医疗储备法律规制：域外经验与中国路径*

徐刚，李丹阳

(贵州大学 法学院,贵州 贵阳550025)

1 问题的提出

近年来，全球各地自然灾害频发，且在全球化浪潮下，以地区为中心的新兴、复兴传染病轻而易举就可蔓延至全球，造成严重的公共卫生安全危机。为应对非预期、紧急卫生事件造成的医疗资源需求突发性增长，许多国家和地区建立了相关的医疗储备系统，并在法律的规制下，不断改革升级。医疗储备作为制度，我国1979年初就已建立，并于1997年在国务院发布《国务院关于改革和加强医药储备管理工作的通知》后，确立了中央与地方两级医药储备形式[1]。我国医疗物资储备体系在党的正确领导下，助力成功战胜了一次又一次公共卫生安全危机。此次应对新冠疫情，我国的防疫措施更是成为世界各国效仿的对象。但不可否认，无论从建设时间，还是规模和储备监管能力上，域外部分发达国家拥有更为领先的医疗战略储备体系，疫情下的应急管理工作也暴露出我国医疗储备制度仍然存在不少漏洞。

2020年2月3日，习近平总书记在主持中央政治局常委会会议时强调：“要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。”[2]事实上，医药储备作为应急管理工作的物质基础，其存在的漏洞导致应急处理过程中出现纰漏一直备受社会各界专家学者的关注。但多数研究都是从应急管理的模式、体制和机制进行宏观的体系分析，局限于公共管理和医学范畴，鲜有学者将研究聚焦在以法律为进路完善医疗储备制度研究上。在依法治国的时代主题下，制度的构建和完善离不开法律的驱动。应加强医疗储备顶层设计迫切需求，本文尝试总结域外医疗储备立法的现状经验、结合我国立法现状及国情，探寻我国医疗储备法律规制路径。

2 医疗储备的法律规制域外经验

2.1 规制模式

强调硬法驱动，辅之以软法完善的法律型治理。各国为应对突发性公共安全事件发展制定的医疗物资储备制度如美国国家战略储备系统(Strategic National Stockpile,SNS)、加拿大国家紧急战略储备系统(National Emergency Strategic Stockpile, NESS)、日本的防灾物资准备体系、新加坡的防疫物资储备系统等均是立法先行，修法革新。比如美国国会2002年6月12日通过《公共卫生安全和生物恐怖主义防备与响应法案》建立国家物资战略储备，后又相继在《生物盾牌计划法案》(2004)《疾病大流行与全面危害防备法》(2006)《疾病大流行与全面危害防备法》(2013)《21 世纪治疗法案》(2016)《国家生物防御战略》(2018)和《疾病大流行和全面危害防备与先进创新法案》(2019)等若干法案的驱动下构筑并完善了其医疗储备体系的制度根基[3]；日本则通过《灾害对策基本法》确立救灾仓储制度；加拿大、澳洲、新加坡等国家也是先修订了医药储备硬法性专门法规，再通过软法性政策文件加以保障完善。

2.2 规制保障

首先是以立法的形式规定建立起各自的医疗储备管理机构。美国SNS最初就是根据《国土安全法》由国土安全部管理，后美国国会通过的《生物盾牌计划法案》又使其被接管发生转变，由美国卫生和公众服务部监管，联邦机构、各洲和地方当局联合合作参与[4]。加拿大、澳洲、新加坡等国则直截了当修法将卫生部确立为医药储备体系的权责单位。日本国土狭小、自然灾害频发的国情导致其监管机构设立也有所特殊，其《灾害对策基本法》第49条作出了关于防灾医药物资准备的指导性规定宣布将灾难预防负责人规定为：各级政府行政首长、都道府县的知事和地方自治体市町村的市长、町长、村长，具体的应急物资储备监管政策则主要由日本各级政府在日本医药管理法等依据下独立制定。

其次，以立法的形式设立、管理医疗储备资金。美国从1999年国会授权在疾病控制和预防中心建立药品储备至今，就从未忽视对战略储备的财政拨款法律层面的保障。2004年生效的《生物盾牌计划法案》是提供战略储备资金的主要依据。根据该法案规定，政府10年内需通过特别储备金提供55.93亿美元用于采购疫苗、药物以及医疗设备。《2013疾病大流行与全面危害防备再授权法案》《2019疾病大流行和全面危害防备与先进创新法案》都为实施“生物盾牌计划”延长了拨款保证期限，并将生物防御基金规模提升至每年6.117亿美元。且根据美国《国土安全不拨款法案》规定，医疗储备金的发放需卫生与公众服务部按照规定流程跨部门向国土安全部协调申请并得到总统的批准。邻国日本颁布实施的《灾害对策基本法》规定政府的防灾救灾领域资金投入分为科技研究、灾害预防、国土整治、灾后恢复重建四个项目，医药、设备仪器储备、研发资金就包含在内。加拿大NESS、澳洲NMS在政府持续投入与法律保障下，其储备物资价值已均已高达约3亿美元。

2.3 规制范围

从法律的规制范围来看，医疗储备体系建构较为先进的国家对医疗储备资源的法律规制均覆盖了入库、库存、出库全流程。

2.3.1 入库层面

在确定医疗物资储备名录后，医疗用品的采购入库一直是医疗储备的关注点，也是国外医疗储备规制监管高度重视的环节。以美国为例，在采购项目前置阶段，根据拨款法案规定，卫生与公众服务部需与联邦机构其他负责人协调确定采购物资是必需的；采购项目实施阶段，生物盾牌计划法案规定由食品药品监督管理局负责评估管理供应商药物，如果采购医疗用品未达到要求，政府可以取消合同。此外，为了弥补初期采购计划忽视研究开发医疗对策药物，《疾病大流行与全面危害防备法》决定在卫生与公众服务部内部设立生物医学高级研究与开发局，除负责采购项目外，管理依法设立的生物防御医学发展基金。同时《疾病大流行与全面危害防备法》中，还特别要求卫生与公众服务部部长就医疗对策物资的研发、制造、采购等问题必须召集多个供应商进行会议磋商，以此避免政府采购引发产生的垄断质疑[5]。

2.3.2 库存层面

从库存层面来看，各医疗储备体系建设国家高度重视的都是保障在库医疗物资的数量及质量安全。数量安全是指在库物资数量充足、确保事件突发期间供应不会中断；质量安全指的是避免物资在库存储期间发生变质、造成化学损耗。此阶段法律法规保障方式主要是通过立法制定相应的制度和程序，新加坡就是典型例证：中央为全国公立医疗院所(占全国90%以上)和基层诊所储备所需3个月最大需求量再加上1倍前置时间需求量之防疫物资，库存低于9成设定值时，由合约商直接补货到仓库，维持安全储备量水准。美国则是在生物盾牌计划实施两年里，就初步建立了医疗战略储备库存管理，后基于进一步推进组织管理机制需要，着手制定《疾病大流行与全面危害防备法》。根据该法的规定，医疗战略储备内容每年由卫生与公众服务部部长与疾病控制和预防中心合作进行公开透明检查、并基于检查信息调整储备需求。此外，针对部分药品不易保存、易变质等特性，美国、澳洲、新加坡国会还相继出台了为节约成本而延长部分药物保质期的“效期延长计划”。

2.3.3 出库流转层面

一般状态和紧急状态下规制侧重点是不同的。紧急状态下，法律规制的侧重点是储备物资能够及时有序配送。除根据法案合理规划储备地点外，美国还设立城市准备计划(Cities Readiness Initiative, CRI)，以补助经费及提供技术支援方式，鼓励美国各城市及大都会区自行订定快速接收、配送及发放SNS物资。事关公共安全，在与第三方物流商合作过程中，各国必然也都是由官方主导进行。比如加拿大、澳洲就是通过签订合约、不定期评估、周期报告管理等措施强化与第三方物流商或红十字会等非政府机构间的合作配送关系。

一般状态下，出库物资主要是即将届期无法使用的医疗器械、药物。这类物资如何妥善处理是目前医药储备管理遭遇的困境。加拿大NESS采取的策略主要是修改法律允许将部分药品透过药商协助流通避免届效，并透过风险评估及实证决策方式升级储备名录，从中淘汰不符合现行标准的物资；美国SNS则严格按照《生物盾牌计划法案》不使用届期药物的规定，在美国卫生和公众服务部监管下有效利用资源，与军队或其他医疗计划共享即将届效药物，仅少部分药品可借由供应商协助流通；新加坡则充分利用动态储备功能，易流通物资(如手套、外科口罩)由公立医院与诊所依法购买与耗用进行周转；不易流通物资(如N95、隔离衣)则委托供应商直接进行换货。

通过域外考察可以看出：法律规制手段对健全医疗储备体系的重要性不言自明，且用法律规制医疗储备是很有必要，法律规制的重点是保证储备内容与主体多样以及储备物资的存储安全与充分，最终目的都是保障国民的生命健康权。在构建我国医疗储备法律规制模式时，我们可以参考美国、日本及其他国家、地区优秀经验。但不同国家威胁国民生命健康权的主要危害不同，因此医疗储备规制的具体手段也会因人口、技术等国情而有所区分，切忌盲目照搬。

3 医疗储备法律规制域内实践和强化路径

3.1 法律规制现状

用立法手段制定规范性条文来规制医疗储备制度，保障公民生命健康权理念并非空降而来。早在西周时期起，我国就出现了“卫生立法”现象，建立了卫生管理制度。《周礼·天官》载：“医师掌医之政令，聚毒药以供医事。”表明在周代就设有药物库藏并设官管理。卫生防疫方面，中国古代设有卫生监督，司救等职务。此外，周代还为防疫提前储备专业医疗人才，即《周礼》所载：“凡岁时有天患民病，则以节巡国中及野，而以王命施惠。”[6]后历朝历代都有沿袭设立太医署、尚药局这样的机构，并从法律层面强制性规定其要根据时令准备药物，以备不时之需。由此可见，中国古代统治者就重视用法律手段防治疾病，面对突发的瘟疫，国家也发展出一套成熟的应对办法。

显然，当今中国医疗管理领域也没有忽视法律手段对医疗储备作用的不可或缺性。在2002年2月28日修订的《中华人民共和国药品管理法》已将国家实行药品储备制度上升到了法律高度。但遗憾的是，在复杂的国情背景下，我国当前医疗储备治理手段依然是以传统的行政管理为主，在现有医疗储备管理体系中，只有《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国药品管理法》中少部分条款涉及医疗储备问题。并且正如前文所述，目前我国医疗储备的管理依据还是仅限于1997年国务院财政部印发了《国家医药储备资金财务管理办法》及1999年印发的《国家医药储备管理办法》等规范性法律文件，2003年抗击SARS病毒吸取经验后，印发颁布了《突发公共卫生事件应急条例》、2007年《中华人民共和国突发事件应对法》、2009年《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》、2011年《医药工业“十二五”发展规划》、2019年《中华人民共和国药品管理法》、2016年《国家突发公共事件总体应急预案》中均提出要完善药品储备制度。2020年2月7日，国家发展改革委员、财政部、工业信息化部为加强疫情防控工作，发布了关于《发挥政府储备作用支持应对疫情紧缺物资增产增供的通知》。党和国家的对医疗储备制度高度重视以及法律法规的不断完善，为建立健全应急药品储备体系提供了一定程度上有力的法律保证。

毋庸置疑，我国从文本意义上基本实现了将医疗储备行为关在法律的笼子里。但医疗储备法律制度实际落实到应急处理情形时，对人民生命健康权保障状况并不是十分喜人。且时至今日，在医疗储备方面仍然是偏重行政管理，还没有采取专门性立法来规制医疗储备行为，与医疗储备所保障的生命健康权的地位极不相称。这种法治状况造成的负面影响主要有：第一，医疗储备制度不完备，尤其是医疗储备管理制度不完备，造成医疗储备制度不彰，难以践行。第二，我国当前医疗储备法律规制文本碎片化、效力层次低，并且时效性低，少部分法律条文也为原则性规定，内容宏观，很难落实到具体实践中，可操作性较差[7]。

3.2 完善我国医疗储备法律规制的路径选择

立专项法规制医疗储备做到医疗储备管理有法可依，这是由其重要性决定的。民众的生命安全离不开医疗储备。国际暴发频率变高的疫情，加上我国频发多样的自然灾害以及其可能引发的卫生安全事件威胁。在这些突发情况下，民众的生命健康权的保障离不开医疗储备。人民群众的生命健康安全是一切发展的基础。

在制度变革方面，为医疗储备制定专项法规，是由其自身面临的内外因素决定的。从内部看，分散的医疗储备制度规范条文导致法律冲突、法律滞后。改革开放以来，我国有关医疗储备体系的规范性条例数量并不算少，但总体缺乏统筹，经常出现是头痛医头，脚痛医脚的问题。而且基本是在重大公共卫生事件突发后，开始修修补补制度上存在的漏洞，导致实践工作缺乏准确的指引。其次，碎片化的条文在修订时更多偏向具体管理问题的解决，忽略了医疗储备制度的确立价值——维护民众的生命健康权。还会出现由于修订视野狭隘，部分规定难以落实到另一实践过程中去[8]。

从外部看，习近平总书记指出，“要健全国家储备体系，科学调整储备的种类、规模、结构，提升储备效能。”[9]医疗储备作为国家物资储备体系的一种，在全球突发性公共卫生安全事件日益频发的今天，其对民众生命健康的重要性必将会进一步凸显，借鉴粮食储备管理机制，为医疗储备专门立法肯定会为日后的应急处理工作指明方向。事实上，对于重要事项采取专门性立法去规制，是现代国家的普遍做法。医疗储备事关国家安全、社会稳定和民众健康，尤其在突发公共安全卫生事件和自然灾害性面前，医疗储备更是保障公民生命健康权的关键。储备无小事，医疗储备的重要性是不言而喻的。因此，以法律手段来规制医疗储备同样是当前我国医疗管理领域不可或缺的一种重要手段。将医疗储备管理机制纳入法治的轨道，使之在规范化的道路上健康前行，已经刻不容缓。且我国人口众多，传染疾病、自然灾害接踵而至，医疗储备仓储量绝不是一般国家可以匹敌的。因此，我们应根据中国特色社会主义依法治国的基本国策，推进依法行政，制定医疗储备，更好保障我国民众的生命健康权。

医疗储备立法规制实现路径有两种：从国家层面制定医疗储备单行法或地方先行试验立法。鉴于我国目前并无储备管理方面的现行单行法，直接出台一部统一的医疗储备单行立法工作量必然庞多复杂，必然耗费较长周期，并不十分吻合现实亟须的紧迫性。试验性立法可能是特别可行的。其试验、评估、决定是否放弃抑或继续扩展的三步走工作能以最经济效率的方式实现依法规制医疗储备目的。

4 医疗储备试验性立法规制的依据与内容

4.1 地方先行先试立法规制的可行性因素

4.1.1 国家当前统一立法难度大

在国家层面出台一部统一医疗储备单行立法，必须要建立在成熟的立法条件基础上。不过，就我国地广人多的国情和药品管理现状来看，这样的条件还不具备。

我国突发公共性卫生事件分布地区差异性特点与先行先试理念相匹配。从人群分布看，人群的一些固有特性或社会特性如、性别、职业、民族、种族等均可构成疾病或健康状态特征，有时它们可成为公共卫生的危险因素。从时间分布看，不同的季节，不同疾病的发病率也会不同。根据国家流感中心监测周报，2017-2021年度南方哨点医院报告流感样病例显示：流感高峰季一般是12月到1月，而夏季则一般是肠道类疾病及中暑高发期。分布差异性体现最为明显的就是空间上的分布，不同地理位置的地形地貌、气候甚至不同地区的生活习惯均会导致不同的卫生事件。在未完全掌握各地个性要素下冒然尝试制定共性层面的单行法，极有可能设计出不能面向实践的“空对空”储备战略。反之，地方试验性先行先试立法能够秉持具体问题具体分析的辩证理念，根据地方特殊地理位置及风俗习惯等针对性分析卫生事件，从实际出发拟订相关药品储备策略。

关联的法律规范过多。在“北大法宝”官网以“药品管理”为关键词进行检索，出现的结果的有《中国药品管理法》《中华人民共和国药品管理法实施条例》《放射性药品管理办法》《麻醉药品和精神药品管理条例》以及数十条部门规章、地方法规。此外，医疗储备法律规制必然还会与财务管理、生态环境、医疗卫生等行业大量规范性文件产生关联，国家层面立法涉及范围之广必然要求经过充足的准备。

综上所述，为了避免在国家层面进行医疗储备仓促立法而产生的不良影响，当下确实不宜在国家层面进行立法规定。

4.1.2 地方法规的优越性

以单行法的方式规制医疗储备虽说符合我国依法治国、依法行政与人口众多国情，但苦于没有优秀学习参考对象，无异于是“摸着石头过河”的大胆立法实践活动。《立法法》(2015 年)第73条第2款赋予了地方性法规的先行立法权。为了避免实践错误导致后续全国范围的重新整改的风险，保证最终在全国制定推行的是行之有效的法律，我们可以采取地方先行先试的试验性立法方案，即授权地方政权机关，依法创新性先行制定地方法规并推行试验，总结经验，待最后成果评估成功有效后再在全国范围内立法改革，既科学立法又降低了全国立法的风险[10]。就医疗储备的地方先行试验立法而言，这个模式完全可以适用：目前在国家层面出台统一医疗储备立法的条件还不成熟，但是除了传染性疾病频发，近年各地自然灾害、食源性疾病甚至大型交通事故引发公共卫生安全事件此起彼伏，对于医疗储备的法律规制，存在实际的需求，可以通过授权人口较为密集容易暴发疫情或者自然灾害多发的地区先行立法来完成这一使命。

此外，地方先行立法具有较高的法律位阶和法律效力。在我国的法律体系中，在宪法、法律和行政法规位阶之下，就是地方性法规和地方政府规章。特别是地方性法规，在地方具有较高的法律位阶。一旦通过地方性法规进行地方先行立法，其他的地方政府规章、规范性文件都不能与之相抵触。对于医疗储备立法而言，如果能够通过地方性法规立法，无疑具有更高的法律效力。在地方而言，与之规定不一致的地方政府规章，按照“上位法高于下位法”的原则，自然就要让位于关于医疗储备的地方性法规。即使处于同一位阶的地方性法规，按照“新法优于旧法”的原则，也应当优先适用于关于医疗储备的地方性法规。相比而言，从法治的角度，更能合法、有效地保障全民健康。

4.1.3 《立法法》依据与指引

《立法法》第8条规定的情形是地方性法规的立法禁区，医疗储备属于公共卫生领域面临的法律问题，并不属于专属于中央的立法事项。从事务性质看，公共卫生领域的诸多治理工作应该先表现为地方性实务，至少也应属于中央与地方共事权。原则上，只要中央未规定或规定不明确的，地方均有试验立法空间。在“北大法宝”以“公共卫生”为关键词进行检索，可以发现现存相关领域的地方性法规已达11部，地方政府规章和其他规范性文件数百例。此外，地方立法本质也是城市管理水平的体现，能够相互影响，形成良性竞争，更好惠及民生。对于设区的市而言，地方先行立法则必须要受到《立法法》第 72 条第 2 款规定“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”的限制[11]。那医疗储备是否超过这个限制呢？一方面，城乡建设与管理是一个比较宽泛的概念，包含居住建筑、公共建筑、公共设施三方面的内容。医疗储备管理应包括在公共设施内，可以纳入“城乡建设与管理”范畴。另一方面，正如中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书在第二十四次全国地方立法工作座谈会中强调的：要加强社会主义核心价值观、社会民生等重点领域地方立法，努力从法治上增强人民群众的获得感。医疗储备地方立法关乎全民健康，是民生之本，加强相关立法工作符合《立法法》创制目的。因此，在设区的市进行地方先行医疗储备立法并不存在地方立法权限的限制。

值得注意的是，尽管医疗储备规制的地方先行立法具有可行性和必要性，但医疗储备的地方立法并不是我们的终极目标，其所扮演的角色属于过渡性的立法，目的在于积累医疗储备的立法经验，为公共卫生医疗储备体系的构建破除法律障碍，终极目标还是为了出台一部国家层面医疗储备立法。

4.2 医疗储备地方先行先试可能性内容

4.2.1 将医药企业纳入法律规制的范围

根据现行《国家医药储备管理办法》规定，目前我国在中央统一政策、统一规划、统一组织的原则下，建立了中央、地方两级储备模式。医药储备是政府职能，承担中央医药储备任务的主体，要求必须是国有或国有控股的大中型医药企业。地方除政府部门直属库外，要成为医药储备主体，还有很多附加条件。例如要求具有现代的物流能力和完善的信息管理系统。由于条件相对苛刻，民营医药企业难以进入，地方政府也更倾向于升级改造或重新建设新的仓库。在医疗储备主体方面，应该借鉴域外医药企业亦可成为国家应急物资储备主体的做法，将民营医药企业纳入医疗储备的法律规制中来。一方面，承担医药储备有极大的社会效益，既增强民营医药企业的荣誉感与责任意识，也能为企业自身带来更多政策支持与商业机会；另一方面，将政府储备与社会储备相结合，充分发挥实物储备响应快、生产储备应急性强的优点，有利于构建政府与企业间的协调机制。民间资本的进入还能有效减轻我国庞大人口给国家财政及直属仓库仓储带来的负担。

4.2.2 调整医疗储备资金的下拨方式

应急医疗物资储备经费可确保物资储备、采购、配送、运输、应急演练等环节的资金需求，保障充足的应急物资储备经费，对于应急管理体系的建设起到了关键作用[12]。在实践中，我国医药储备资金主要采取一次性下拨的方式[13]。具体流程为：国家确定几家大型的国药企业作为药品储备单位，由卫生行政部门制定储备目录，发改委下达储备计划，经财政部门审核后连同大量储备资金一起下发到这些公司。虽然有《国家医药储备资金财务管理办法》具体规定，但该种资金下拨方式缺乏横向统一整合管理，其运行对储备单位经营管理素质依赖度较高，存在承担医药储备的企业未能将财政拨款充分利用、专款专用或企业经营不善导致一次性下拨的资金难以收回等风险。未来的医疗储备立法，首先应调整医疗储备资金的下拨方式，可参照美国设置计划储备专项资金，专户所有、专款专用，保证投入资金的稳定性与专属性；其次可借鉴邻国日本的《灾害对策基本法》防灾救灾资金规定，将下拨储备资金进行明确分类为医药科技研发基金、仓储环境改造基金、仓储药品维护基金、医药物资采购基金，保证医疗储备资金落实、落细、落到位。国家医疗物资储备经费的保障对储备制度能否夯实起到了基础性作用[14]，因此有必要与时俱进立法科学规划国家医疗物资储备经费保障渠道，加强资金审计、监督工作，保证款项得到充分使用。

4.2.3 医疗储备立法规制方向

医疗物资存储每年都是要耗费大量人力、物力、财力。因此，充分利用医疗存储资源应该成为法律规制的方向。为此，医疗储备的法律规制一定要死死扭住入库、在库以及出库三个环节。

入库方面，立法一定要强调严格执行国家统一的质量标准，确保医药在入库前得到质量检测。国家层面应尽快制定适应我国卫生应急需要的普适性应急药品目录[15]。同时采取多样的战略储备方式，将政府储备与家庭储备、社会储备相结合，对常态化防疫工作储备的药品形成一定保有量，提高我国医疗储备的前瞻性。

在库期间，立法应在实体和程序方面制定相应的制度以保障其质量以及数量安全。不仅要求对每一入库物资进行标识，设立档案管理程序保证每一件存储物资的流向清楚，而且要求储备主体承担瑕疵担保义务，落实因存储主体失责而造成损失的问责程序，以确保适宜的药品储存环境和定期的检测管理。为尽可能避免存储期间的物资发生物理损耗和化学损耗，可积极引进西方药品效期延长计划(目前药品效期常指含量降低至90%所耗时间，但部分药品在含量低于90%时仍具治疗效果)[16]。

在出库流转环节，为提高应急救援效率、保证生命健康权受到严重威胁的群众及时得到救助：一方面可将拥有专业人才和交通便利的地理优势的大型医院等非盈利医疗机构纳入医疗储备法律规制的范围，另一方面从法律层面构建协调管理机制，改变现行医药储备信息在分级管理制度确定下沟通不畅问题，减少公共安全事件突发下应急的盲目性，必要时还可依法调用军事及社会力量，依托部队的后勤保障能力，启用现代化物流公司，保障物资有序高效地分发到广大的医疗人员手中。立法建设协调管理机制也保证了各级政府抗灾抗疫工作有法可依，管理协调工作井然有序。扎实推进医药储备的法律规制工作，功在当代，利在千秋。为保证灾情、疫情等公共卫生事件突发时医药的稳定供给，入库保质量、库存保安全、出库保流向应成为医疗储备法律规制所追求的目标。