乡村旅游中的法律问题研究

端木玉芳

中共宜春市委党校，江西 宜春 336000

我国乡村旅游是立足于市场需求和农业农村发展的现实需要逐步开展的。开发乡村旅游，可以很好地缩小城乡发展差距、有效解决三农问题[1]。但我国乡村旅游存在着环境侵权、违法用地、农产品质量不一、经营不规范等诸多法律问题[2]。将乡村旅游事业纳入法治轨道，制定相关产品、服务统一标准，在建立健全监督管理体系的基础上，继续探求乡村旅游中实际问题的解决方案，仍然是今后乡村旅游事业发展的重要方向[3]。

一、乡村旅游发展中的主要法律问题

（一）违法用地问题

众所周知，在我国农村土地除法律有特别规定以外，归村集体所有。然而，在乡村旅游发展中，为了做大景区，有的地方政府和投资者千方百计钻政策空子，对于不涉及永久性建设的地块，通常采取土地流转的方式进行，流转的面积动辄几千亩，有的项目甚至高达1万多亩。村委会在经营、管理农村集体土地的过程中，存在着擅自出租、转让、出让土地，改变土地耕作用途的行为。一些农家乐经营者也存在非法占地、非法改变土地用途、违法建设等问题。而有的地方政府为了追求经济发展，对用于乡村旅游的违法用地问题视而不见，或者是帮助业主打政策法律的“擦边球”。

（二）环境污染问题

1．土壤污染

当前发展乡村旅游过程中一些不规范的操作，给农村土壤带来了很大的污染。乡村旅游给土壤造成的危害主要在于以下几个方面：首先，乡村旅游的餐饮行业中，不少农家乐以“天然无公害、自己种植果蔬时令”为招牌招徕游客，实则在规模种植中不当使用化肥、农药等化学物质，给农村土壤造成极大的压力和破坏；其次，农家乐在养殖牲畜作为特色菜品的同时完全忽视其所带来的环境威胁，散养在田间地头的牲畜随意排泄，而牲畜的排泄物也给土壤造成了不容忽视的污染；最后，在发展乡村旅游的过程中，由于有些景点基础设施还不健全，缺少正规的垃圾收集装置，游客在游玩过程中产生的垃圾以及经营者在经营过程中产生的固体垃圾都得不到及时的处理，从而随意堆积，污染土壤环境。

2．水质污染

乡村旅游中的水污染问题也不容忽视。许多以水域闻名的乡村，在开发“乘船游览”的游乐项目时，对游船资格并没有严加审查。存在着不少“黑游船”载客现象，这些“黑游船”所使用的劣质机油在燃烧驱动的过程中给水体造成了极大的污染。另外，农村地区配套基础设施建设跟不上，污水收集处理设施建设滞后，导致大量生活污水未经处理就直接排放。

3．大气污染

因旅游旺季自驾游“扎堆”，不少户外烧烤、篝火晚会也会在短时间内严重影响景区周边空气质量；农家乐经营者使用的燃料并未达标，有的甚至还把木柴烧饭、露天烧烤等当作招牌，在生产过程中的油烟、废气，常常不加处理地随意排放，对大气造成污染。

（三）安全隐患问题

1．旅游配套设施安全问题

（1）乡村旅游中交通工具不规范。许多没有载客资质的车辆也为了牟利私自搭载游客，造成极大的安全隐患。乡村公路质量有待提高。许多事故多发地路段，如本应该进行风险提示的路段都没有竖立警示牌，致使车祸反复发生。乡村地区处于偏远郊区，属于交通警察管理的薄弱地带，而参与乡村旅游的司机也往往疏忽大意，存在车速过快、酒驾等违法行为，导致事故率和死亡率居高不下。

（2）乡村旅游活动中的安全隐患。许多高空活动、涉水活动也存在安全隐患问题。提供高空活动的缆车存在过于老旧、未定期检修等问题，提供水上活动的船只也存在不具备游船资质、操作者未接受过专业培训等问题导致安全事故频发。

2．餐饮安全问题

乡村旅游的餐饮行业普遍存在食品卫生状况堪忧，就餐环境卫生条件简陋，厨房环境明显不符合卫生标准等问题。甚至餐饮行业从业者如采购员、厨师、服务员都是家庭成员或朋友，未接受过正规培训，未按规定办理健康证。明显违反法律规定。

3．产品安全问题

许多地方的特色农产品，如某地的茶叶、山核桃、石斛等，因其采摘时间、加工工艺等原因，品质差异较大。而市场需求不断扩大，导致经营者在供给的过程中不能保障产品质量，甚至缺乏正规的产品质量检测标志。另外，地方特色农产品因具有一定的地域性，价格本身就不够透明，加之农户片面追求利润，往往“抱团涨价”，甚至存在以假乱真、以次充好销售现状。

（四）游客权益受损问题

1．旅游合同存在不规范

在签订旅游合同的过程中，消费者往往因为不了解行情、不了解法律规定而处于弱势地位。旅游服务经营者在提供旅游服务时，往往利用消费者不知情等状况，恶意欺诈，故意隐瞒真实情况，不履行潜在风险的告知义务，诱使消费者作出违背真实意愿的错误意思表示。

2．导游服务水平亟待提高

导游是游客在有限时间内，得以深入游览观光地的桥梁。具有良好资质的导游，不仅能够使游客得到愉快的游乐体验，也能使游客享受到精神的放松与丰富。然而在乡村旅游项目中，有些导游并不具备导游资质，没有持证上岗，存在持借证、假证上岗等现象，更有甚者一心牟利，不惜欺诈、胁迫游客购物等。

二、完善乡村旅游法律制度的对策和建议

（一）健全乡村旅游立法

尽管我国已经有了涵盖旅游业发展各个方面的《旅游法》，但是乡村旅游作为一种新兴业态，除此之外，还涉及到《民法典》《土地管理法》《环境保护法》《土地承包法》《食品安全法》《消费者权益保护法》等一系列法律法规和政府规范性文件。从法律层面保障乡村旅游行稳致远，迫切需要制定一部相对独立和完整的“乡村旅游法”。为此，就制定乡村旅游立法建议如下：

1．强化乡村旅游标准化建设

乡村旅游的吃、住、行、游、购、娱等各个方面，均需要有标准化的示范作为指导。坚决杜绝强买强卖、胡乱收费等侵害旅游者合法权益的行为。为旅游者的出行营造一个安全、放心、有保障的社会环境。同时也要加强对各项标准的落实，增强旅游者的维权意识，为旅游者提供方便切实的维权途径。赋予当地行政执法部门监督和处罚的权力。严格落实乡村旅游各项活动“有标准、按标准”。不允许经营者坐地起价或者恶性竞争。建议由地方政府引导、监督、保障当地旅游市场保持健康的竞争秩序。

2．有效解决乡村旅游的利益分享问题

乡村旅游利益分享问题，是直接影响到乡村居民、旅游服务经营者、从业者积极性的重要问题。然而这一点却并未在法律中明确体现，乡村旅游利益分享上的立法欠缺，长远来看不利于乡村旅游事业的发展和未来。乡村旅游事业要蓬勃，就不能忽略发展过程中的任何一个小环节，要完善乡村旅游利益分享上的立法空白。只有切实保障各方的合法权益，使旅游事业组成者们各司其职、各安其所，乡村旅游事业才能得到长足的进步。

（二）规范乡村旅游开发用地

1．规范乡村旅游中的土地征收

重视乡村旅游发展的用地问题，首先，要规范乡村旅游中的土地征收，明确集体土地可开发的乡村旅游项目和国有土地可开发的乡村旅游项目。规范土地征收的程序，规范土地征收给予农村、农民的补偿。其次，地方政府明确每年安排一定的用地指标用于乡村旅游项目建设。对于土地综合整治增减挂钩产生的用地指标，可按一定比例留给综合整治的乡镇、村，用于乡村旅游发展。

2．规范乡村旅游中的土地流转

针对土地流转过程中的不规范问题，建议由农业农村部门及项目所在地乡镇政府、村委会等，指导投资人与土地被流转的农户签订规范的土地流转协议，及时为投资人办理《林权证》《土地承包经营权证》。鼓励农户以土地入股等方式，参与到乡村旅游发展中来。

（三）提升乡村旅游环保水平

1．增强环保意识

各地发展乡村旅游事业要在“绿水青山就是金山银山”的理念指导下进行。培养乡村旅游全体参与者的环保意识，提高人员素质。旅游服务产业必须遵守绿色原则，严格落实卫生环保、垃圾分类、污水处理等要求，对违反标准的经营者予以惩罚。同时也倡导游客绿色出行，文明旅游。

2．借助科技力量

要提高环保科技水平。具体到各地乡村旅游事业的发展中，应当加大资金投入，保证环保设备更新换代，以科学技术减轻环境压力。例如，要求乡村旅游中的农家乐统一安装污水处理系统，并安装隔油池。

3．加强环境监管

首先，旅游地的选址必须符合相关法律规定，不能只注重市场效益，随意变通法律规定。其次，对发展乡村旅游带来的生态破坏，各地政府要立足源头治理，要求涉事单位及个人停业整顿，严惩不贷，并组织相关部门积极修复被破坏的自然生态环境。

（四）完善乡村旅游安全保障

1．完善旅游基础配套设施

针对乡村旅游基础配套设施存在的安全隐患，要加大资金投入，完善升级基础配套措施，规范乡村旅游用车，制定统一标准。对旅游活动中的缆车、游船等设备进行定期检修、升级，监管部门加大对不规范运行的经营者的打击力度，务必保证其安全性。

2．保障餐饮安全

加强对乡村旅游从业人员的培训。由政府和高校配合组织培训课程，包括对经营活动组织者、负责人的培训，和普通业务工人的培训。通过培训使经营者明确、认可乡村旅游服务的各项标准，自觉加强自身建设。完善服务环境卫生质量、提高从业人员的业务能力、规范生产经营的各项程序，把旅游者的“好评”作为追求的重要目标，为保障实现旅游者的合法权益认真履行自身义务。

3．优化产品质量

针对乡村旅游中农产品的质量安全问题，应当规范农产品的质量检测标准，检测合格的产品由食品监督管理部门发放统一的质检标志，检测不合格的产品严禁上市兜售。建议由当地政府进行严格管控，保证土特产品价格透明、合理。对违法经营者、破坏市场秩序者严厉打击，毫不手软。

（五）加强游客权益保护

1．规范旅游合同

严禁旅行社通过欺诈手段欺骗旅行者签订旅游合同。旅行社在与消费者签订旅游合同过程中务必本着诚实信用原则，将有关事项如实告知消费者，禁止隐瞒真相或者欺骗消费者。双方一旦签订协议，必须积极履行义务，正当行使权利，旅行社不得利用消费者弱势地位随意减少对方权利，或者减少自身责任。在合同履行过程中，一旦发生损害，旅行社必须积极采取补救措施，不得借机侵害消费者合法权益。

2．提高导游素质

针对导游资质欠缺、素质不高等问题，要大力提高导游等乡村旅游从业人员素质。严格把关导游资质、素质和业务能力，对不合格的导游予以适当处罚，对于采用欺诈、胁迫等手段严重侵害游客合法权益的导游，对其进行从业禁止处罚。要把乡村旅游培训作为各地高职、高专以及农民技能培训的重要内容，通过培训，使乡村旅游从业者真正树立“顾客就是上帝”的思想，自觉抵制以次充好、临时“乱涨价”的各类短期行为。

3．加强行业监管

针对乡村旅游项目“小、散、偏”的特点，相关执法部门要明确职责，以乡镇综合执法改革为契机，推动市场监管、生态环保、卫生健康、安全监管等部门将涉及乡村旅游项目监管的执法权授予乡镇综合执法机构，切实改变目前“看得见、管不着”和“管得着，看不见”的问题，使执法监管成为常态。同时，要通过行业协会的监督管理，加强行业自律。

三、结语

乡村旅游在为农村带来经济效益，促进政府增收，带动农民致富的同时也在各个阶段存在着不同的法律问题。关注这些问题的预防、应对和解决，是保证乡村经济持续、健康发展的必要环节。将乡村旅游建设纳入法治轨道，加强引导和监管，促进城乡融合发展，在城乡融合中推动乡村振兴，推进乡村旅游事业在农业农村现代化的进程中稳步前进[3]。