科创名城建设中优质创新要素集聚的区域引导策略——以扬州市江都区为例

刘启翔

（中共扬州市江都区委党校，江苏 扬州 225200）

0 引言

随着新一轮科技革命加速演进，区域经济发展模式正在发生深刻变化，从过去主要依靠土地、劳动力及金融资本等要素累加的发展模式向更多地依靠科技、知识及人力资本等优质要素投入的发展模式转变。在这样的背景下，区域创新能力乃至经济发展水平取决于其拥有或集聚的创新要素的数量和质量。作为江苏省扬州市主城区的重要组成部分，江都区要进一步明确地方政府职能，不断优化区域创新生态，引导优质创新要素加快集聚，着力打造科创名城东部板块。

1 区域创新要素集聚的一般机理

创新要素集聚是决定区域创新效率的关键因素。创新要素是指创新活动中能直接产出创新成果的投入资源或影响创新活动的支撑资源，包括创新人才、创新资金、创新技术等核心要素，以及支持创新的政策、制度、基础设施等环境要素。创新要素集聚就是各类创新要素在市场作用和政府推动下，通过创新主体的经济活动在地理上不断集中，经过有效的组合之后形成集聚效应，从而带动技术进步和经济发展。

市场机制是区域创新要素集聚的根本驱动力。在市场经济条件下，市场竞争驱动着资金的流动，并带动人才和技术的流动，由此创新产业与创新区域被筛选出来。随着创新产业的发展与创新区域的形成，产业与区域对创新要素的吸引力会进一步增强。区域创新要素集聚一般经历初始、扩张及成熟3 个阶段。在初始阶段，企业之间，企业与科研机构、高校之间联系松散，创新主体根据自身需求吸纳创新资源；在扩张阶段，创新资源多、发展快的企业或机构成为创新要素集聚的中心节点，在溢出效应和规模经济的作用下，区域内会产生更多的创新主体，但创新主体之间的联系有待发展；在成熟阶段，区域内创新主体拥有大量的创新要素，并在创新主体之间形成良性循环。

区域创新要素集聚主要受市场机制驱动，同时离不开地方政府的引导与支持。作为区域创新体系的设计者和主要实施者，地方政府是制度创新、政策创新、管理创新及基础设施建设的主体。在创新要素集聚的不同阶段，地方政府的作用也不尽相同。在初始阶段，地方政府是区域创新要素集聚的战略主体，主要职能是整合全社会的创新资源，为创新主体提供政策扶持和制度保障；在扩张阶段，地方政府从对创新活动的直接参与转变成间接参与，政府职能转向区域创新要素集聚系统的主体层功能建设，协调创新主体之间的利益关系，鼓励创新主体之间的知识共享；到了成熟阶段，地方政府的资源整合作用渐渐淡化，在构建区域创新系统方面的工作重心转移到创新规划、政策引导及环境营造等方面。

2 优质创新要素集聚在科创名城建设中的重要作用

扬州市是国家创新型试点城市，是长三角一体化战略的重要节点城市。近年来，按照江苏省委、省政府提出的相关要求，扬州市着力打造美丽宜居的公园城市、独具魅力的国际文化旅游名城及充满活力的新兴科创名城。在建设新兴科创名城的过程中，尽管扬州市在科创产业发展、高层次人才引进及创新载体建设等方面取得了一定成绩，但与国内高水平创新型城市相比还存在不小差距。随着信息技术与管理技术的发展，优质创新要素在区域空间的流动变得越来越便捷，并在更广的范围内进行集聚和扩散，给传统区域创新系统带来了新的挑战和机遇。新形势下，进一步加快优质创新要素集聚成为推动区域经济高质量发展的战略选择，也成为扬州市新兴科创名城建设的前提条件和重要内容。

2.1 优质创新要素集聚是新兴科创名城建设的前提条件

建设新兴科创新名城，实现区域经济高质量发展，离不开人才、资金及技术三大创新核心要素的有效集聚。企业家、优秀创业人才、高级管理人才、科技研发人才及高级技术人才是高端人才，他们是区域创新活动中最活跃、最关键的要素，是区域创新能力形成的源头。创新创业资金包括生产经营活动的创新投入资金、支持研发和创新活动的风险资金，它们是区域创新能力形成的必备要素和重要保障。技术是创新活动的有效成果，同时也是创新活动的投入要素。高端人才和创新创业资金是区域创新发展的最优质要素和最宝贵资源，对科创名城建设的作用尤为突出。无论是在培育优势产业集群的进程中做大科创产业、做强新兴产业、做新传统产业，还是在抓好科技创新载体的建设中提升科技产业综合体水平、布局高水平实验室建设、增强园区项目承载能力，都需要更多高端人才和创新创业资金作为支撑和引领。在扬州市区域经济高质量发展的进程中，只有加快吸纳和集聚优质创新要素，才能建好新兴科创名城。

2.2 优质创新要素集聚是新兴科创名城建设的重要内容

科创名城建设的过程是各类创新要素集聚发展的过程，优质创新要素集聚水平直接体现的是新兴科创名城建设水平。扬州市建设的新兴科创名城是以高素质创新创业人才和企业为高质量发展的主力军的活力之城，也是力争高新技术企业、研发机构平台、顶尖人才数量位居全省前列的创新之城。构建人才高地是创新要素集聚的内在要求，也是科创名城建设的重要举措。一方面要依托扬州市产业发展基础和发展需要，加大创新人才引进力度；另一方面要加大招才引智力度，招揽国内知名高校、重点院所来扬州开展合作办学，并以更加开明的政策吸引大学生来扬、回扬、留扬、就业、创业、置业。强化开放融合创新发展是创新要素集聚的必然趋势，也是科创名城建设的重点任务。既要全面实施“名校名院名所”建设工程，强化长三角、宁镇扬区域协同创新体系构建，还要集聚全球高端创新资源，吸纳利用国外先进科技成果和优秀人才。毫无疑问，优质创新要素集聚是扬州市新兴科创名城建设的重要内容。

3 地方政府引导优质创新要素集聚的策略

近年来，江都区把创新驱动作为区域发展核心战略之一，在重视发挥市场机制作用的同时，注重发挥地方政府的引导作用，引导创新要素加快集聚。但受多方面制约因素影响，江都区在创新氛围营造、创新平台建设及创新政策优化等方面仍有待进一步加强。随着科创名城建设的深入推进，江都区创新要素集聚发展目前已经处于快速扩张阶段，企业、科研机构、其他创新组织及创业个体在区域创新体系中的主体地位更加明确，市场机制在创新要素集聚和配置中的决定作用更加明显。地方政府对区域创新活动的参与方式正在由过去的直接整合创新要素和社会资源向间接参与、协调创新主体利益关系等方面转变。针对区域创新实践中城市品质不够优越、创新平台集聚力不强、创新环境不够完善等问题，江都区地方政府要进一步打造优质人居环境、建好创新创业平台、优化创新创业政策，让更多优质创新要素能在科创名城东部板块引得进、留得住、用得好。

3.1 提升城市品质，不断增强优质创新要素吸纳能力

城市品质的高低直接影响着一个地区对优质创新要素吸引力的大小。浙江省杭州市、广东省深圳市及江苏省苏州市等城市之所以能够吸引大量外地创新要素流入并且很好发挥作用，一个重要原因就在于这些城市都有着独具特色的城市品质和比较优越的创新环境。扬州市对外交通格局的打开和互联网技术的发展正在重塑区域经济地理格局。江都区必须抢抓发展机遇，以高质量标准和系统性思维谋划推动城市基础设施和公共服务建设，塑造科创名城东部板块的城市新形象，努力把江都建设成宜居宜业之都、创新创业之都。在新兴科创名城建设的实践中，要深化城市设计，持续拓展空间、完善功能、优化形态，加快提升城市品位，构筑高质量发展的城市新格局。例如，不断完善城市功能，构建现代交通体系，加快建设有利于创新要素集聚的基础设施和服务平台。聚焦江淮生态大走廊，打造保护、开发并进的南水北调源头城市，抢抓将大运河文化带上升为国家战略的机遇，系统推进“景区经济”建设。在提升城市功能的同时，在全社会大力营造鼓励创新、宽容失败的浓厚氛围，着力打造创新创业的良好环境，努力降低创新创业门槛，不断增加优质创新要素的流入机会。

3.2 建好科创平台，着力提升优质创新要素集聚能力

创新创业平台是优质创新要素区域集聚的主要载体。在新兴科创名城建设的过程中，要鼓励开发区、高新技术产业园及科技创业园等重点园区充分发挥各自资源禀赋，建立联合招商机制，围绕科创产业发展定向招商，提升科创平台发展水平。借鉴南京市江北新区、深圳市前海及青岛市蓝谷等地做法，改革开发区和产业园管理体制，吸收市场化、社会化力量，更加有效地对接科创产业发展。新建的产业园、科技园、科技综合体及孵化器要坚持运营机构的市场化方向和企业化运作，重点在提高建设质量和运营质态上下功夫、求突破。引导各类科创平台运营机构加强分工协作，避免同质竞争，必要时成立全区孵化器联盟或孵化协会，加强成员单位之间的沟通协作，提升区域孵化管理水平和创新要素集聚能力。支持高校、科研院所与市场主体合作，推动创新创业服务机构和孵化器落地，鼓励企业组建各类研发机构，提升企业创新要素集聚能力和科技研发能力。强化各类科创服务功能，打造本土科创运营品牌，为创新主体、创新要素提供优质服务。条件成熟时，按市场化原则设立江都科技创新创业服务中心，打造专业化服务团队，对外代表江都统一开展引才引智工作，对内为全区科创产业发展和创新要素集聚提供全方位、一体化服务。

3.3 优化政策环境，充分发挥优质创新要素集聚效应

创新要素的集聚效应表现为促进区域创新产出增加和区域经济增长。良好的政策环境不仅是创新要素集聚和创新能力提升的条件，也是创新效应发挥和创新效率提高的关键。对此，首先要以财政、金融、人才等政策为重点，构建区域创新政策支持体系，不断优化创新创业环境。其次，理顺和明确政府在区域创新中的角色和作用，建立财政科技经费稳定增长机制，同时提高财政资金使用效率，发挥政府投资导向性作用，吸引社会资本积极参与创新。再次，重视发挥地方政府投资基金在吸引优质创新要素，促进创新产业发展方面的作用，为创新型产业和企业发展提供融资支持，推动金融链与创新链对接融合。同时，加大人力资源政策支持和服务力度，建立并落实有利于人才引进、培养使用的激励机制，同时在住房、医疗、社会保险、配偶安置、子女入学等方面为引进的人才提供相关服务保障措施。加大科技资源整合和科技管理体制改革力度，健全政策有效落地的工作机制和管理机制，激发科研人员的创新动力和创造活力。持续深化改革，减少政府对创新资源的直接配置，强化市场机制在创新要素吸纳和配置方面的决定作用，把“强政府”更多地体现在“强服务”上。加强对知识产权和品牌商标的保护，营造有利于创新创业的制度环境，构建以企业为主体的产学研合作创新机制。最后，要加强调查研究和科学论证，提高政策制定执行的科学性和透明度，及时在政务服务平台发布与创新主体和创新要素相关的政策信息，为他们提供便捷的咨询服务。