玻利维亚和巴拉圭7个南美国家参与的南方银行宣告成立；2010年8月，南共市第39届峰会通过了《共同关税条例》，进一步推进南共市建立关税同盟的计划。不过，到目前为止南共市尚未形成真正意义上的关税同盟。

2009年的金融危机是谈判的一个重要转折点，欧盟与南共市加大了欧南地区间合作以刺激经济增长，恢复经济活力。据欧盟委员会统计，目前欧盟是南方共同市场的第一大贸易和投资伙伴以及第二大商品贸易伙伴（图1）。2018年，欧盟与南共市之间的贸易额占当年欧盟总贸易额的20.1％，欧盟对4个南方共同市场国家的出口总额则为450亿欧元。同年，南共市对欧盟的出口总额则为426亿欧元，对欧盟出口最多的产品是农产品，例如食品、饮料和烟草（20.5％），包括大豆和咖啡在内的蔬菜产品（16.3％）以及肉类和其他动物产品（6.1％）。欧盟对南共市的出口产品则包括机械（28.6％）、运输设备（13.3％）、化学和医药产品（23.6％）。此外，2017年欧盟共向南共市出口了230亿欧元的服务产品，同年南共市也向欧盟出口了110亿欧元的服务产品。欧盟还是南共市最大的外国投资者，累计投资存量从2000年的1 300亿欧元增加到了2017年的3 810亿欧元[18]。

图1 欧盟与南共市贸易总额（2008-2018年）

2010年7月，欧盟和南共市重启自贸协定谈判。2014年阿根廷对自贸协定的态度有所缓和后，南共市趁热打铁，就纳入自贸协定的商品清单达成基本共识。2015年，欧盟发布题为《惠及所有人的贸易：迈向更负责任的贸易与投资政策》的文件，确定了有关欧盟与拉美经贸合作的三个优先事项，其中包括完成与南共市之间的自贸谈判。2016年5月，欧盟和南共市第三次重新启动了谈判程序，交换了新的市场准入要约（涵盖货物、服务和政府采购），并通过举行谈判回合和定期举行会议来加快谈判的步伐。此后，由于美国单边主义兴起、英国脱欧、中美贸易战等国际事件的发生，国际局势有了新的变化。面对急速转变的国际局势，欧盟与南共市都希望能够加快自贸协定的谈判。2019年6月28日，欧盟和南共市终于签署了关于双方之间自由贸易协定的备忘录，而在具体的谈判过程中，以法国为代表的农业大国对欧南贸易自由化后可能导致的欧盟农业利益受损的后果进行了抗议，所以在最终达成的协议中，欧盟承诺将实施高达10亿欧元的一揽子援助计划，在出现重大市场动荡时向农民提供帮助。此外，还包括一项保障条款，如果欧盟的农业部门受到进口增加或其他经济危机的严重影响，则可以使用该保护条款，这是此类措施首次被纳入任何贸易协议。南共市也对欧盟部分“敏感”产品的保护政策表示了不满，而最终欧盟也做出了让步，将从南方共同市场国家以优惠价格进口有限数量的牛肉，且高达9.9万吨，占欧盟牛肉总消费量的1％以上，是南共市目前进口量的一半，该配额将在2027年之前完全开放，分6个年度进行。

四、欧盟与南共市未来合作的方向：制度选择

面对谈判过程中出现的种种问题，欧盟与南共市中支持自贸协定谈判的机制在国际层面积极寻求合作，希望通过不断探讨新的解决方案来推进谈判进展。在谈判萌芽阶段，欧盟与南共市通过成立欧盟-南共市商务论坛（MEBF）为双方的利益集团提供一个信息沟通与合作的谈判场所，进而促进双方在经济与贸易领域的交流。为了就建立面向21世纪的战略伙伴关系以及启动双边地区间合作联系协定谈判达成一致，双方还成立了跨地区谈判委员会（BNC）。除此之外，由于欧盟委员会在总体上负责欧盟的对外经济贸易关系，继2002年9月发布《南共市地区战略报告（2002-2006）》向南共市拨款4 800万欧元之后，委员会在2007年为继续推动欧盟与南共市的关系提出《南共市地区战略报告（2007-2013）》这一指导性文件，并再次拨款5 000万欧元为南共市完成地区内部市场建设、机构建制和公民社会提供支持与援助。

《欧盟-南共市自由贸易协定》正在接受法律审查，在彻底被通过进行实施之前，必须得到欧洲议会、欧盟27个成员国各国议会和南共市4国国家议会的批准，然而，该协定的批准进展已经被搁置两年。除了一直困扰着欧南自贸协定推进的农业问题之外，出于对环境问题的担心，欧盟内部越来越多的成员国对欧南自贸协定的批准持强烈的保留态度。欧盟部分成员国对未来欧南自贸协定将涉及到的环境问题以及对协定谈判过程中的“可持续性影响评估”的质疑成为了目前欧南自贸协定得到通过的最大障碍。

2020年10月7日，欧盟的一份报告表示，由于南美热带雨林森林砍伐和森林大火带来的不良影响，欧盟议会反对迅速批准《欧盟-南共市自由贸易协定》，并对巴西的环境政策深表关切，一些成员国议会（如奥地利、爱尔兰和比利时）已经拒绝了目前达成的文本。此前由于在汽车和化工行业的国家利益，德国政府多年来一直在努力促进欧南自贸协定的达成，但此次南美热带森林的大火也让德国的立场发生了轻微的转变，尤其是影响力越来越大的德国绿党的反对可能会减缓德国对该协定的批准进程；法国总统马克龙则是直接坚持反对欧南自贸协定的批准，认为该协定并不符合欧盟的环境目标，不过由于法国的农业保护主义传统，马克龙一直对欧南自贸协定持否定态度[19]。

此外，其他国家则是对欧南自贸协定的贸易和可持续发展章节提出了质疑，认为其执法机制过于薄弱，持反对意见的国家认为“可持续性影响评估”是“制定健全、透明和以证据为基础的《欧盟-南共市自由贸易协定》的关键工具”[20]，然而当欧盟和南共市在2019年6月完成自贸协议的签署时，“可持续性影响评估”只进行到三个阶段中的第一个阶段。2021年3月19日，欧洲监察使通过调查发现欧盟委员会未能及时完成欧南自贸协定的“社会和环境影响评估”环节，并认为委员会因此构成了行政失当。部分国家认为欧南自贸协定的贸易和可持续发展章节在气候和森林保护问题的讨论上缺乏透明度，并指出欧南自贸协定的批准可能会间接导致南美森林砍伐的增加，而在自贸协定签署的两年后，最近公布的《可持续性评估最终报告》也并未对这些问题进行回应。

由于《欧盟运作条约》第218条第8款规定了欧盟缔结国际协定的程序，它表明，至少在结盟协定的情况下，部长理事会的行动必须一致，从而使成员国在理事会中拥有否决权。因此，欧南自贸协定必须在包括27个成员国在内的所有各方都批准了以后才能生效，且27个成员国的批准程序完全是其内部事务，并遵循各国批准国际协定的国内程序。面对这一局面，欧盟委员会正在探讨新的解决方案，将考虑将欧盟-南共市自贸协定从欧盟-南共市整体协定中分离出来。《马斯特里赫特条约》赋予了欧洲议会和欧盟理事会相同的决策权力，《阿姆斯特丹条约》生效后，欧洲议会的共同决策权更是从马约的13个领域扩展到38个。虽然欧洲议会的立法权仍然有限，但是通过政治手段拆分欧盟-南共市自贸协定、发挥欧洲议会共同立法权和欧盟委员会政策建议权的作用将成为欧盟推动协定进展的新一轮措施。

结语

欧盟-南共市自贸协定谈判过程表明，自由政府间主义关于国家偏好的形成、国家间博弈、制度选择的理论假定在一定程度上可以解释跨地区谈判存在的矛盾以及如何协商各方意见以另辟新的解决方案。

国内宏观经济政策的发展方向和商业集团的利益诉求确定了欧盟成员国在利益偏好上的交汇点。欧盟是南方共同市场最大的贸易伙伴，也是目前唯一与南方共同市场进行自由贸易谈判的地区集团，欧盟-南共市自贸协定的签订将为双方带来一个拥有近7.8亿消费者的庞大市场，其GDP总量占全球的四分之一，是世界上最大的自由贸易区，也是两个关税同盟集团之间的第一个贸易协定。同时，也将使双方发挥互补优势，增强两大区域的经济活力，并通过价值链的整合使双方的行业在全球市场上保持竞争力。此外，通过欧盟-南共市自贸协定这个平台，地区内各个国家的互通互联将更加有效率，在法律和机制上为跨国公司提供了更多便利。最后，自贸协定作为欧盟-南共市合作的重要一步，将为未来深化两个地区之间政治、经济、文化和安全各个领域的合作打下扎实的基础。在全球经济形势错综复杂、亟需新鲜活力的背景下，欧盟与南共市自贸协定谈判的达成无疑为全球经济注入了一剂强心针，为全球其他国家和区域间的双边合作树立了典范。互为联系的历史与文化渊源、国内经济利益的诉求、国家未来战略计划、对一体化理念的认同、在地区间制衡美国的需求等国家偏好形成了欧盟-南共市自贸协定达成的基础与缘由。

虽然强势国家的态度仍旧是谈判过程中面对的最大障碍与挑战，如欧盟的农业问题以及南共市不完善的关税同盟政策。但是，面对谈判过程出现的危机，欧盟试图通过制度的优势将问题从政府间的层面剥离出来，发挥欧盟委员会、欧洲议会等超国家机构的能动性，重新提醒欧盟和南共市各成员国欧南自贸协议所存在的巨大利益和重要影响，以打破美国自由主义经济霸权的规则，激活区域一体化在全球秩序中的作用力。欧盟作为世界上最大的区域组织，在与南共市进行自贸协定谈判的过程一直努力输出一体化的制度与规范，利用欧盟机制的软实力努力推动合作的进展，这也体现了欧盟在中美竞争背景下建设欧洲经济主权、实现战略自主的诉求。欧盟-南共市自贸协定的谈判也为我国与欧盟、南共市等区域集团的合作提供了经验和帮助，在面对成员国的不同利益偏好时，更应结合各种客观因素进行理性分析与酌情考量。

目前，全球经济正面临着贸易保护主义、逆全球化、新冠疫情等问题的挑战，未来欧盟-南共市自贸协定的谈判和实施也许还将面对新的困难，但也期待欧盟-南共市自贸协定在重重挑战下迎来新的转机，通过区域一体化的规范性力量为全球化经济合作提供新的思路。

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[18] EUROPEAN COMMISSION. EU-Mercosur: trade in goods [EB/OL], (2019-07-09) [2021-07-14], https: //trade. ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=2048.

[19] HARTMANN F. EU-Mercosur free trade agreement [EB/OL]. (2021-05-25) [2021-11-18], https: //blog. realinstitutoelcano. org/en/eu-mercosur-free-trade-agreement/.

[20] EUROPEAN COMMISSION. Sustainability impact assessments webpage [EB/OL]. (2021-03-24) [2021-11-18]. https://ec.europa.eu/trade/policy/policy-making/analysis/policy-evaluation/sustainability-impactassessments/index_ en.htm.

EU-MERCOSUR Free Trade Agreement Negotiations:A Case of Liberal Intergovernmentalism

ZENG Ziluo

(Institute of International Studies, China Foreign Affairs University, Beijing 100037, China)

MERCOSUR is the largest economic integration organization in South America and the world′s first common market composed entirely of developing countries. After the Cold War and against the backdrop of the rapid rise of globalization, the strong economic complementarity between the EU and MERCOSUR as well as the recognition by MERCOSUR of the norms and values of European integration have shown both sides the possibilities and potential for economic and trade cooperation. However, different degrees of integration, unequal political and economic relations, and distinct preferences of member states′ interests have led to fierce competition between the two sides in terms of their interests and policy positions; these have also led to the stagnation of the FTA negotiations on several occasions. Despite the difficulties, the EU and MERCOSUR finally reached a free trade agreement. In the current fast-changing international situation, there are still many uncertainties about the implementation of the EU-MERCOSUR FTA, but the conclusion of this agreement is still of great importance.

EU, MERCOSUR, free trade agreement, Liberal Intergovernmentalism

F114.4

A

1672-4860(2022)02-0009-09

2021-10-15

2021-12-15

曾子洛（1994-），女，汉族，四川绵阳人，博士在读。研究方向：欧美外交。

·感谢匿名审稿人对本文的建议，作者文责自负。