基层检察机关案例资源管理研究[1]

北京市朝阳区人民检察院课题组

“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，这是习近平法治思想的明确要求，也是人民群众对司法公正的朴素心愿。人民群众对公平正义的获得感，需要通过具体案例来增强；检察机关履行法律监督职责的效果，需要通过具体案例来检验。最高人民检察院从2010 年起建立指导性案例制度，到现在已经发布30 批。案例的制度化运用，已经在刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”“十大业务”发挥了重要的作用。随着案例作用的日益重要，案例指导制度的不断发展，案例的自发性运用也逐渐引起了我们的重视。在司法实践中，越来越多的检察官在办理案件过程中除了会参考最高人民法院、最高人民检察院发布的指导性案例，更多地会搜集本地区、本院已有的判例。但因基层办案中，存在案例共享度差、缺乏编辑整理等实际问题，严重影响着案例在司法办案中的作用发挥。且理论研究方面，多集中在对案例指导制度的研究，缺乏对基层检察机关案例资源管理方面的探索。本文坚持问题导向，以基层检察机关案例资源为研究对象，从案例资源管理概述、案例资源管理的必要性、基层检察机关在案例资源管理中存在的问题及其解决路径四个方面对案例资源管理进行系统、全面分析论证，以期为基层检察机关解决案例碎片化、分散化问题提供思路。

案例，就是人们在生产生活当中所经历的典型的富有多种意义的事件陈述。在法律界，案例以各种形式存在，如司法案例、案例汇编、典型案例等等。随着社会的发展，案例早已不限于学术界通常所讲的法院判决的司法案例，而是像华尔街金融家创新的金融资产一样，出现了很多案例品种或者类型，如各级行政机关处理的行政处罚案例，人民调解组织调解的人民调解案例，仲裁机构裁决的仲裁案例，政府机关、行业组织、社会团体、律师群体调解的调解案例或者和解案例等，还有在执法和刑事诉讼过程中公安机关处理的侦查案例和治安案例，人民检察院处理的各种不起诉案例和人民法院裁判的司法案例等。[3]胡云腾：《从规范法治到案例法治——论法治建设的路径选择》，《法治现代化研究》2020 年第4 期，第5 页。本文中的案例是指检察机关履行法律监督职能过程中生成所有具有研究价值的案件。从案例类型上，既包括刑事检察案例，也包括民事检察、行政检察、公益诉讼检察；从案例内容上，既包括实体法问题，也包括程序发问题。只要是基层检察机关所办案件中，具有案例研究价值，可为本院检察官借鉴参考或有可能成为上级院典型案例、指导性案例的案件，均为本文的研究对象。

对基层院案例资源管理的过程是以基层院海量的案件为基础，通过挖掘有价值的案件信息，并对其进行收集、整理、提炼，实现案例资源的有序管理的过程。基层检察机关案例资源管理是一项系统性工作，一方面有利于充分挖掘、发现案例素材，为本院及全国检察机关案例研究工作提供基础材料。另一方面可为本院检察官办案提供参考，提升办案质效。

一、基层检察机关案例资源管理的必要性

法律的路径是“逻辑+经验”模式，而所有在办和已办的案件就是经验的体现。目前各地、各级检察机关已经在案例资源管理方面进行了很多有益探索，并逐步积累形成管理经验，但因案例资源管理尚未实现制度化、系统化，导致大量案例资源仍处于沉睡或流失状态。基层检察机关一方面掌握着检察工作的第一手信息，与检察官办案的实务需求更为贴近；另一方面依靠制度机制创新实现自主创新方面更具有灵活性，更容易在案例资源管理工作中形成可复制可推广的实践经验，因此做好做强基层检察机关案例资源管理具有重要的现实意义。

（一）防止基层案例资源流失的需要

基层检察机关处于办案一线，案件受理数量较多，以北京市朝阳区人民检察院为例，近三年以来各类案件的年均办案量均超过9000 件，位于北京市首位。这些案件蕴藏了在北京乃至全国具有代表性的疑难、新型案件以及专业化案件，集中反映出基层检察机关的办案规律、办案活动和结果，具有体量巨大、类型和结构复杂等特征。基层检察机关不仅仅是法律规范的适用者，更是知识和经验的提供者，建立科学、智能的案例资源管理系统，使得检察办案的数据、信息、经验能够及时提取、保存、分类和共享，既能提高基层检察机关的案例资源利用价值，防止案例资源流失，亦能提升检察办案质效、优化司法运行。

（二）统一司法标准和强化内部监督的需要

司法责任制改革的过程中，突出强调检察官的办案主体地位和扁平化管理，对于一般案件的决定权下放至检察官。由于不同检察官对法律规范的理解不同、对冲突价值的选择不同，导致对相同或相似案件可能得出不同的处理结论，案件裁判标准不统一的现象有增加的趋势。案例资源管理过程能够打破检察官之间扁平化管理的信息壁垒，降低检察官之间信息交流和共享的成本，通过筛选和检索相似案件，研究其办理过程及结果，使后续同类案件的办理以在先案件为参照，促进法律适用的统一。案例资源管理的过程不仅是案件的收集、汇总过程，也是对案件进行再整理、再审视的过程，能够及时发现案件办理中存在的程序不规范，甚至法律适用错误等问题，起到有效的内部监督作用。

（三）弥补指导性案例供给不足的需要

社会高速运转催生了越来越多新型、疑难、复杂案件，加重了检察官办案的工作量和难度。由于指导性案例、典型案例均存在发布周期长，回应司法需求不够及时等问题，检察官很难及时找到与在办案件相匹配的可适用规范。检察官在办理此类案件时往往需要花费大量的时间和精力去搜寻适合的法律条文、思索可行的办案思路。案例资源管理系统的构建正是对检察机关案例知识结构的扁平化改造，打通检察官之间“对话”的横向通道。案例资源管理的前提和基础工作是按照一定的标准对案例资源进行标记和分类，使得大量的案件信息被编码化和要素化，标记的关键词越细致、越准确，通过检索手段定位到目标案例的可能性就越大，与检察官的实际需求也越契合，最大限度地提高检察官办理新型、疑难案件的效率，及时破解司法实践中的法律适用难点问题。

（四）将隐性的检察履职经验显性化的需要

一般而言，从事检察工作时间长的检察官积累了更多的履职经验和知识，这些经验和知识来源于长期的办案实践，从某种程度分析，也属于检察机关案例资源的组成部分，具有个性化、隐蔽性和实用性等特点，且随着时间的流逝以及人员、部门、岗位的变动，如果得不到及时提炼和总结，这些隐性的经验资源将会流失，进而影响检察队伍整体素质提升和后续人才培养。借助案例资源管理制度和一定的科技手段，可以在一定程度上突破检察履职经验对检察官个人的依赖程度，使得其能够以应用系统和案例数据库为媒介，更为高效地在检察职业共同体内部传播。不仅如此，随着案例数据库技术的升级迭代，其功能日益丰富，更加有助于隐性经验的推广与传承。检察履职经验的积累和显性化的过程是检察人才培养和专业化建设的基础，通过专业化案件办理和有效的案例资源管理过程，打造一批专业领域的专家型检察官，在检察人才培养方面实现可持续发展。

（五）推动建设检察案例数据库的需要

随着大数据时代的到来，各专业领域的数据库建设成为时代发展的潮流，智能检索变得更加普遍和便捷。相比法院建立的中国裁判文书网、审判案例数据库等信息化建设项目，检察机关在智慧检务建设方面，尤其在检察案例数据库建设方面则略显滞后。基层检察机关案例资源管理是检察案例数据库建设的基础，通过对所办理的案件尽可能多的收集、整合，全面掌握不同的处理意见与论证思路，形成数据详实的本院案例资源库，一方面为本院及上级院形成指导性案例或案例参阅提供数据基础，另一方面为检察案例数据库的整合使用提供案例资源和实践经验，不断扩大检察案例数据库的规模。

（六）引领法治理念和服务司法决策的需要

检察案例反映了司法办案与法律监督的实施情况，通过对案例资源的有效管理并在一定范围内向社会公布,有助于传递检察理念，引导人民群众将检察案例作为自身行动的指引并形成相对稳定的法律预期。检察案例蕴含着经济社会发展的动态线索，通过对案例资源的有效管理，汇聚相关案例数据，并与外部数据进行关联分析，能够为司法管理及区域社会治理提供重要的决策参考。通过对刑事案件的发案情况及动态趋势的研究，能够反映出当地社会治安的整体状况和存在的问题。结合社会热点开展的类案专题研究，能够反映出国家重大立法、司法政策的施行情况。为人民群众自觉遵法守法提供重要借鉴，为及时预警和优化司法决策提供智力支持。

二、基层检察机关案例资源管理的现状及存在的问题

胡云腾教授指出，“任何制定法既不可能穷尽已经发生的各种情况，也不能预知未来发生的各种情况，所以一经制定就已经与社会生活发生了疏离。只有活生生发生的案例，才是延续法治生命的‘常青藤’”。案例最丰富的地方在基层。基层案例资源管理，是做好案例研究的基础，也直接关系到案例资源的应用。本文采用问卷形式，就办案人员对案例资源管理的价值认知、需求及行为选择、偏好差异等有关问题进行了抽样调研。对于“基层检察机关案例资源管理现状”的这一问题，22%的受访者认为“能够及时获取有价值的案例资源，完全满足办案需求”，32.6%的受访者认为“获取有价值的案例资源需要一定的时间，基本满足办案需求”，45.6%的受访者认为“案例交流不畅通，获取有价值的案例途径较少，影响了办案效率”。结合调查问卷，笔者认为基层案例资源管理还存在以下几个问题：

（一）现有案例制度不能满足基层办案需求

一是案例指导工作仍处于顶层设计与案例制发阶段。2019 年修订的《最高人民检察院关于案例指导工作的规定》中授权了最高司法机关是发布指导性案例的主体，并明确规定类似案例“应当参照”。虽然近两年，我国案例指导制度发展较快，但案例指导工作仍处于顶层设计与案例制发阶段，并没有形成成熟的案例指导制度。对于案例的管理，最高人民检察院的同志提出了 “指导性案例”＋“典型案例”的“一体两翼”案例工作格局[4]张杰：《建构指导性案例与典型案例“一体两翼”工作格局》，《检察日报》2019 年8 月8 日，第3 版。向“指导性案例”＋“典型案例”＋“参考案例”的“一体三轴”[5]荣晓红：《我国检察机关刑事实体案例指导制度建设中的几个问题》，《公安学刊》（《浙江警察学院学报》）2020 年第1 期，第6-14 页。案例工作格局转变，强调了基层检察院在指导案例制度中从配合、支撑作用向配合、支撑的同时要独立发展的转变。但无论是“一体两翼”还是“一体三轴”都是应用理论上的探索，要将“顶层设计”转化为“基层实践”还需要探索。

二是指导性案例尚不足以满足办案需求。指导性案例生成途径主要是报送。指导性案例从发布主体、发布格式、选用原则等多个方面均有严格的要求，致使一些具有探索性的新型案件、地域特点较强的案件就不会被报送，而这些案件大部分是对近一段时期或区域问题的反映，更具有地方检察特色，对基层一线办案更具有指导性、适用性。抽样调查显示，办案过程中需要搜集与参考案例需求最多的是疑难复杂案件（82.6%受访者选择）、新型案件（80.4%受访者选择）。以某基层院办理的套路贷案件为例，该案件在北京地区尚属首例，在引导侦查、事实认定、证据采信、法律适用各个环节都属于摸石头过河，但是在上海、杭州等地已经有了较为成熟的做法与体系，检察机关能够在立案之初就引导侦查，从侦查到批准逮捕、审查起诉、法院审理各个环节都形成了较为成熟的指导政策、办案指引，形成了案件的闭环式办理。

三是省级院案件管理下沉到基层的力度还不够。除最高人民检察院发布的指导性案例、典型案例外，各地方检察院也存在发布地区案例的实践，如天津、浙江分别成立了案例研究中心，加强案例研究，统一类案标准；如北京、四川等地加强条线优秀案例评选工作。但是省级检察院对案例的管理多集中在省级层面，对于基层案例缺少具体的管理，在案例报送的内容、发布时间存在较大的随意性，缺乏制度规范的制约，致使很多案例“小而散”的分布于各个基层院。

（二）基层案例资源管理受重视程度不够

一是研究室、检委会办公室管理职能弱化。原研究室、检察委员会办公室承担着案例收集、分析、报送等职能，案例获取的渠道主要来源于检委会、部门负责人、案件承办检察官等各方面。随着内部机构的调整，基层检察机关大多不单独设立研究室，其原有职能也处在调适阶段，目前虽然还做着案例分析、报送等工作，但在案例收集方面却受到较大影响，无法收集到更多的案例。造成这一问题的原因是：改革后案件的办理决策主要由检察官承担，检委会办公室需要上会前审查的案件数量锐减；部门负责人对个案的管理弱化；检察官联席会制度尚存在案件讨论记录简单，案件情况无汇总等问题，使案例的收集成为无源之水，案例收集呈现真空状态。

二是办案人员缺乏案例意识。抽样调查显示，“案件办理中是对自己承办的有价值的案例或办案经验的管理手段”这一问题，44.19%的受访者认为“办理案件繁忙，疲于完成办案各项指标，无暇总结或部分总结，但未落到纸面上”。以上数据揭示出两个问题：一是基层检察机关案件量大，及时结案成为检察官的第一位任务，囿于繁重的案件办理工作，无法脱身；二是检察官缺乏案例意识与案例思维,不愿意或者不善于将办案中发现的“种子”案件培育成有价值的案例。

三是现有案例未得到有效利用。基层案例从收集、整理到撰写、发布往往需要较长一段时间，时效性不强，对于同时期的同类案件无法及时起到参照作用。同时，缺乏对已发布案例的梳理与培训学习，使得检察官在办理同类案件时无法快速、准确地获取到曾经最优的办案经验与案例参考来作为指导，只能通过自身有限的资源去各个案例资源平台搜索或者向身边的检察官打听，无法发挥已有案例的价值。

（三）基层案例资源流失现象严重

一是案件转化为案例的数量少。抽样调查显示，在“在办案或履职过程中接触的案件，可以形成典型案例，或者对其他检察官有参考价值的案例数量”这一问题中，41.3%的受访者选择“一般”，39.1%的受访者选择“较少”，4.35%的受访者选择“几乎没有”，仅有15.2%的受访者选择“比较多”。在案例的撰写上，只是少量案例撰写，也呈现出在考核指标压力下不得不写的状态，数量上与海量的案例资源相比，少之又少。在案例的使用上，检察官对上级指导性案例更加重视，而对本院案例资源的收集整理并不重视，也直接影响到后续案例的研究和应用，造成基层检察机关大量案例资源呈沉睡状态。

二是案件转化为案例的类型少。基层院最大的优势在于案件量大、案件类型多，但是对于案例的挖掘、收集、整理工作主要集中在刑事案件领域，且涉及的罪名较为集中，在民事检察、行政检察、公益诉讼等领域的案例撰写存在重视不足、法律适用创新不强的问题。

三是其他隐性办案资源流失。案例资源管理不仅包括对可能成为指导性案例、典型案例的管理，还包括检察官、助理检察官、书记员等人员的办案信息及案件办理活动的记录数据、经验总结等。这些信息更为底层、零散，也不被作为高价值密度的办案资源在部门内部传播、利用，处于无统一的管理的状态，并且随着案件的办结或者人员变动、部门调整、软件更新等因素，自然而然流失。

（四）基层案例资源管理手段匮乏

一是统一业务系统平台不能有效支撑案例信息采集。基层案例资源管理最主要的内容就是收集案例资源。案件管理部门通过统一业务应用系统管理全院所有案件，从理论上来说应该能够获取全院案件资源。但是，案件管理部门对于案件的管理更侧重于监督，程序上重点对案件各办案节点、文书、案卡填录进行监督，实体上主要对捕后不诉案件、撤诉案件、检法分歧案件等重点案件进行评查。虽然重点评查案件是案例生成的来源之一，但从评查目的、评查时间、评查重点等方面与案例的生成均有区别，不能作为案例生成的全部来源。

二是文书不规范导致案例挖掘难。检察机关的法律文书，特别是批准逮捕意见书、审查报告等，集中反映了办案人员在法律适用中的思考过程，是基层案例的来源和基础。基层院案件管理中对于案件办理中的文书审查多集中在文书的形式性审查，缺乏对审查逮捕决定书、审查报告等法律文书中的说理性的审查，这种状况增加了案例挖掘的难度。究其原因，其一是案多人少，办案压力大，无形中放低了对文书规范性的要求。其二是对于文书的说理性重视程度不够。2020 年 1 月，最高人民检察院提出以“案-件比”来增进案件质效，虽然在法律文书针对性、释法说理上有所改善，但仍存在此类问题。

三是缺乏便捷的案例查询系统。抽样调查显示，80.4%的受访者认为案例工作中需要丰富案例资源检索手段。基层院案例资源的发布多是参考最高人民检察院指导性案例的发布形式，以第几期、第几批的形式在检察内部网页进行发布，并且无法从标题等内容上快速查找到所需要的案件信息，检索的时间成本和效率成本较高，而且检索结果并不十分理想，准确性、针对性偏低，大大分散了办案人员的办案经理。因无法快速有效地获得匹配的案件，使得已有的基层案例不被一线办案人员运用，适用率低。

三、基层检察机关案例资源管理的构建路径

案例资源管理是通过设立专门的管理部门，负责对案例信息资源的管理工作，采用系统化的管理流程，进行案例的采集、提炼与共享的管理过程。抽样调查显示，54.3%的受访者认为在办案系统中提炼和记录案件要点是对办案过程的辅助和总结，很有必要；63%的受访者希望通过技术手段尽量简化操作；21.7%的受访者担心在办案系统中提炼和记录案件要点会增加办案人员的工作量。在充分考虑办案人员需求、意愿的情况下，通过案例资源管理，生成有价值的案例，使基层院的案例资源由分散到集中，由无序到系统。

（一）建立多层级组织架构，实现案件资源的统一管理

案例资源管理工作需整合全院力量，包括各办案部门、负责法律政策研究的部门、案件管理部门、技术部门等。其中负责法律政策研究的部门应作为管理的主体部门，这是由其自身具有的业务管理协调、研究、服务办案的职能决定的。目前有的检察机关成立了专门的案例研究中心，这一做法也是值得借鉴的。在此基础上，依托专业化办案机构、办案组织，设置案例专业研究小组，形成以专门的案例资源管理部门为核心、以专业化研究小组为阵地、以各业务部门及每名检察官为依托的案例资源管理多层级组织架构，实现案例资源全方位、系统化的管理和运用。

（二）依托统一业务应用系统和参与业务活动，实现案例信息的采集

案例信息的采集是指对案例进行有效收集，而明确收集的目标是至关重要的。笔者认为，案例信息的收集目标是要找到那些对办案质效影响大、发生频率高、体现检察业务难题的案件，我们称之为有价值的案例信息。从大量的案件中做到及时、完整地收集到上述有价值的案例信息，笔者认为应依托现有的统一业务应用系统开展。

1.在统一业务应用系统中增设标记功能。通过标记可以实现有价值的案例信息的定位和提取。一是可以改变案例研究滞后的问题，及早发现有价值的案例，及时开展案例的培育工作。二是为挖掘隐性资源提供条件。这里的隐性资源是指存在于办案人员头脑中的办案经验或办案体会，这些资源常常“只可意会不可言传”，但它们又是最具价值的信息资源，挖掘出这些经验资源，促进它们的共享，是案例资源管理的重点。明确标记的主体和内容：标记的主体是办案人员，标记的内容包括具有案例价值的案件关键信息以及个人办案经验、办案体会。标记的方法。一是在统一业务应用系统中设置案例价值标记与办案经验、办案体会板块。二是采用主题词法标记案例关键信息，如首例、新型、专项活动（如涉黑涉恶）、专家咨询、可上报为指导案例等；对办案经验以及体会可采用描述式的方法，用一个句子概括描写经验和体会的内容。

2.增设统一业务应用系统子系统功能，拓宽案例收集途径。目前办案系统还设有检察委员会子系统，这也是获取案例的一个来源。同时，笔者认为，从业务评查案件中也可获取到有价值的案例。所以建议完善统一应用系统功能，构建评查案件系统。目前也有检察机关研发了案件质量评查系统，如河北省廊坊市人民检察院研发的案评查系统，涵盖实体、程序、法律文书等评查功能，为发现有价值的案例提供了途径。

3.专门机构人员嵌入式参与业务活动。参与业务工作，也是获取案例的途径。案例管理专门机构的人员可通过承担个案专家咨询论证的组织工作、旁听检察官联席会讨论、参与重点案件评查、服务检委会等工作，实现在业务活动过程中的案例资源收集，增强亲历性，以提升案例采集的质量和效率。

（三）挖掘案例资源，实现案例价值的提炼

案例价值的提炼是指采集案例信息后，需对案例信息进行综合分析，提炼出案例信息价值的过程。首先，确定案例价值的评估标准。可从案件典型性、办案经验的独到性、研究难度、是否可开展案例培育等维度，确定哪些案例和办案经验适合进行下一步的深入研究。其次，对于甄选出来的案例与办案经验，开展案例培育和案例研究工作。案例培育可通过建立案例研讨、跟踪等机制，全方位开发案例的价值。而案例研究可由案例管理部门的人员，通过对办案检察官开展访谈，挖掘其中蕴含的有价值的信息。访谈应把握关键点，一是注意还原案例细节，如履职过程。二是注重分析，找到检察官办案思维规律，探寻方法与建议。从办案人员访谈中获取到有价值的信息，需要案例管理者具备很强的洞察力和思考力，可通过案例或办案经验提炼单的形式，以保证案例细节的完整以及从中发现办案的关键点、难点。

（四）发布案例成果，实现案例共享

为了让案例资源有效地服务于办案，在完成了案例的收集与提炼之后，要对提炼出的典型案例或办案经验进行发布，以实现办案人员的共享。这一过程需要考虑到如何充分利用案例资源，如何让办案人员最便捷地找到他们所需要的案例。

1.成果的形式。成果不应只拘泥于撰写出来的案例研究报告，还可开发成微课或以专家咨询访谈记录、案例研讨会议记要、办案经验提炼单等形式。

2.成果的发布。开发专门的案例资源平台，对案例成果进行发布与共享，可分模块生成类型化的案例资源库，模块分类可按罪名或以案件来源类型划分，如检察委员会审议案件、专家咨询案件、检察官联席会讨论案件、评查案件以及被上级院评定为精品案件、优秀案件等模块。

“一个案例胜过一打文件”，基层检察机关是产生案例最直接、最前沿的地方，加强基层检察机关案例资源管理有着深刻的意义。本文立足于基层检察机关案例资源碎片化的问题，提出了基层检察机关案例资源管理的构建路径，以期为实践中做好案例的收集、提炼、发布提供一定的指引。当然也应看到，随着科技的发展，智慧检务如何构建已经是检察事业发展中的一项重大课题。如何在基层检察机关案例资源管理中构建智能化案例资源平台，实现检察案例高质量发展将是我们持续关注与思考的课题。