监察留置的司法控制研究

王武强 吕 越

党的十八大以来，以习近平总书记为领导核心的党中央始终坚持“老虎苍蝇一起打”，重拳出击打击腐败，尝试构建系统、权威、高效的国家监察体制。2018年3月审议通过的《中华人民共和国监察法》(下文简称《监察法》)，明确规定按照监察委管理权限，可以依法采取包括留置措施在内的14种调查手段，这标志着监察留置成为又一限制人身自由的强制措施。随着国家法治反腐和监察体制改革进程的不断深化，改革的重心逐渐由监察权的配置转移到了监察权的运作，[1]其中的研讨热点就是留置措施的适用问题。2021年9月，《中华人民共和国监察法实施条例》(下文简称《实施条例》)又通过专门章节对留置措施做出了详细的规定，旨在引导监察留置的依法依规适用。整体而言，从2016年试点探索到目前全国范围的运作，监察留置措施在国家反腐败进程中发挥了不可替代的作用。但司法实践过程中仍然存在损害被调查人权益的现象，亟待制度层面的完善。

一、监察留置措施实践适用中存在的问题

(一)监察留置决策“同体性”的程序性问题

1.留置决策的“同体性”导致有效的外部监督缺失

依据《实施条例》规定，目前是否采取留置措施的决策方式主要有市区级监察机关报上一级批准和省级监察机关报上一级备案两种模式。这不同于刑事诉讼活动中，公安机关的拘留、逮捕等强制措施需要检察机关审批的跨系统决策模式。其中，对于省级监察机关可以自行决定适用留置措施，依法定程序向国家监察委备案这一决策进路，备案属于事后监督措施，极大可能会造成监察留置措施内部监督的滞后性，难以预防违法留置问题的出现。即使通过审查发现下级监察机关违法留置，做出补救措施也是在留置措施适用之后，留置措施已经给被调查人的合法权益和司法公信力造成了无法弥补的负面影响。同时，《监察法》《实施条例》中皆未涉及国家监察委员会采取留置措施的决策问题。如果此过程中省级监察机关是向上一级备案，那么国家监察委员会采取留置措施后应当向谁备案？因此就产生了“由谁来监督监督者”的问题。

2.比例原则的缺失导致留置裁量权变大

比例原则是我国行政法领域的基本价值理念，也可谓是公法的黄金准则。《监察法》理应属于公法范畴，应当遵循“法无授权不可为”的基本要求，亦受比例原则的约束。但从目前的立法看，无论是《监察法》还是《实施条例》对留置措施的规定都较为简明，即对各级监察机关采取留置措施只有授权，缺乏对其适用的具体规定。留置措施缺乏比例原则，会致使监察机关在决策时的自由裁量空间变大，在司法实践中很容易出现情况标准不统一的情况，即不同的调查情况统一适用留置措施。

(二)监察留置中被调查人的权利保障问题

1. 被调查人权利保障的现实风险

一方面，《实施条例》第88条延用“可能”一词来限定延期通知的情况，不确定性表述给监察机关在留置通知限制方面留下了较大的裁量权，是否通知或何时通知的合法性解释权就掌握在了监察机关手中。另一方面，《监察法》虽对被调查人的饮食、医疗等权利作了列举性规定，但同时规定“讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长”，这又给监察机关留足了自由裁量空间。现行法律规定并没有明确留置期间讯问时限的参考依据，多数情况是直接由监察机关视实际情况而定。

2. 监察留置中的律师介入问题

有学者曾指出，允许留置过程中律师介入，让被调查者具有防御能力，是程序公正和人权保障的基本追求。[2]律师介入的司法价值主要体现在两个方面：一是在留置措施适用决定过程中，律师作为第三方参与，为监察机关提供专业的参考建议，确保留置程序公正、留置措施正确适用。二是在留置措施适用阶段律师介入，以被调查人的诉讼代理人身份参与，依法维护被调查人的合法权益。但实践中，值班律师甚至是辩护律师无法有效参与监察调查过程。[3]不可否认，监察留置属于监察权行使的范畴，不同于刑事诉讼程序，很难直接适用刑事诉讼中关于律师参与的规定。同时，监察机关管辖案件极具特殊性，对律师的介入极为敏感和慎重，监察调查案件或成为律师参与的真空地带。

二、监察留置现存问题的主因：司法控制不足

(一)司法机关的规制多为事后性监督

从检察机关看，《人民检察院刑事诉讼规则》从监察鉴定勘验工作的合法性审查、监察机关补充证据和非法证据的排除等方面规定了监检衔接过程中的部分问题，体现的正是检察机关对监察活动的一种司法监督。但是对于监察留置措施的监督，即便是在案件交接阶段，也属于事后性法律监督，一旦出现适用不准确的问题，也只能通过补救措施纠正，更何况实践中检察机关很少会对监察留置措施适用的合法性进行法律审查监督。另外，检察机关职务犯罪案件侦查权的转隶，在一定程度上也限制了其法律监督职权在监察调查领域的发挥。

从审判机关来看，人民法院对监察权的约束主要通过法庭审理和判决来实现，皆属于事后性约束。只有在庭审时，人民法院才会对监察调查工作的合法性进行审查，确认监察流程措施的程序合法、手段适当。[4]通过国家赔偿制度来规制监察留置的适用是人民法院发挥事后监督作用的另一途径。由于留置措施属于限制人身自由的强制措施，如果因适用问题触发国家赔偿机制，人民法院也可以通过审查留置的合法性，从而对监察留置措施的适用性进行监管，但该机制也属于事后的补救，难以发挥预防作用。

(二)强势的监察权力削弱了现有司法控制的效果

监察机关依法独立行使监察权，既是宪法性要求，也是推进新时代法治建设的价值追求。无论是法律规定还是实务现状，职务违法犯罪案件中，监察机关居于主导地位，司法权力多为配合协调，监督制约的作用很难得到发挥。缺乏司法控制的监察工作易形成“监察调查中心主义”的格局，损害“以审判为中心”的诉讼制度改革；监察缺乏司法控制，会形成监检法各管各自业务的“流水作业”模式 ，[5]司法因素对于监察的监督作用就会大打折扣。党的十八大以后，国家反腐倡廉工作进入新阶段，监察留置措施作为监察调查活动的最有效手段，其适用程序不存在外界阻碍。强势的监察权在很大程度上削减了司法权力对监察活动的外部制约和监督。

三、监察留置司法控制的模式建构

在强调监察独立的同时，应当充分发挥检察机关作为法定法律监督部门的作用，重视审判机关作为司法公正的“最后屏障”功能，避免传统的“侦查中心主义”向转隶后的“调查中心主义”异化。

(一)监察留置的检察监督

1. 检察机关多途径提前介入留置案件

关于检察机关介入监察调查程序的时间点，相关法律规定为监察调查案件移交检察机关起诉时。这使得检察机关对监察留置缺乏必要的过程性监督，法律监督职能发挥不彻底。建议检察机关提前介入，实现对监察留置的过程性监督。提前介入的方式主要有两种，其工作侧重点有所不同：一是监察机关主动商请检察机关提前介入。此时的介入时间点应当是监察留置措施适用决定作出之前，主要针对是否应当采取留置措施、相关证据收集等问题，为检察机关介入提供指导性意见，避免违法留置现象的出现。二是检察机关依职权主动介入。检察机关在必要时通过向监察机关发出书面通知书的方式提前介入留置案件。需要注意，此时检察机关主动介入，不应干涉留置措施的适用，更多地是聚焦监检衔接事项，为后续公诉的需要提前了解情况。如果检察机关认为监察留置措施确实存在程序性问题，可以通过检察建议的方式向监察机关提出纠正建议。

2. 设立专门机构派驻监督留置措施适用

建议由上一级检察机关设立专门机构进行提级监督，既符合级别的匹配性，又能体现检察监督的权威性。检察机关应当选派专职人员到监察机关固定岗位，全程监督监察留置的执行。应当注意监检机关之间的相互配合，尊重各机关法律职责。检察机关要遵循有限介入原则，在留置措施的过程性监督中，专职监督人员应恪守保密原则，不能够干扰监察机关调查权的正常行使；针对程序性问题进行监督，非经法定事由不得随意启动检察问责程序。监察机关也应积极配合检察派驻人员的工作，保证检察机关法律监督职责的有效发挥，主动为派驻人员创造监督条件，及时告知案件进度，为其与被调查人之间创设通畅的沟通环境。

3. 建立留置羁押必要性审查制度

我国在2012年就建立了以检察机关作为审查主体的捕后羁押必要性审查制度，十年来已经形成了成熟的审查原则、审查方式和审查程序。[6]捕后羁押必要性审查制度这一成功实践可以为建立监察留置羁押必要性审查制度提供参考经验。尝试建立留置羁押必要性审查制度：首先，丰富留置羁押必要性审查程序启动的方式。在检察机关主动审查留置措施适用必要性的同时，要赋予被调查人及其近亲属申请变更或者解除留置措施的权利，允许被调查人向检察机关提出留置羁押必要性审查申请。其次，要确保羁押必要性审查的持续性。审查应当包括留置决定作出前的审查和留置实施过程中的事后审查。[7]专职人员应当定时审查监察留置的理由和现实必要性，如果认为不再具备留置条件，应当及时通过检察建议的方式建议监察机关依法变更或者解除留置措施。同时，应当规范派驻人员的审查行为，通过定期工作汇报、建立奖惩机制等方式，防止其消极履职或滥用权力等现象的出现。

(二)监察留置的审判监督

审判活动在刑事诉讼程序中的位次以及人民法院作为司法公正“最后一道防线”的特性决定了审判监督主要发挥着司法控制的事后性制约作用。

1. 通过推进庭审实质化强化对监察留置的控制

《监察法》第33条规定，以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。在监察调查案件中，被调查人口供是定罪的重要依据，而这一重要证据多数情况形成于留置措施适用期间。根据毒树之果原理，如果留置措施违法，那么期间获得的所有证据都应然具有违法性，按照非法证据排除规则应当予以排除，包括被调查人的口供。推进庭审实质化，通过庭审阶段非法证据排除规则的适用，规范监察机关合法适用留置措施，保障被调查人的合法权益。

另外，人民法院要独立行使审判权，通过判决监督留置措施的合法适用。例如，人民法院通过对无法形成完整证据链条的留置案件作出无罪或者罪轻判决。只要监察留置适用过程中存在任何违法行为，都可能会影响到留置案件的最终判决结果，造成监察资源的浪费甚至是追责惩戒，从而倒逼监察机关审慎适用监察留置措施。

2. 通过国家监察赔偿制度规制监察留置

目前，《监察法》与《国家赔偿法》之间的“法法衔接”问题不完善，使得人民法院在审理国家监察赔偿案件时在赔偿事实认定和法律适用上存在一定难度，国家监察赔偿的司法监督机制难以发挥实效。[8]第一，应适当增加国家监察赔偿制度的启动主体。允许被调查人及其近亲属等依申请启动与检察机关、审判机关依职权启动同时存在，打通被调查人权益保障的补救路径。第二，完善监察留置国家赔偿的配套制度，建立健全相关人员问责机制。一旦人民法院判决启动国家监察赔偿，同时就确认了监察机关及办案人员留置中存在违法问题，并触发监察机关内部追责机制。如果涉嫌职务犯罪，应依法追究其刑事责任。对此，也有学者提倡参照国家赔偿义务机关的设置规则，结合监察机关的组织架构与监察权运行机制，尝试确立专门的监察赔偿义务机关。[9]

四、结语

留置措施是监察委员会享有的14种法定调查手段中最为严厉的措施，其适用的直接效果是限制被调查人的人身自由。凡限制自由的权力，必须受到监督。通过发挥人民检察院和人民法院对留置权的制约作用，构建起对监察留置的司法控制模式，彰显了“尊重和保障人权”的宪法性理念。习近平总书记指出：“纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上运行可以造福人民，在法律之外运行则必然祸害国家和人民。”[10]有效可行的外部司法监督，可以更好地推进监察留置措施在法治的轨道上运行，实现反腐败工作和人权保障之间的平衡，为全面从严治党和全面依法治国保驾护航。