监察赔偿制度的原理与实践——《监察法实施条例》相关立法评析

崔湑昇郎志恒

( 1．澳门城市大学 法学院，澳门999078;2．郑州大学 法学院，河南 郑州450001)

《中华人民共和国监察法》( 以下简称《监察法》) 第六十七条确立了监察权行使过程中造成被监察对象合法权益损害的，应予以国家赔偿的监察赔偿制度。但仅仅一个立法条文无法明确监察赔偿在何时发生以及应当如何赔偿的问题，也难以完全厘清监察赔偿与我国现行国家赔偿制度之间的关系。基于此，2021 年9 月20 日起施行的《中华人民共和国监察法实施条例》( 以下简称《监察法实施条例》) 第二百八十条、第二百八十一条对监察赔偿制度予以了细化，这对于完善具有中国特色的国家赔偿制度、制约监察权行使等都具有重大意义。但监察赔偿制度在我国刚刚落地，如何理解制度的本意及对其进行妥当的适用、发展、完善，还需要进一步的探讨。

一、现行监察赔偿制度立法及适用考察

对于监察赔偿的概念，目前在我国宪法以及部门法层面上均未有明确的规定。但基于《监察法》第六十七条关于行使监察权时造成他人合法权益损害应予以国家赔偿的规定，以及《监察法实施条例》关于监察机关及其工作人员行使监察权造成损害，受害人可以申请国家赔偿的情形的规定，监察赔偿制度是与监察权行使相对应的制度，监察赔偿责任是与监察权对应职责相匹配的责任。监察机关及其工作人员行使监察权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害时，进行的国家赔偿就是监察赔偿。我国《监察法》第六十七条初步规定了监察赔偿制度，《监察法实施条例》第二百八十条、第二百八十一条将这一规定予以细化，确立了监察赔偿的归责原则、适用情形、赔偿请求人、赔偿义务机关等，使得监察赔偿制度具有了可操作性，具有极强的实践意义。

( 一) 监察赔偿的归责原则

监察赔偿属于国家赔偿的一种，因此监察赔偿的归责原则可依据国家赔偿法的归责原则予以确定。新出台的《监察法实施条例》第二百八十条以列举方式，规定了受害人可以申请国家赔偿的情形，其对申请赔偿情形的规定与《中华人民共和国国家赔偿法》( 以下简称《国家赔偿法》) 采取的规定方式如出一辙，并且《监察法实施条例》列举的情形与《国家赔偿法》中的行政赔偿和刑事赔偿适用的情形也有相似之处。

但国家赔偿的归责原则自始以来在学术界就存在争议。有学者认为国家赔偿的归责原则为结果归责原则［1］，理由是对受害人采取措施后，如果发生决定撤销案件或宣告无罪等情况，并非因采取的措施违反了法律而进行赔偿，是因为已经造成了损害结果，根据损害结果可直接申请国家赔偿。但此种观点不能全面囊括国家赔偿情形。当国家机关违反法律对受害人造成伤害时，违反法律规定被认为是国家赔偿的基础，此时的赔偿责任不属于结果归责原则的无过错责任。因此，有些学者认为国家赔偿的归责原则应为违法归责原则［2］。这两种观点都只是一种片面的归纳，无论是国家赔偿还是监察赔偿的归责原则都不可妄自采用其一。

笔者认为，确定监察赔偿制度的归责原则应该将以上两种观点进行融合。依据《监察法实施条例》第二百八十条的规定，可将申请国家赔偿的五种情形进行划分。其中第二款、第三款、第四款的情形均建立在违法和非法行为的基础上，因此可以适用违法归责原则进行赔偿;第一款和第五款规定的损害结果可以发生在不违反法律的情形下，例如采取留置措施时完全符合法律规定，但在留置期间却查明了被监察人并无违法犯罪的事实后，应当撤销对被监察对象采取的措施。此时，国家机关和工作人员并未违反法律，却造成了对被监察人员损害的事实，适用结果归责原则显然是对监察权行使与申请人权益保护之间的平衡。综上，违法归责原则兼结果归责原则更能全面囊括现行监察赔偿的归责原则。

( 二) 监察赔偿的适用情形

鉴于《监察法》对监察赔偿的情形规定得过于抽象，无法操作，《监察法实施条例》对监察赔偿制度进行了细化，列举了受害人可以申请国家赔偿的五种情形。

第一，对被调查人采取留置措施后，又决定撤销案件的受害人可以申请国家赔偿。留置作为监察委员会调查权中的一项新措施［3］，受害人因不当留置可以申请国家赔偿的原因在于:首先，初步核实案件阶段，监察机关对被调查人采取留置措施是否留有充足的时间调查事实、掌握证据，监察机关在初步核实案件时虽不可以采取留置措施，但可以依法采取谈话、询问等措施掌握被调查人犯罪的事实，为采取留置措施提供证据;其次，采取留置措施发生在立案后，符合采取留置措施应同时满足多个要件，例如立案报批已被监察机关进行审核通过、有证据证明被调查人实施了违法犯罪的行为、被调查的公职人员涉嫌严重职务违法或犯罪的证据已查证属实等，以上要件同时满足才能够采取留置措施;再次，采取留置措施需要严格的审批，若案件最终被撤销，则说明之前工作存在失误，虽然并不能排除在立案调查阶段新情况、新证据、新线索的出现，对已有证据认定的结果产生冲击，导致现有证据不足以证明被调查人存在违法犯罪的情况，但对被调查人自身权益造成的严重损害已经发生，而且也不可能恢复原状。此时监察机关应当制作《撤销案件决定书》撤销案件，解除对被调查人的留置措施，同时受害人应可以通过申请国家赔偿对所造成的损害进行弥补。

第二，监察机关及其工作人员的违法行为造成受害人财产损害的，受害人可以申请国家赔偿。监察机关及其工作人员违法采取查封、扣押、冻结等措施对财产造成损害的情形一般包括:查封扣押时未出具查封或扣押通知书，导致部分查封扣押物毁损、丢失的;实际调查人员少于两人，导致查封扣押物品无法核对清楚的;查封扣押需要密封的特殊名贵字画、文物等物品时，因未及时密封导致物品毁损的;冻结的财产未及时核查，其中与案件无关的财产被长期冻结，导致被冻结财产的权利人受到损失的。以上均是受害人因工作人员行为程序、措施等违法，依据违法归责原则申请国家赔偿的情形。并且此时的受害人并不限于被调查人，由于财产的权利人可以是被调查人之外的第三人，因此实际受到损害的受害人均可以申请国家赔偿。

第三，监察机关及其工作人员违法行使职权造成被调查人、证人、涉案人员身体伤害或死亡的，受害人可以申请国家赔偿。受害人身体造成伤害的情况可能发生在一般情况下的调查、搜查过程中，也可能发生于留置期间［4］。例如，监察机关及其工作人员对患有严重疾病的人、怀孕或哺乳期的妇女违法采取留置措施，导致其死亡或者流产的;在留置过程中，被留置人突发疾病，工作人员不及时提供医疗服务导致被留置人员受到损害的;采取殴打、虐待方式对待受害人的。以上情况会侵犯被调查人、证人、涉案人员的身体权、健康权、生命权，受害人基于其损害主张国家赔偿，是对自身权益的正当救济。

第四，监察机关及其工作人员非法剥夺他人人身自由的，被剥夺自由的人可以申请国家赔偿。监察机关及其工作人员在调查过程中，严禁以非法限制人身自由为手段获取证据材料。监察机关及其工作人员对未被限制人身自由的被调查人、证人调查时有严格的程序规定。对未被限制人身自由的人进行调查时不仅要保障调查环境的安全性，并且要出具监察机关审批的调查通知书。如果监察机关工作人员为了便于调查或者办理案件，采取措施非法剥夺被调查人、证人等人员的人身自由，是对自然人人身权的严重侵犯，使其获得国家赔偿也是立法应有之义。

第五，侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，受害人可以申请国家赔偿。上述四种情形已经囊括了侵犯受害人财产权、人身权的绝大多数情形，但是列举式立法往往会出现漏洞，比如对被调查人人身检查时知悉个人隐私后并未严格保密，侵犯被调查人隐私权，此时被调查人当然也有权申请国家赔偿。为了全面保障受害人的权益，《监察法实施条例》第二百八十条将第五款作为兜底条款，为受害人其他合法权益遭受损害后获得赔偿提供了请求权基础。

( 三) 监察赔偿的赔偿请求人

《国家赔偿法》中的赔偿申请人包括行政赔偿申请人和刑事赔偿申请人，虽然此两类人员申请国家赔偿的身份不同，但赔偿请求人的范围均被规定在《国家赔偿法》的第六条之中。监察赔偿制度虽在《监察法》中确定，但监察赔偿与国家赔偿制度的衔接是诸多衔接关系中的重要构成［5］。我国《监察法》《监察法实施条例》规定的监察赔偿请求人的范围与国家赔偿的请求人范围相同，即受损害的公民、法人和其他组织。在实务中，监察赔偿请求人应是人身或财产权益受到侵害的受害人。基于监察机关的监察职责和范围，监察赔偿的请求人一般都是行使公权力的公职人员和主体。另外，监察赔偿请求权在赔偿情形发生时就已存在，如果赔偿主体死亡或注销，其赔偿请求权应允许继受，我国《监察法实施条例》规定，自然人受害人死亡的，继承人和有扶养关系的亲属可以申请赔偿，法人和其他组织作为受害人终止后其权利承受人可以申请赔偿。

( 四) 监察赔偿的赔偿义务机关

《监察法实施条例》第二百八十一条规定，监察机关违法行使职权侵犯他人合法权益的，该机关作为赔偿义务机关。将监察机关直接作为赔偿义务机关是因为，监察委员会是国家的监察机关［6］，作为国家机关，具有赔偿主体资格，而且根据监察机关的监察权限和行为结果，监察机关也并不属于国家赔偿的免责范围，应当将其纳入赔偿义务机关，承担赔偿义务责任［7］，为便利受害人进行赔偿申请。《监察法实施条例》规定，赔偿义务机关内负责复审复核的部门是受理赔偿申请部门，受害人通过申请、受理、批准等程序可获得赔偿。

二、现行监察赔偿制度的立法不足及完善目标

我国监察赔偿是一种新制度，从目前《监察法》以及《监察法实施条例》第二百八十条、第二百八十一条的规定来看，目前制度供给还存在很大不足，如何确定监察赔偿制度在我国国家赔偿法律体系中的定位并确定其完善目标是急需解决的问题。

( 一) 现行监察赔偿制度的立法不足

依据目前《监察法》《监察法实施条例》的规定，监察赔偿实践中的很多问题还不能解决。第一，监察赔偿的程序不明确。监察赔偿机关需要依据明确的程序约束自己行使职权的行为，明确的程序对于监察赔偿请求权人而言更是权利实现的保障。但监察赔偿的具体流程在新颁布的《监察法实施条例》中并未明确规定，《国家赔偿法》只是规定了行政赔偿和刑事赔偿的程序，监察赔偿能否适用还不得而知。第二，监察赔偿的赔偿内容与方式不完善。《监察法实施条例》对于如何支付赔偿金并无规定。监察案件中支付赔偿金的情形大致可以分为对身体健康权损害的赔偿、对生命权损害的赔偿、对物损害的赔偿以及查封冻结财产造成的间接损失赔偿等，未明确不同侵权类型的赔偿金计算方式和标准，容易导致赔偿金没有依据。而且《监察法实施条例》仅规定监察赔偿以支付赔偿金为主要方式，其他还有哪些损害弥补方式不明确。第三，个别监察赔偿场合赔偿义务机关不明确。《监察法实施条例》对监察赔偿义务机关规定看似清楚明确，但对监察工作的管辖权和监察程序进行深入研究，会发现监察赔偿义务机关也会存在认定困难的情形。首先，依据《监察法实施条例》第四十七条的规定，具有重大影响的案件，上级监察机关在必要时可以组织、指挥下级监察机关调查或直接参与下级监察机关的调查，此时如果发生监察赔偿，难以在上级机关和下级机关之间进行认定赔偿义务机关。其次，依据《监察法实施条例》第四十九条的规定，被调查人的工作单位和管理权限不同属于一个地方时，管理权限所在地的监察机构可以与工作地方的监察委员会联合调查，在调查过程中违法对被调查人造成损害的，赔偿义务机关如何确定也是实际操作中的一大难题。第四，监察赔偿的救济途径缺失。目前，被调查人对于调查决定不服的可以申请复审复核，但对于受害人对赔偿决定不服的救济途径，《监察法》《监察法实施条例》并未规定。没有救济就没有权利，救济途径的通畅是整个赔偿制度科学合理的核心要素之一。

笔者认为，现在监察赔偿制度的不足，主要源于监察赔偿制度定位不明确。《监察法》和《监察法实施条例》内容有限，不宜大篇幅规定监察赔偿的制度内容，而且监察赔偿作为新制度也难以做到立法的一步到位。但《国家赔偿法》内容已相对完善，也有多年的实践经验，监察赔偿与国家赔偿是何种关系，监察赔偿能否适用《国家赔偿法》的规定并不明确。目前《国家赔偿法》中国家赔偿类型仅限于行政赔偿和刑事赔偿，赔偿主体也只限于行政机关和司法机关，《国家赔偿法》未将监察机关纳入赔偿义务机关，对于监察赔偿能否直接适用行政赔偿和刑事赔偿也还需进一步研究讨论。

( 二) 监察赔偿制度的立法背景与完善目标

国家赔偿制度赋予民众在合法权益被公权力侵犯时有获得救济的权利，是对权利的保护和对权力的制约监督。监察权同样需要监督，“纪检监察权是‘治权之权’，是纪委监委最重要的权力，也是容易被滥用、出问题的环节。……近年来少数纪检监察干部发生以权谋私、以案谋私等问题，更加凸显从严管理、从严监督的必要性和紧迫性”［8］。因此构建集中统一、权威高效、科学合理的中国特色国家监察体制，我国《监察法》《监察法实施条例》在规定监察权的同时也规定了监察赔偿制度，这是完善国家赔偿制度的需要，也是制约监察权行使的重要环节。针对我国监察赔偿制度的立法背景及目前监察赔偿制度存在的不足，未来我国监察赔偿制度的完善立法设计目标应在融入国家赔偿制度的同时，通过制度设计制约监察权。具体来说有以下几点。第一，明确监察赔偿的制度定位，理顺其与国家赔偿制度之间的关系。依据《国家赔偿法》的相关规定，国家机关及工作人员因违法行使职权侵害他人人身权、财产权的，应予国家赔偿。监察机关及内部工作人员同属于国家机关和国家工作人员，在履行职务过程中因违法行使职权造成损害，也应当受到《国家赔偿法》的约束，在《国家赔偿法》调整的范围内［9］。因此监察赔偿属于国家赔偿，但基于监察机关及监察权的特殊性，监察赔偿不同于行政机构违法行政导致的赔偿，不同于错误司法导致的赔偿，属于国家赔偿中的单独类型。《监察法》释义认为监察机关非行政机关或司法机关，它是实现党和国家自我监督的政治机关［10］。监察委员会的独立地位及其拥有的监察权是由《宪法》《监察法》规定的，监察委员会的具体监察职权包括调查职务违法、职务犯罪行为、廉政教育监督等，其整合了原隶属行政机关具有的行政监察权、检察机关的反贪污贿赂、反渎职等职务犯罪的侦查权、预防权［11］，监察权成为一种与行政权、司法权平行的国家权力。监察权、行政权、司法权的权力主体都由人大及其常委会产生，对立法机关负责，共同统一于宪法监督之下，形成了立法机关之下的“一府一委两院”的组织结构［12］，监察机关、行政机关、司法机关的法律地位是相互独立的，因此监察权是一种新型国家权力。基于这种新型国家权力行使不当而产生的赔偿责任，是一种独立的国家赔偿责任。目前我国《国家赔偿法》规定了行政赔偿和刑事赔偿，监察赔偿的出现是伴随监察机关的独立而出现的，监察赔偿制度丰富了国家赔偿的种类和类型，未来要修改《国家赔偿法》将监察赔偿纳入其中，专门规定监察赔偿才契合我国的国家赔偿法律体系。第二，建立与监察权运行匹配的监察赔偿法律制度，规范与制约监察权［13］，平衡监察权的行使与被监察对象合法权益的保护。完善监察赔偿程序、救济途径、明确监察赔偿的赔偿金计算标准、赔偿义务机关等，最终目的是通过监察赔偿制度，督促监察机关及其工作人员谨慎行使国家公权力，规范监察人员依法办案，推进监察活动的法治化与规范化。监察机关及其工作人员行使监察权时可能会侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，而目前我国对监察权的监督仅限于监察委内部的“双重监督”［14］，缺少有效的诸如司法监督、社会监督等外部监督。监察权作为一种强权力，涉及被监察人员的人身权、财产权及政治升迁，如果不对其进行有效规制，会存在被滥用的可能性。为保障监察机关职责的履行，根据《监察法》的相关规定，监察委员会及其工作人员行使监察权时可以对被监察人员采取留置措施，对其财产采取查封、冻结、扣押措施，因此监察机关相对于被监察对象，具有优势地位。如果监察机关违法行使监察权，就容易损害被监察人员的合法人身权和财产权。因此有必要给予被监察人员权益救济的机会，如果被监察者对监察机关行使职权的行为有争议，应享有救济权［15］。监察赔偿作为一种有效的救济方式和途径，可以弥补被监察对象受损害的合法权利，平衡监察权的行使与被监察对象的私权保护。

三、监察赔偿制度的未来立法模式选择

我国《监察法》《监察法实施条例》对监察赔偿的规定，衔接了《国家赔偿法》第二条的规定，《国家赔偿法》第二条为监察赔偿制度的立法提供了法律上的依据。为解决监察赔偿的制度供给，将监察赔偿纳入行政赔偿或者刑事赔偿，还是完善《监察法》《国家赔偿法》相关规定或者出台独立的监察赔偿法，都是需要慎重考量的。

( 一) 监察赔偿纳入现有国家赔偿制度的方案

我国行政赔偿、司法赔偿制度在国家赔偿体系中已经运用实践多年，赔偿体系已经相对成熟和完善，而以《监察法》及《监察法实施条例》为框架的监察赔偿制度才刚刚建立，有待于成熟和完善，监察赔偿能否纳入现有的完善的行政赔偿或者司法刑事赔偿制度以弥补其立法的不足，不无疑问。行政赔偿是指行政主体在履行行政管理职权时因违法行为造成他人合法权益损害，由国家承担赔偿责任，它是国家赔偿法律制度的一个方面［16］。监察赔偿与行政赔偿虽然同属国家赔偿，但是在赔偿性质与制度构建上存在本质区别。行政赔偿主体是行政机关，根据《监察法实施条例》第二百八十条规定，监察赔偿主体是监察委员会;监察委员会的监督对象是国家公职人员，监察赔偿申请人也是被监察人，而行政赔偿的申请人是行政管理的相对人;判断行政违法与否的基本依据是行政法，而判断监察机关行使职权是否合法的基本依据是监察法，因此监察赔偿无法纳入行政赔偿。

刑事赔偿是指具有司法权的国家机关及工作人员因违法行使职权造成他人损害时，由国家给予的赔偿［17］。刑事赔偿主体为参与司法活动的公安机关、检察机关、审判机关及监狱管理机关，而监察赔偿的主体监察委员会是宪法创设的新型独立专责行使监察权的监察机关，是新的国家机构［18］，不同于上述任何刑事赔偿主体。刑事赔偿发生于违法行使司法权的情形，比如对没有犯罪事实或者没有事实证明有重大犯罪嫌疑的人错误拘留的、对没有犯罪事实的人错误逮捕的、依照审判监督程序再审改判无罪但原判刑罚已经执行的、违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的;而监察机关的监察权主要具有监督、调查以及处置权能，监察机关行使职权的场合包括对职务违法行为、职务犯罪行为进行调查，采取留置措施，进行廉政教育等，监察赔偿发生于监察机关及其工作人员不当行使职权的情形，比如采取留置措施后决定撤销案件的，违法行使职权造成被调查人、涉案人员或者证人身体伤害或者死亡的，等等。因此，监察赔偿的发生机制、适用情形都不同于刑事赔偿，不宜纳入刑事赔偿。

总之，若将监察赔偿纳入行政赔偿和司法赔偿当中，不仅会造成监察赔偿制度与行政赔偿、司法赔偿制度之间的冲突，不利于监察赔偿救济功能的发挥、国家赔偿体系的完善，也无法对监察机关及监察权进行有效监督。因此有必要构建独立的监察赔偿制度，与行政赔偿和司法赔偿相平行，与监察机关及监察权运行相匹配。

( 二) 独立构建监察赔偿制度的几种立法模式

构建独立的监察赔偿制度，可能的路径主要有三种。一是通过立法活动，创设监察赔偿法。此种构建路径匹配了监察权和监察机关的特殊地位。监察机关的特殊地位在于监察机关对国家所有公职人员进行专责监察，改变了以往的反腐体制，提升了反腐的专职性、专业性，从而更有效地对公权力进行制约与监督。由于监察机关的特殊地位，其具有的监察权是集监督权、调查权、处置权、廉政教育权等于一体的新型权力，制定专门的监察赔偿法，更能够对其进行有效规范和制约。但是制定专门的监察赔偿法有些不现实，一是立法任务量很重，二是制定出新的法律规则有可能与当前的《监察法》法律规则相重叠或冲突，容易造成立法资源的浪费。

二是由国家监察委员会制定监察赔偿实施细则。此种构建路径能够促进监察法体系的完整性、协调性，且不会对现有的国家赔偿法律体系进行大修大改。但是此种构建路径也存在明显的问题，实施细则一般是针对现有制度制定细化的操作性规范，但由于《监察法》对监察赔偿所涉及的诸如赔偿范围及赔偿程序、救济途径均未有规定，若直接制定监察赔偿实施细则，则缺乏需要细化的上位规则，而且在监察法体系中制定监察赔偿实施细则，可能会造成监察赔偿无法与行政赔偿、司法赔偿很好衔接。

三是对《国家赔偿法》进行修订，以增设专章形式对监察赔偿进行立法规定。相比前两个构建路径，此种路径的优越性在于:其一，与监察赔偿属于国家赔偿的性质相适应，匹配了监察机关的特殊地位与监察权的权力属性;其二，使得监察赔偿具有了足够的立法位阶与规模，具有了与行政赔偿、司法赔偿平行的地位，也更能对受害人予以权利救济，保护其合法权益。但劣势在于《监察法》是具有中国特色的法律，《国家赔偿法》对监察赔偿进行创设性立法规定，容易与《监察法》不协调。

笔者认为，目前可行的路径是在《监察法》《监察法实施条例》中确定与监察体制相对应的监察赔偿制度与规则，同时在《监察法》《监察法实施条例》构建起监察赔偿制度的基本框架后，在合适时机对《国家赔偿法》进行相应的修改，将监察赔偿纳入《国家赔偿法》，适用《国家赔偿法》的总括性规定。在《国家赔偿法》中可确立监察赔偿的基本原则，同时对《监察法》《监察法实施条例》中不宜规定的监察赔偿制度细则进行规定。

四、监察赔偿制度的立法完善建议

监察赔偿制度在《监察法实施条例》出台后得到了进一步的明确，具备了可以操作的立法框架，但现有监察赔偿的制度内容仍存在缺漏，需要进一步的完善。现行《监察法实施条例》中已确立的监察赔偿规则可以在修改《监察法实施条例》时进行补充完善，但基于《监察法实施条例》的立法篇幅有限，对于监察赔偿的具体赔偿内容、程序、救济途径则可以在未来修改《国家赔偿法》时予以完善。

( 一) 完善监察赔偿制度的程序

《监察法》《监察法实施条例》明确了在发生监察赔偿时可以申请国家赔偿，但该制度并未规定在《国家赔偿法》之中。有些学者提出，监察赔偿在性质上近似刑事赔偿程序［19］，但监察赔偿与行政赔偿、刑事赔偿是并列程序，监察赔偿程序不能适用《国家赔偿法》中的行政赔偿、刑事赔偿程序。基于监察赔偿的独特性，监察赔偿的赔偿程序理应另行构建，主要包括以下内容。

第一，明确赔偿申请的流程。首先，明确受害人提交赔偿申请书的内容，便于受理部门了解案件的情况并及时作出受理决定。建议赔偿申请书的具体内容包括受害人的基本信息，受害人与申请人不一致的，申请人的信息也应当明确，并应提供申请人与受害人的关系证明。赔偿申请书应将申请赔偿的要求、事实根据和法律理由予以说明，以方便赔偿义务机关审查案件、缩短赔偿义务机关赔偿决定作出的时间。其次，明确受害人提出赔偿申请时，应提供初步证据。

第二，明确受理程序。对于材料齐全的，受理机构应在收到申请时予以受理，并出具受理通知书。对于申请赔偿材料不足的，复审复核部门可参照行政赔偿材料补全规定，在5 日内一次性告知申请人应当补充提交的监察赔偿申请材料。申请人提出赔偿申请的，应当对赔偿申请的事项予以初步证明，但对于监察机关查封或扣押后的财产损失，如果申请人在物品查封扣押后无法接触到毁损的物品，此时举证责任应当倒置，由赔偿义务机关予以证明。

第三，对赔偿义务机关作出赔偿决定的时间进行规定。行政赔偿和刑事赔偿中赔偿机关作出赔偿决定的时间均为收到申请之日起两个月内，因此，做出监察赔偿决定的时间可以参考申请之日起两个月的时间予以确定。对于重大疑难的案件赔偿申请，可以报上级监察机关，经批准最长可延长到三个月。

( 二) 完善监察赔偿的内容与方式

《监察法实施条例》明确规定监察赔偿的主要赔偿方式为支付赔偿金，但对赔偿金的计算方式和标准并无明确规定。监察赔偿金的计算方式在整体上可以同国家赔偿保持一致。首先，非法限制人身自由情形下的赔偿金计算，在国家日平均工资低于受害人所在行业日平均工资时，按高者计算则可以最大程度保障受害人的权益。对于侵犯受害人身体权、健康权或生命权的赔偿金额可参照国家赔偿法的赔偿金计算方法进行计算。申请人在申请赔偿时若同时存在被限制人身自由和对身体健康造成损害的，可以申请多项赔偿金额。其次，对于违法查封的物品损毁的应当按照损毁时的市场评估价进行赔偿，造成其他间接损失的，以实际能够证明的损失进行赔偿。再次，监察赔偿的申请人一般为行使公权力的工作人员，监察机关展开调查时，有时收集线索和证据的范围广、涉及人员多，在发生监察赔偿时受害人更担心的是自己的声誉受影响，此时除了支付赔偿金，还可以采取发布声明、通知等方式，消除采取监察措施对受害人的影响。

( 三) 明确特殊场合监察案件的赔偿义务机关

对于共同参与、联合调查的监察案件，发生监察赔偿时，要依据结果归责和违法归责原则，确定造成受害人损害结果的行为是哪个机关做出的，采取违法措施的行为是哪个机关决定的，通过此确定赔偿义务机关。如果是联合调查、联合作出行为导致受害人损害的，应共同作为赔偿义务机关。而《监察法实施条例》未来也应明确上下级监察机关共同参与监察案件的赔偿义务机关，避免发生分歧。首先，上级监察机关认为下级监察机关的案件影响重大，必要时可以依法直接调查或者组织、指挥、参与调查。如果上级监察机关直接调查或者组织、指挥调查，下级监察机关则处于接受指令并实施的状态，此时出现监察赔偿情形，上级监察机关作为赔偿义务机关更为合适。如果是上级监察机关与下级监察机关共同参与调查，则共同导致发生监察赔偿情形的，应作为共同赔偿义务机关。其次，监察机关之间属于纵向领导关系，下级机关除接受上级监察机关的业务领导外，下级监察机关在作出延长留置期限、实施技术调查时均需要上级监察机关批准，此时上级监察机关并非形式审查，而是在下级监察机关权限范围以外进行实质审核，在自身职权范围内依法审批。虽然有些措施是下级监察机关直接作出的，但超越下级监察机关职权范围，经上级监察机关审批后由下级监察机关采取的措施，从决策权归属的角度分析，在发生监察赔偿时，应当由上级监察机关作为赔偿义务机关更为合理。

( 四) 明确监察赔偿的救济途径

监察赔偿申请人对监察赔偿决定不服的，可以参照受害人对监察机关作出涉及本人的决定不服而维护自身权益的救济方式，可以申请复审、复核。复审复核程序是监察对象对监察机关作出处理决定不服时，向监察机关或监察机关的上一级机关提出的救济途径。监察赔偿是由监察机关作出的，对赔偿决定不服的，受害人应有权选择向监察机关申请复审或向上一级监察机关申请复核。

司法救济是最终的救济。受害人对监察机关的赔偿决定不服的，或者赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿决定的，受害人可向人民法院提起诉讼，追究国家机关责任，以获得完全的损害填补［20］。受害人对赔偿事宜，应享有向人民法院起诉的权利，并且该诉权并不以受害人申请复审复核为前置条件。我国中级以上人民法院设立了赔偿委员会，以“国家赔偿”为案由在中国裁判文书网上进行检索，有关国家赔偿的案件已有四万余件，因此赔偿委员会在实践中处理国家赔偿案件已经具备了丰富的经验。对监察赔偿提起诉讼的案由可以参照国家赔偿的相关规定确定，此类案件由人民法院赔偿委员会受理，案件的审理流程、审结时间、审理要求均按照赔偿委员会现行的审理程序进行，保持与现有法律之间的衔接。对于监察赔偿案件需要特别规定的审理规则，可由最高人民法院审判委员会另行制定。

五、小结

监察机关相对于行政机关、司法机关的独立性，决定了监察赔偿的独立性，监察赔偿制度的创建，丰富了我国国家赔偿的种类和类型。我国《监察法》《监察法实施条例》初步构建了监察赔偿的归责原则、适用情形、赔偿请求人、赔偿义务机关等，但制度供给仍存在严重不足。未来监察赔偿制度的立法完善，要在理顺监察赔偿的制度定位基础上进行。监察赔偿制度将成为与行政赔偿和司法赔偿并列的一种国家赔偿制度。我国可以在《监察法》《监察法实施条例》中确定与监察体制相对应的监察赔偿制度与规则，同时要对《国家赔偿法》进行相应的修改，将监察赔偿纳入《国家赔偿法》，对《监察法》《监察法实施条例》中不宜规定的监察赔偿的具体赔偿内容、程序及救济途径等进行规定。