加快保税维修再制造综合试验区建设探析

郭秀慧

〔内容提要〕保税维修再制造能够推进产业绿色化发展、助力产业融合化发展、加快产业数字化发展、促进产业开放化发展，为地区经济社会发展集聚振兴新动能。潜力巨大，亟待挖掘，同时存在企业保税维修再制造业务开发不足、综保区和自贸试验区条件局限性大、政策系统性不足、区域政策一体化不足等问题，需要加强沈阳各区政策协同与制度联动、健全完善适应保税维修再制造的政策体系、建立健全数字化手段助力融合性系统性制度创新等，加快探索保税维修再制造综合试验区建设，搭建专业化、系统化、一体化、特色化平台，以制度型开放集聚振兴新动能促产业升级，奋力推动新时代沈阳全面振兴全方位振兴实现新突破。

〔关键词〕保税维修再制造；综合试验区；制度型开放；振兴新动能

维修，指通过维护、修理、检测、升级或其他维修处置使料件局部受损功能恢复或原有功能升级的生产活动。经过“维修”的料件产成品，一般不改变料件原品的序列号、品牌。再制造，指将主体部分不具备原设计性能但具备循环再生价值的料件完全拆解，经采用专门的工艺、技术对拆解的零部件进行修复、加工，产业化组装生产出再生产品，恢复或超过料件性能的生产活动。经过“再制造”的产品，可产生新的序列号及品牌。保税维修再制造，指所需料件从保税仓库等海关特殊监管区域转入，待维修再制造商品及零件复运出境后，对耗用保税料件予以核销的业务。

一、保税维修再制造集聚振兴新动能

保税维修再制造能够推进产业绿色化发展、助力产业融合化发展、加快产业数字化发展、促进产业开放化发展，为地区经济社会发展集聚振兴新动能。

保税维修再制造推进产业绿色化发展。保税维修再制造属于战略性新兴产业，是通过对功能损害或技术性淘汰的旧零件或设备进行的专业化修复或改造升级，尤其是再制造产品其性能和可靠性要达到或超过新品。这对工艺技术水平要求极高，是我国“十四五”时期“规范发展”的产业，被称为循环经济的明珠。一般地，再制造产品售价不足原型新品的50%，再制造产品与新品制造相比，可降低污染物排放80%、节材70%、节能60%，降低能源消耗和因能源价格波动带来的风险，符合我国“双碳”发展战略要求。同时，保税维修再制造业务能够激活传统产业、提升经济循环效率，促进经济绿色可持续发展。

保税维修再制造助力产业融合化发展。维修与再制造服务是产品售后服务的延伸，是传统生产制造商向全生命周期提供商转变的方向，是由产品向品牌转变的重要路径，是制造业与服务业深度融合的产业形态。随着新一轮科技革命和产业变革，产业融合发展、渗透、交融、联动成为产业高质量发展的重要趨势，产业链供应链的链式发展正在替代原有的产品间分工等形态，制造业与服务业尤其是先进制造业与现代服务业的深度融合是产业高质量发展的必经之路。维修再制造既是以生产技术与工艺积累为基础和支撑的服务，又是以维修再制造服务反向拉动技术提升的制造，是产业融合化的重要形态和产业转型升级的关键抓手。保税维修再制造是海关特殊监管区曾经盛行的“三来一补”加工贸易的高级形态，通过更多的工艺和技术积累提供现代化生产性服务，是利用廉价劳动力提供简单加工组装服务的高端化形态，是产业高度融合发展的产物，也是进一步加速产业融合的重要路径。

保税维修再制造加快产业数字化发展。保税维修再制造联动多方、辐射范围广、产业链条长、操作复杂性高，这些特点加大了顺利推行保税维修再制造业务的难度。要想集买方、卖方、海关、金融机构、售后服务及物流运输等多方为一体，满足频繁的信息交互、快速的沟通协调、顺畅的多方联动，应对较高制度性交易成本、复杂交易环节、信息不畅和不对称等，就需要擅用和柔性化利用数字技术构建包含供需端、维修再制造、售后服务等全链条产业发展生态，整合全球资源，提高资源配置效率。也只有满足这样的高要求，保税维修再制造业务才能顺利开展。换言之，保税维修再制造业务是产业数字化的试验场和晴雨表，是加快数字经济与实体经济深度融合的重要产业形态和检验标准，保税维修再制造业务有利于加快产业数字化发展，推进数字经济与实体经济深度融合。

保税维修再制造促进产业开放化发展。保税维修再制造业务通过保税的方式利用制度创新与柔性化操作，为利用全球资源、联动全球供需的维修再制造打开了窗口，感知产业链供应链现代化方向，以开放倒逼产业向中高端攀升；对接国际经贸规则，探索和提供产业发展的中国方案；增强产业链供应链自主可控能力，通过中高端服务及制造提升产业链供应链创新能力和附加值水平，提高对产业链供应链的主导能力等。保税维修再制造加速整合、配置中高端制造与服务要素，促进各种要素的国际化流动，提升要素配置效率，优化资源配置水平，集聚全球要素资源，以开放促进创新和产业转型升级，促进生产产品向打造品牌转变，激发产业发展活力。

二、保税维修再制造潜力巨大亟待挖掘

（一）主要工作成效

保税维修再制造既能通过售后服务提升品牌价值，延伸产业链条，提高产品附加值，又能积累产品性能、工艺、质量等数据信息，带动生产工艺的改进，提升竞争力。因此，保税维修再制造监管模式的创新使得全球维修再制造产业以每年约10%的速度增长。自2014年上海自贸区探索并推广保税维修模式以来，全国的保税维修再制造业务遍地开花，多数自贸区、保税区都开始重视该业务的推广与创新。如天津依托自贸区和综保区的叠加优势，率先在海关特殊监管区域内外开展保税维修再制造业务，业务范围拓展到飞机、船舶、工程机械、安检设备、通信设备及集装箱等多个领域。成都片区也将保税维修业务范围拓展到仪器仪表、石油钻探、电子信息产品等领域。

沈阳片区在保税维修再制造业务上也做出了很多积极的探索。结合沈阳飞机维修基地的产业优势，探索“特殊监管区域”+“飞机维修”业务新模式，实现空客等品牌主流机型维修全覆盖；还充分发挥我国八大区域性航空枢纽和航空产业基地的优势，建设了东北地区面积最大、功能最全、等级最高的航空器材保税仓库；“飞机加工保税货物集团调拨”经验入选国家级创新经验；已搭建保税维修再制造展示交易线上平台，并开工建设保税维修再制造产业园，联动产业发展与制度创新的纽带作用不断强化。

（二）潜力巨大亟待挖掘

综保区和自贸试验区的功能叠加等监管模式创新与制度创新的确为该业务的发展打开了通道。但是，保税维修再制造业务操作过程复杂，涉及部门广泛，行业细分多元化，产业链条长，技术工艺复杂，相关政策系统化强，在具体操作执行过程中还存在着业态发展单一化、功能实现碎片化、产业链供应链延伸随机化、企業业务拓展不确定性大等特点，导致统筹利用两个市场和两种资源的引领性作用发挥不足。

企业保税维修再制造业务缺乏充分挖掘。有很多企业，在保税维修再制造业务产生之初，由于业务规模小，企业及社会关注度不高，投入精力和业务开拓不足，遏制了业务的成长延伸。

综保区和自贸试验区条件局限性大。沈阳重装设备多，占地大，对厂房承重和电压等多方面往往有独特要求。一方面，在开展保税维修再制造业务之前，需要在保税区内进行合规厂房建设，等待周期长；另一方面，即使企业成功在保税区内开展相关维修再制造业务，配套企业之间、区域内企业与区域外企业之间的联动依存等多方面的制度需要探索和创新，否则，就很难流畅开展相关业务。

政策系统性不足。制度创新往往单点突破或短链条突破，如海关查验手续便利化、通关时间缩短等单点的创新多，但业务开展需要无缝对接的系统性政策。比如，机床、汽车、激光修复、盾构机这些产业的维修再制造业务有很多独特的产业特点和需求，分别由不同的职能部门负责，这种业务的交叉需要制定专业化和特色化政策以满足不同产业的需求。再如，涉及维修产品界定、监管边界及固体废物认定的标准等，多部门有多个切入角度，导致企业执行难，看似都支持，却极难实现“多规合一”。如此，隐性存在的多重障碍，任意一重都可能变成业务无法开展的“隐形杀手”。

区域政策一体化不足。自贸区和海关特殊监管区域只是连接国内外市场的纽带节点，是“万事俱备”后的“东风”，要素的配置、资源的整合还是要以“腹地”为根基和依托。腹地的一体化政策与产业链配套的完整性是能否借“东风”的关键，强烈的产业诉求、健全的综合配套体系及一体化的高效市场是保税维修再制造业务的基本盘，强大的产业集群决定业务的柔韧性。很多企业还因不在自贸区地域内而纠结于如何借自贸区“东风”，也有企业位于自贸区内因注册地在其他区根本无法享受相关政策，更有企业在综保区无法联动区内外、国内外市场。这种看似“自断筋脉”的现象考验着区域政策的一体化水平。

综上，加快探索保税维修再制造综合试验区建设，搭建能够为保税维修再制造业务提供专业化、系统化、一体化、特色化需求的平台，挖掘业务潜力，激发发展活力，打造产业集群，迫在眉睫。

三、加快探索保税维修再制造综合试验区建设

保税维修再制造是节点，是纽带，也是抓手。一端连着产业绿色化发展、融合化发展、数字化发展和开放化发展，关乎产业转型升级与经济高质量发展；另一端连着制度创新先试先行，以开放倒逼改革，撬动着国际国内两个市场、国内国外两种资源。辽宁自贸试验区沈阳片区已经搭建了保税维修再制造线上交易平台和正在建设线下产业园区，正在抢抓这一节点，联络这一纽带，握紧这一抓手。加快探索保税维修再制造综合试验区建设，以制度型开放集聚振兴新动能促产业升级，奋力推动新时代沈阳全面振兴全方位振兴实现新突破。

加强沈阳各区政策协同与制度联动。第一，加快整合产业资源，梳理具有保税维修再制造业务共性需求的产业或企业，分行业建立线上专业化服务平台，细分线下产业园区板块需求，加强为该类企业提供线上线下的信息发布、专业咨询、政策指导、政策解读等专业化服务，加快保税维修再制造产业集聚。第二，加快构建各区域之间的“飞地”合作机制。加快分布在各区的具有保税维修再制造需求的企业或产业整合，建立各区之间的产业共赢政策体系，完善合作体制机制，创新合作模式，为企业在沈阳的一体化流动建立政策保障。第三，加强各职能部门的协调联动机制建设。保税维修再制造业务涉及部门多，业务范围广，协调难度大。要在保税维修再制造业务的维修再制造产品界定、固体废物认定、监管边界等标准制定方面加强标准统一和部门互认，整合产业链、提升配套服务，推进构建集研发制造、销售租赁、维修再制造服务为一体的综合产业链政策机制和服务机制，做好无缝对接的全周期全方位服务。

健全完善适应保税维修再制造的政策体系。一是梳理保税维修再制造业务开展的政策堵点。深入企业及行业调研，找准政策的主要堵点，分析政策创新的可行性，探索在自贸试验区、综保区及临空经济区等区域进行制度先行先试的路径。二是借鉴国内外保税维修再制造经验做法。探索政策组合路径，加强区内外联动，创新产业政策组合模式，开辟符合区域产业需求的政策路径。三是进一步加强自贸试验区和综保区的政策创新引领作用，为速度快、模式多、渗透广的新业态新模式提供更及时的政策与制度创新服务。

建立健全数字化手段助力融合性系统性制度创新。保税维修再制造业务牵涉部门多、涉及行业广、联动融合要求高，这要求建立健全数字化手段，提升资源整合配置效率，提高制度创新的时效性和针对性，加强区内区外、部门之间的联动性和融合性。一是加强电子政务化。通过数字监管、监控，在规范中发展、在发展中规范，创新海关监管模式，探索保税维修再制造业务的便利化服务模式，提升服务效率。二是完善电子围网标准和制度。通过在信用体系、数据信息、知识产权保护等方面的电子围网制度，实现信用监管、数据监管等多策并举，在管得住的规范化运行基础上，加速推进保税维修再制造业务。三是加强数字贸易等国际标准对接。结合DEPA、RCEP和CPTPP等高标准国际经贸规则要求，加快在保税维修再制造业务方面的国际规则对接，构建国际化的营商环境和创新生态。

（作者单位：中共沈阳市委党校）