共建共治共享格局下超大城市基层社会治理新路径探究——以深圳市为例

肖 冰，牙颖毅，席 蕊，李科霖，李政道

（1.深圳大学，广东 深圳 518061；2.澳门科技大学 人文艺术学院，中国 澳门 999078）

1 问题的提出

党的十九届四中全会围绕着“国家治理体系和治理能力现代化”这一主题展开，提出了“构建基层社会治理新格局”的伟大构想，开启了具有中国特色的社会治理新局面。基层作为社会治理中的必要根基，一定意义上直接决定着整个社会治理的水平，会直接影响政府、社会及市场的治理现代化和治理效能。广东省深圳市不仅在经济领域创造了举世瞩目的成绩，在城市治理体系改革方面也硕果累累，在居民自治、社区党建、社区服务等方面更是探索出了一些极具地方特色、影响广泛的社会治理新模式，在城市社会治理方面积累的宝贵经验也为其他城市探索社会治理现代化的路径提供了“深圳样本”。

我国以深圳为代表的超大城市具有不可小觑的国际地位，容易受到城市规模、社会经济及政治地位等诸多因素的影响，从而引起国际社会的密切关注，因此对于基层社会治理中的每项决策都需要充分考虑到其可能带来的国际影响。基于这一背景，文章认为，在探讨和分析超大城市基层社会治理新路径的过程中，要清楚认识到现存基层治理的短板，准确处理好3 个方面之间的关系：一是要厘清基层党组织与其他治理主体之间的关系和互动方式，解决政府行政机制与居民自治机制之间的冲突；二是要处理好人口结构对快速创新发展形成的制约，准确评估社会力量在中国基层治理中扮演的角色和发挥的作用，解决好人才缺乏和社会参与度不足的问题；三是要协调上位政策与周边政策的关系，利用特区立法权合理处理社会治理中法治建设滞后的问题，使得区域协同发展。由此，文章要研究的主要问题：第一，在“共建共治共享”的理论框架下，深圳如何优化社会力量参与基层治理的实践？有哪些制约性的障碍影响到社会力量有效参与基层治理？第二，在深圳基层治理的实践中，如何处理好自治与他治的关系？如何做好横向联动和纵向权力下放？第三，深圳作为中国特色社会主义法治建设示范区，如何将发展融入治理之中，解决现存的法制和政策的落差现象，创新鼓励和引导性制度实现区域协调发展？

2 深圳基层社会治理创新的成效

2.1 党建引领基层社会治理现代化水平提高

健全并优化共建共治共享的社会治理制度是当前亟待完成的一项重要任务，而始终坚持贯彻党的领导则被认为是当代中国社会治理的最大优势，基层社会治理的能力提升必须在党的全面领导下进行。深圳市政府一直在着力落实党中央关于全面推进从严治党的新战略，始终把加强基层党建摆在至关重要的位置，采用了科学的制度设计和合理的人事安排，明确了党建工作的职责，把党建工作纳入基层工作的方方面面，推动党建服务基层治理，牢牢把握基层治理方向，其主要特点有以下几点。第一，充分发挥街道党工委的组织与协调功能，督促其自觉履行核心职责（推进党建事业、加强治理工作、提高服务水平），给其相关领导人赋予一定的任免权和相关决策权等；基层党组织全面落实上级部门下达的指示和要求，坚持群众路线，妥善处理民众内部的冲突和摩擦，促进了社会和谐有序发展。第二，全市截至目前已创建千余个党群服务中心，向群众免费提供了6 000 多个活动场地和5 000 多项便民服务，不遗余力地为广大民众提供及时周到的公共服务。党组织还通过举办居民议事会等多种渠道和途径鼓励更多民众积极参与到社区事务中。第三，确定具体的党务宣传人员，根据职责要求、服务目标等全面统筹各个部门和岗位人员，完善了基层员工的薪酬制度和社会福利体系，不断完善和优化职业晋升路径，充分调动基层职工的工作热情，逐步构建能力出众、素养较高的基层社会治理队伍。

2.2 网格化管理提升基层社会治理的精细化程度

深圳在全国范围内较早实行了基层社区网格化管理制度，经过十多年的发展与完善，网格化管理显著地提升了基层社会治理的精细化程度。“网格化”是以区为单位进行规范统一的界定和划分，将其辖区范围分为3 类，一是企业网格，二是城市网格，三是村居网格，充分地结合了城市管理与服务的基本要求和元素，将全市科学合理地划分为近两万个社区基础网格，打造了一支由万余名网格员共同构成的社区管理团队。网格管理工作在开展过程中，依托成熟先进的信息化技术，构建成熟可靠、安全便捷的社区网格管理大数据平台，同时研发并应用功能完善、性能稳定的大型信息采集系统，建立了一个涵盖人口、房屋等各种重要信息的数据库，为管理部门调取数据提供极大便利；面对不同级别的网格事件，创建了操作便捷的分拨处置平台，以此促进各类事件能够得到针对性、便捷化、规范化采集和处理；积极构建并不断完善网格管理机制，促进社区基础网格和多个相关部门之间保持实时高效对接，如公安部门、环保部门、消防部门等，从而使得社区治理效率和质量全面提升。自深圳实行了网格化治理后，社会治安环境得到了明显的改善，公共服务的供给更加全面细致，城市治理方面的基础信息更加完备充分，有利于尽快形成共建共治共享的治理格局。

2.3 科技支撑社会治理现代化

深圳为了突出地方特色，以绣花功夫之势加速推进智慧城市的建设，充分发挥了目前深圳工业信息产业的综合发展优势，把基础信息技术、智能化装备、数据服务融入社会治理实践中，让社会治理工作逐步朝着自动化、现代化的方向发展，使其治理效率和水平逐步提升。一是创建了涵盖10 个区、600 余个社区的大型地址基础库，统一了地址规范和人口、住宅等的分类与分级标准，使得1 100 多万间房屋、60 多万栋建筑物被赋予了“身份证号码”，高度整合基础信息，以适应社会治理的发展需求。二是运用大数据推进了智能治理的新应用，推广了“块数据+”技术应用，为向辖区内民众提供精细化、高效化、专业化服务夯实了重要的数据基础。例如，“块数据+商事主体登记”技术帮助工商管理部门破解虚假地址注册、无证经营等监管难题；“块数据+重点人员管控”技术帮助警务部门破解重点人员管控工作中的薄弱环节，大大提高了警务人员的排查效率和精准度；“块数据+疫情防控”畅通了疫情数据实时更新渠道，与医院、公安等相关机构的防疫系统相对接，助力疫情防控工作“第一时间发现、第一时间处置、精细化和高效化管控、第一时间专业救治”。三是投入大量人力和物力构建并完善智能治理模式，创建了办案资料自动扫描、流程数据实时持续监督、各类数据实时传输和全面共享的标准信息公共服务平台，助力政法跨部门协同办案；制定了监管和规制行政执法机构的新制度，促进司法职责、制度得到积极贯彻和有效执行；对于“智慧环境”管控平台试点积累起来的成熟经验，不仅在全市范围内大力宣传，各相关部门还根据自身情况灵活合理地借鉴和汲取，妥善高效地处理各种冲突与矛盾。四是结合各个社区的实际情况，为其定制成熟完善且操作便捷的“智慧社区”平台，鼓励并引导更多社会力量投入到社区服务中。通过创建平台或者系统的方式全面打通居民和政府部门之间的“最后一公里”，使双方之间实现真正意义上的实时化、高效化、精准化互动，由此打造深圳智慧服务型社区。

2.4 特区法制与政策环境促进基层社会良性治理

深圳一贯主张践行并优化经济特区社会治理的法治路径，不断健全相关机制，充分发挥了特区立法权的优势。一是保证社会治理各项工作的开展真正做到有法可依。深圳有关部门颁布了《深圳经济特区平安建设条例》，对相关部门如何防范和化解平安建设的风险进行了明确规定，完善了法律责任的主体设定，并大力增强了科技对平安建设的支撑作用，力求在维护社会治安秩序方面推进平安深圳建设。二是使当前面临的各种社会治理难题有法可解。深圳有关部门制定并发布了《深圳经济特区个人破产条例》，不仅充分明确了个人破产程序制度，还对各相关关系人的权责进行了详细说明，有助于推动社会信用制度的完善与优化；《深圳经济特区数据条例》的颁布与实施也夯实了法治基础，率先表明了对“数据权益”保护的认可和支持态度，平衡了经济发展与隐私数据保护之间的关系。三是使社会中的各类冲突解决均能有法可循。《深圳国际仲裁院条例》的制定与发布充分发挥了仲裁服务经济社会发展大局的作用；《深圳市物业服务企业参与基层社会治理办法》的公开征求意见也推动了物业服务企业积极参与到基层社会治理中的立法环节。其中，前海既是“特区中的特区”，也是法治文明建设的核心示范区，其创建的前海管理局更是我国首家保持高度独立性的法定机构。另外，深圳特区的消防立法、医患纠纷仲裁处理机制等一系列相关制度、政策的制定与实施既与我国当前大力推进的立法服务制度改革相适应，也符合法治推动社会建设的理念和路径，促进了深圳基层社会的良性治理，使社会治理领域的每一项立法都能体现公平正义。

3 深圳基层社会治理创新存在的问题及原因

3.1 社会治理面临的形势仍复杂严峻

随着深圳日新月异的发展，社会形势日益复杂严峻，基层社会治理机制日趋复杂。一是公共场所人流密集，防范各类突发性事故的工作难度大。2020 年，深圳地铁全年运送乘客为14 亿人次，日均客流量585.36万人次；经深圳口岸出入境人员2 459.9 万人次，日均7.3 万人次。作为一座极负盛名的会展之城，深圳每年的大型群众性活动十分频繁，面临的安全风险也异常突出。二是社会治安管理压力与日俱增。2020年，深圳市实际管理人口大约为1 756 万人，超过70%的人口属于非户籍人口；深圳市租赁住房以城中村住房为主，不仅质量整体较低，而且功能严重短缺，难以全面满足居民的生活需求。全市110 警情统计数据发布总量常年处于高位，涉黑涉恶、涉枪涉爆等重大犯罪时有发生，违法犯罪综合打击和侦查处置工作难度依然较大。三是社会冲突的消除难度大。受各方面因素的影响，深圳市矛盾比较尖锐，仅2019 年一年，深圳市中级人民法院就受理了各类案件近60 万件，分布在劳资、教育、金融等多个不同领域，矛盾化解的难度非常大；在互联网迅速发展的环境下，金融服务产业也在一定程度上加剧了社会风险，部分不法之徒打着“金融创新”的旗号，利用各种各样的P2P 平台实施犯罪，给深圳市的和谐有序发展埋下了诸多隐患。四是人民群众对幸福生活的期待和发展失衡之间的冲突不断加剧。作为中国的一线城市，深圳经济发展水平较高，但土地、人才等各类资源的严重匮乏在很大程度上影响城市的现代化发展，再加上各类社会矛盾日益凸显，对城市治理水平提出了更高的要求。

3.2 吸引高层次人才缺乏核心竞争力

人才是经济社会发展的首要资源，也是创新活动中最重要的因素。深圳是一座因人才而兴、因人才而盛的城市，40 多年改革开放的实践证明，全国高素质人才的集思广益对深圳的快速发展功不可没，而深圳也在全国率先进行人才立法，不断完善人才支撑体系，从政策引才向环境、文化引才进化，着力构建人才宜居、宜聚的新格局。但必须正视的是，在各地人才竞争日趋激烈、优惠政策层出不穷的情况下，深圳引进人才也变得越发困难。深圳作为一个年轻的都市，学习借鉴了港澳台等地区社会治理的有益经验和先进模式，吸引了大批年轻人来深圳就业创业，显示出了这个城市的社会创新能力和极强的对外包容性，因此深圳在引才指数上表现出众，发展势头比较强劲，就业岗位也相对比较多。但年轻人也因此面临着较大的生活压力，房价高和医疗、教育等相关基础设施不够完善的情况导致不少外地的高素质人才对深圳“望而却步”。纵使部分年轻人对深圳抱着较高期待，希望可以在此实现个人价值，但过了一定阶段后，人才流失率便会不断提高，其中包括杭州等城市在内的新起之秀就吸引并接纳了大部分从深圳等超大城市流出的人才。深圳的人才缺乏有以下几个原因：第一，深圳的房价、生活成本及职业发展等因素对创新人才的长期影响大，后续需以政策支持降低住房成本，增加能够吸引创新人才的事业发展机会、创新文化精神与氛围，增强深圳的城市竞争力；第二，来自全国各地乃至全球各国，跨地区、跨文化的各类人才汇聚于深圳这座超大城市，这种多样化的人口结构使得本身带有一定文化特征的移民人才难以很快认同深圳的文化形态；第三，高素质的专业人才高度依赖成熟完善的文化环境，而深圳还没有构建起与目前国情相适应的城市文化，应在经济迅猛发展的过程中尽快构筑起特色鲜明、成熟积极的城市文化，以推进社会主义现代化发展。

3.3 社会组织参与度不足

社会治理需要党和政府的引领和支持，更离不开社会成员的积极参与。现阶段，深圳的社会组织保持着蓬勃发展的态势，在基层社会治理中占据着举足轻重的地位。无论是在健全社区治理机制方面，还是引导更多民间力量参与社区治理方面，社会组织均扮演着极其重要的角色，特别是在基层政府部门和居民之间起到了重要的纽带作用，辅助政府吸纳社区居民有效地参与到管理社区事务中。但在目前的社区治理实践中，社会组织也存在参与程度不深、治理效率低、治理责任感不强等一系列不容忽视的问题。一是社会组织在参与方式方面并未获得主动权，仍然处于被动状态，未以治理主体的角色开展社区治理工作，既不能参与社区决策，也无法在民主协商过程中发表意见、提出建议等，致使其参与层次过低。二是部分社会组织的生存和发展在资金、政策等方面离不开政府的协助与支持，自身独立性比较差。另外，受工作管理体系不完善、政府部门给予的协助不全面等各种因素的制约，社会组织的社会合法性与行政合法性之间严重失衡，由此制约了其治理能力的进一步提升。三是社区社会组织的服务机制不健全、服务内容相对较少、服务水平较低，特别是在社区协商等方面，参与层次比较低、治理意识薄弱、治理成效不尽如人意，切实阻碍了其自治能力的纵深发展，因此难以得到政府部门和广大居民的普遍认同和高度信任。

3.4 区域协同发展对法制和政策提出更高要求

要努力营造一个共建、共治、共享的社会治理格局，既需要对现行民主法治体系进行大刀阔斧的改革，也需要紧随时代发展不断完善和优化社会治理体系，促进深圳的治理机制日臻成熟，治理效率和质量全面提升，更好地满足民众对美好生活的期待，着力构建民主、公正的社会环境。深圳若想实现稳健持续发展，应高度重视区域协同治理。随着《粤港澳大湾区发展规划纲要》的发布，深圳面临着诸多宝贵的机遇，但也对区域协同发展提出了更高的要求。作为一个副省级计划单列市，深圳创新地通过特殊立法权实现了30 余年的迅猛发展，但未来还面临着与上级政府、与平行区域如何协同发展的问题：第一，深圳的发展制度或与上位法之间存在一定矛盾；第二，各区域制定和实施的协调政策未能得到全面贯彻和积极落实，容易产生明显的政策落差。因此，深圳在社会治理的法治建设方面存在一系列不容忽视的问题，如区域上位法不完善抑或缺失造成社会治理政策方面的法律机制不成熟。对此，深圳在实现社会治理现代化的过程中所需的制度环境需同上位政策等保持高度统一性和适应性，革新的进度也应和周边政策保持较高的契合度。

4 以深圳为代表的超大城市基层社会治理创新的对策及建议

4.1 优化人才激励机制

无论是过去还是将来，人才竞争都尤为重要，深圳应加强对各类高端人才的引入，持续推进人才发展机制革新，以市场为导向，构建并优化人才激励体系，通过顶层设计凝聚人才、留住人才，充分发挥人才的作用，不断完善人才发展环境。当前，深圳要率先实现社会主义现代化，建成先行示范，既需要构筑能够吸引人才的“软环境”，也需要打造减少人才流失的“硬环境”，以及聚集人才的持续发展机制。一是要优化人才激励体系和建立关键人才保护机制。一方面，要根据未来产业的布局创建相应的人才评价体系来吸引城市所需的人才，建立与人才经济贡献挂钩的市场化激励机制和特聘岗位制度；另一方面，要加强对核心技术人才的全面保护，特别是对涉及国家重大机密的高层次人才，务必要做好安全保护工作，对这类关键人才的流动建立制度防范体系，尽可能地减少高端人才的流失。二是要改善科研创新和产业环境，创建国际一流的品质生活城市。例如，推动实验室共享计划，打造公共技术服务平台，对全市的科学实验设备进行统一登记，开放共享渠道；通过产业集聚带动人才集聚，强化电子信息、新能源汽车等优势产业，与莞惠协同实施产业分工和错位发展战略，预防产业空心化等现象；大力推进深港公共卫生管理体系的建设和医疗高端人才交流的合作项目，支持在三甲医院设立国际交流部等措施；加大对人才保障房和政府租赁房的政策力度，如期推动100 万套人才房和100 万个基础教育学位计划；加强国际文化设施的配套建设，着力引入国际水准的各类演出，打造区域性、标志性的各大剧场，增加博物馆和美术馆的数量，加大与全球知名博物馆的合作办展力度等。三是要加快建设一流的国际化高等院校，保障人才培养通道。借鉴上海纽约大学的成功范例，吸引全球排名前一百的知名院校到深圳合作办学，集中有限的师资力量和优秀的教学资源，优先发展部分重点学科领域，努力营造诚信、开放的学术氛围，吸引更多优秀的教师和留学生来深圳；借鉴陆家嘴金融论坛和博鳌论坛的成功经验，构建高端对话平台，鼓励引导深圳高新企业加入国际标准化组织和行业展会。

4.2 拓宽社会组织参与社区自治的路径

一是要创建与发展环境相适应的社会组织体制，促进各类不同的社会组织稳健发展。市政府应加强对现存社会组织的深入调研，全面准确地了解其实际发展情况，基于此制订针对性的培育方案，通过各级培育孵化平台，创设专项资金，重视并强化对各类社会组织的有效培育，促使其在短时间内取得长足发展。同时，应推行并实施精细化的管理模式，利用政府购买服务、提供项目经费额度等一系列方法，更全面地帮扶社会组织。此外，更应保持战略性发展眼光，引导社会组织逐步朝着现代化、国际化方向发展，在严格遵守国家法律、区域政策的前提下，全面调查并合理设定“出去”和“进来”的条件，不断健全和优化监管机制，为涉外社会性组织实现现代化、国际化发展提供有利条件。二是要加快社会性组织的革新步伐。首先是群团组织，应立足于实际情况对其体制进行科学合理的改革，为其开展基层工作提供重要支持，保障基层基础工作顺利进行，促进群团组织进一步扩大服务范围，不再局限于某特定范围，而应扩展至基层。其次，针对社会性组织制定科学合理的准入制度，通过出台法律、下达政策的方式降低其准入难度，精简审批流程，扩大社会性组织参与形式、运作形式的选择空间，以期在简政放权的基础上促进社会组织的优势和价值得到充分发挥。此外，完善各项配套的治理改革创新措施，针对不同类别的社会性组织制定并优化相关章程，及时调整退出制度。

4.3 提高智能化水平

一是通过成熟先进的科学技术合理调整并不断革新社会治理模式。利用先进的现代化技术，明确社会生产和社会组织间的关系，全面梳理并合理调整社会治理流程体系，促使社会治理效率和质量得到全面提升。在互联网广泛普及的今天，可通过强大的大数据和信息技术建立街道信息化工作平台，减少信息在实际传递和渠道流通过程中所花费的时间；形成社区党组织、居委会、工作站、社会组织及居民等五位一体的综合性服务平台，同时创建成熟可靠的街道平台，促进政民之间实时高效地互动，为社区治理质量的提高夯实基础。二是积极构建“智慧治理载体”。首先，在综合考虑各方面因素的基础上制定并优化“智慧城市综合体”体系，既需要在物理范畴内打造完善合理的“智慧城市综合体”，切实促进社会治理体系变得更加成熟、完善及智能化，也需要推动城市管理体系逐步朝着现代化、智能化等方向发展。其次，全面推进“智慧公共服务”应用机制的贯彻与落实，全面加强在就业、文化等一系列公共服务范畴内先进成熟的应用系统的研发与引入，促进公共服务建设与管理逐步朝着现代化、智能化等方向发展。最后，应立足于实际发展情况持续健全并优化“智慧安居服务”综合治理机制，灵活合理地应用各类前沿技术，如物联网技术、大数据技术等，全面推出智慧社区服务、社区政务等。

4.4 优化基层治理的法制与政策环境

经过40 余载的不懈探索和持续努力，深圳经济特区取得了长足发展，法治、智治、共治等理念的提出为深圳健全市场经济体系、优化社会环境等方面指明了方向。在后期发展中，深圳需要在借鉴其他地区成功经验的基础上，持续调整和完善基层治理体系，打造良好的治理环境，通过特殊立法权为后期革新夯实基础。首先，深圳需要结合实际情况合理控制立法数量，适当地精简各类法律法规的内容，避免出现过长的篇幅，增强法律法规的严谨性和实用性。其次，关于牵涉多个部门且不同部门之间存在明显分歧的项目，立法机构的热情较低，难以顺利立项，对此应梳理并优化建议程序，推动政府加强对相关法律法规起草的整体统筹。立法机构也可通过委托其他机构的方式合理评价与调研其初步拟定的立法草案。此外，深圳市人民代表大会应重视增加公众参与的环节，采取各种方法鼓励社会民众积极参与，充分发挥民智、聆听民声。最后，深圳还需加大市政府对基层社区法治建设的引导和管理力度。将社区法治组织建设纳入考核目标体系；对社区组织开展法律方面的培训，提高相关人员的法律业务水平；将行业服务等职能适当地移交给社区法治组织，建立起健全的相关规章制度；完善社区的法律援助制度；健全中介组织的司法鉴定程序、基层法律服务及公证服务等体系；推进法律顾问制度在社会治理中的合理运用。