从39 个千亿县增长逻辑看县域经济高质量发展路径

◎黄征学 潘 彪

县域是乡村振兴的主战场， 是共同富裕的难点区。 2021 年和2022 年连续2 年的中央一号文件均明确加快县域经济发展。 一般认为， 县域经济总量过千亿是经济和社会发展的一个重要门槛。 2007 年， 昆山、 江阴、 张家港3 地GDP 首次跨过千亿门槛， 2020 年全国千亿县达到39 个， 以全国陆地面积的0.68%， 承载了全国3.43%的人口， 贡献了全国5.78%的GDP， 成为县域经济发展的新标杆。 剖析掌握千亿县发展逻辑， 借鉴推广典型模式经验，在未来5～10 年培育100 个千亿县， 引领带动全国县域经济高质量发展， 大有可为而又意义重大。

一、 千亿县的基本特征

规模和密度是衡量经济集聚效应的重要指标。 千亿县在经济规模、 人口规模、 市场规模和人口密度等方面均达到较高水平。

1.经济规模多在1000 亿元至1500 亿元之间， 33 个县市人均GDP 超过高收入标准。 2020 年， 39 个千亿县GDP 总量58556.9 亿元， 人均GDP 12.08万元， 是同期全国平均水平的1.68 倍。 从经济规模看， 昆山和江阴两地GDP 超过4000 亿元， 张家港、 晋江、 常熟、 慈溪4 地GDP 在2000～4000 亿元之间， 宜兴和长沙县GDP 在1500～2000 亿元之间， 其余31 个县市GDP 在1000～1500 亿元之间。 从人均水平看， 除沭阳县、 瑞安市、 邳州市、 南昌县4 地外， 35 个县市人均GDP 都超过同期全国平均水平， 33 个县市超过高收入标准。

2.面积小、 人口多、 密度大， 集约开发水平较高。 千亿县平均县域面积1682 平方公里， 约为全国县域平均水平的1/3， 平均常住人口规模124.3 万， 超过全国县域平均水平的3 倍。 10 个县市面积在1000 平方公里以下， 21 个县市面积在1000～2000 平方公里之间， 仅浏阳和神木面积超过全国县域面积平均水平。 第七次人口普查数据显示， 2 个县市常住人口规模超过200万， 7 个县市人口在150～200 万 之间， 16 个县市人口在100～150 万之间， 14 个县市人口在50～100 万之间。

3.高度集中于城市群地区， 东多西少、 南多北少。 千亿县集中分布在城市群地区， 除江苏沭阳和邳州外， 其余37 个县市均位于城市群地区。 其中， 21 个县市位于长三角城市群， 7 个县市位于粤闽浙沿海城市群， 4 个县市位于长江中游城市群， 2 个县市位于山东半岛城市群， 京津冀城市群、 黔中城市群、 呼包鄂榆城市群各有1 个县市。 千亿县分布在9 个省份， 其中，江苏16 个、 浙江9 个、 福建5 个、 湖南3 个、山东2 个， 江西、 河北、 贵州、 陕西各1 个。千亿县分布呈现出东多西少、 南多北少局面，其中， 东部33 个、 中部4 个、 西部2 个； 南方35 个、 北方4 个。

二、 千亿县的增长逻辑

纵观千亿县发展历程， 基本是依托交通区位、 现代化大都市、 自然资源等条件， 搭建功能性发展平台， 加快发展特色优势产业， 提升城镇经济和人口吸纳承载能力， 聚人、 聚产加快发展。

1.稳过程： 推动GDP 从500 亿到1000 亿大多需6 至7 年。 2007 年， 昆山、 江阴、 张家港3 地GDP 率先突破千亿大关， 此后千亿县数量陆续增加， 2018 年、 2019 年分别新增7 个、 9个， 达到35 个县市， 2020 年又新增5 个县市，因江苏海门市调整为海门区退出， 全国千亿县增至39 个。 千亿县增长轨迹表明GDP 从500 亿翻一番到1000 亿， 大都需要6 至7 年时间， 最短为3 年， 最长为9 年， 平均需6.13 年。

2.育产业： 建立多元化工业产业体系支撑经济发展。 千亿县普遍以工业特别是制造业作为经济增长的重要支撑。 2020 年， 39 个县市第二产业平均占比达到51.8%， 比全国平均水平高14 个百分点， 其中26 个县市第二产业占比高于第三产业。 大多数县市建立了多元主导产业，除仁怀 （白酒）、 神木 （煤炭）、 迁安 （钢铁）、温岭 （泵与电机） 4 地 “一业独大” 比较明显外， 其余县市主导产业至少有3 个。 其中， 79%的县市以机械制造、 装备制造、 智能制造为支柱产业， 64%的县市以新一代信息技术产业为支柱产业， 38%的县市以生物医药、 医疗器械为支柱产业； 28%的县市正在推动或者已形成产业集群， 21%的县市正在推进或者已建成产业链。

3.搭平台： 设立功能性平台提供强大发展助力。 设立经济技术开发区、 高新技术产业开发区、 海关特殊监管区等功能性平台， 给予特殊优惠政策， 汇聚产业加快发展， 是改革开放的创举。 千亿县受益颇多， 23 个县市拥有国家级经济技术开发区或高新技术产业开发区， 10 个县市同时设有综合保税区或保税港区， 其余16个县市均设立省级经济技术开发区或高新技术产业开发区。 各类功能性平台政策相互叠加，助力千亿县快速发展。 GDP 排名前10 的县市都有国家级经济技术开发区或高新技术产业开发区， 8 个县市同时拥有海关特殊监管区， 4 个县市实现各类功能区空间融合。

4.建城市： 做大 “点” 集聚人口和产业。 率先在 “点” 上取得突破， 推动集中、 集约、 集聚发展， 快速迈过良性循环门槛， 是千亿县的重要法宝。 2010～2020 年， 39 个千亿县常住人口共增长512.8 万人， 平均每个县市增加13.1万人， 仅5 个县市人口小幅外流。 2020 年， 千亿县城镇化率平均67.3%， 比全国县域平均水平高18.6 个百分点， 11 个县市城镇化率超过70%。 与2010 年相比， 新增人口主要集中在县城或市区， 城区公共服务设施、 环境卫生设施、市政公用设施、 产业培育设施明显提升。

5.优环境： 营造一流营商环境释放发展活力。 2020 年赛迪营商环境百强县排名显示， 除惠安、 仁怀外， 千亿县均入选百强， 29 个县市进入前40 强。 海宁、 昆山以推进 “放管服” 改革为抓手， 大幅精简行政审批事项， 开展并联审批和 “多图联审”， 推行容缺受理、 “一站式” 审批， 提高审批效率。 义乌、 启东建立领导干部包联民营企业、 商会工作制度， 提供“有求必应， 无事不扰” 的 “店小二式” 服务，持续强化政府服务意识。 余姚、 江阴、 长沙县推行综合窗口改革、 “一窗受理” “全程网办”， 实现 “数据多跑路， 企业少跑腿” “最多跑一次”， 不断提高政府服务效能。

6.探模式： 开创六大典型模式拓展经济发展空间。 城市辐射带动型， 如长沙县、 南昌县、胶州市等， 主动对接中心城市， 加快发展配套制造业， 提供专业化服务， 借势推动县域经济快速发展。 市场加工互动型， 如义乌， 建设小商品市场， 推动贸工联动， “买全球、 卖全球”， 激发县域经济发展活力。 外资外贸推动型， 如昆山和晋江， 积极参与全球经济循环，利用两种资源、 两个市场， 注入县域经济发展动力。 一二三产融合型， 如沭阳， 依托花木等资源， 加快三次产业融合发展， 助力县域经济迈上快车道。 旅游文化助力型， 如桐乡， 以文旅融合为突破口， 构建生态产品价值实现机制，促进县域经济绿色转型。 特色资源开发型， 如神木和仁怀， 挖掘独特自然资源潜力， 发展优势主导产业， 夯实县域经济发展基础。

三、 未来5～10 年培育100 个 “千亿县” 的政策建议

2020 年， 除39 个千亿县外， 荣成、 石狮、兴化3 地达到准千亿县水平； 在东部沿海、 中西部大城市周边及资源富集地区， 还有约100县市的GDP 在500～1000 亿之间。 未来5～10 年里， 需加大政策支持力度， 推动这些县市跨过千亿门槛， 引领全国县域经济高质量发展， 助力乡村振兴和共同富裕。

1.产业为要： 培育特色产业链和产业集群。建立国家和省级产业引导基金与重点培育县市常态化对接机制， 推动创新创业投资基金向县市战略性新兴产业集群倾斜， 支持县市设立一批特色产业子基金， 支撑特色产业集群做大做强。 完善涉农资金 “大专项+任务清单” 管理方式， 统筹国家和省级财政金融互动奖补资金，通过贷款贴息方式， 引导金融机构向重点培育县市小微企业发放低利率贷款； 采用事后奖补方式， 对重点培育县市企业在境内外主要资本市场上市给予一次性补助。 加大产业发展的税收支持， 采取投资抵免、 加速折旧、 税前费用扣除等政策手段， 支持战略性新兴产业和现代服务业发展。 围绕先进制造业基地建设， 加快搭建相关制造业公共技术服务平台， 完善创新基础设施布局和建设， 促进制造业与信息产业、服务业深度融合。 加快数字赋能步伐， 推动工业云、 大数据等技术在县域内集成应用， 发展壮大数字经济。 大力实施中小企业成长工程，以 “专精新特” 为主攻方向， 加快培育一批单项冠军、 隐形冠军企业。

2.平台为基： 构筑国家平台竞争优势。 对标国家级经济技术开发区和高新技术产业开发区标准， “以创促建” 提升功能性平台能级， 获得更大范围、 更强力度的政策支持。 依托经济技术开发区和高新技术产业开发区， 叠加保税物流中心、 保税物流园区、 保税区、 综合保税区以及物流枢纽等方面政策， 放大 “1+1＞2” 效应， 释放经济增长潜力。 构建资金通、 信息通、政策通、 服务管理平台 “三通一平” 新体系，支持设立制造业创新中心、 产业创新中心、 工程研究中心、 产业技术研究院等平台， 推动制造业高质量发展。 深化功能性平台管理体制改革， 推动政企分开、 政资分开， 推广独立平台公司、 政区合一＋公司、 管委会 （工委） +公司等运营模式， 提高管理服务效能。

3.城镇为纲： 夯实要素集聚承载基础。 结合县市国土空间规划编制， 科学分析产业布局和人口流动， 合理划定重点开发片区和开发轴带，集中优势力量提高 “点” 上节约集约建设水平。 依托各类功能性平台， 大力发展县域范围内比较优势明显、 带动农业农村能力强、 就业容量大的产业， 提高人口吸纳能力。 加快城镇补短板强弱项， 推进公共服务、 环境卫生、 市政公用、 产业配套等设施提级扩能， 增强人口和产业承载能力。 深化扩权赋能强县改革， 推动省、 市行政权力事项下放， 鼓励有条件的县撤县设市， 推进重点建设区域乡 （镇） 改街道、 村改居， 理顺城镇经济发展体制。 推动编制资源向基层倾斜， 增强县市统筹能力，促进事权与财权相统一。

4.环境为本： 建设“五个” 政府激发活力。 建设诚信政府， 建立政务诚信监测治理体系和政府失信责任追溯机制， 健全 “政府承诺+社会监督+失信问责” 制度， 强化契约精神， 杜绝“新官不理旧账”。 建设服务政府， 推进政务服务标准统一， 推动“一件事一次办”， 实现高频事项 “就近能办、 同城通办、 异地可办”。 建设数字政府， 依托各省政务服务 “一张网”、 政务服务APP， 推广“不见面审批”、 民生服务“指尖” 办理。 建设透明政府，加强政务公开制度和平台建设， 及时主动回应社会关切，提高政府政策和权力运行透明度。 建设法治政府， 建立责任清单制度， 明确政府行为边界， 严格规范行政执法，完善行政权力的制约和监督机制， 打造法治化营商环境。

5.协同为底： 整合内外力量汇聚动力。 结合城市群和现代化都市圈建设， 推动县市融入城市群和都市圈发展， 加快打造通勤圈、 产业圈、 生活圈。 依托核心城市生产组织功能和资源配置功能， 探索设立双向产业 “飞地”， 构建 “研发在中心、 转化在周边、 链式配套、 梯度推进” 的发展格局， 推动创新链、 产业链、 人才链、政策链、 资金链深度融合。 深化城市群和都市圈范围外县市合作， 拓展人口规模和经济腹地， 抱团实现规模经济。 以交通基础设施互联互通为重点， 以商贸物流、 旅游文化等竞争性弱、 地域性强的产业合作为突破口， 稳步扩展合作广度和深度。 统筹整合对口帮扶机制， 采取合作共建园区、 承接产业转移、 人才和资金援助等多种形式， 汇集更多资金、 智力和人气。