“一带一路”背景下的民航产业应急管理问题分析

蒋卓强

（浙江警官职业学院,浙江 杭州 310018）

发挥民航重要的战略产业作用，推进民航产业高质量发展，建设“空中丝绸之路”，是“一带一路”的重要组成部分。截至2021年9月，与我国签署航空运输协定的“一带一路”沿线国家已达103个，强力推动了区域经济发展与民航强国建设[1]。研究民航管理部门、民航企业、民航机场等在应急管理中的共性问题，对于贯彻落实总体国家安全观、建设好“空中丝绸之路”、促进区域经济复苏具有重要意义。

1 “一带一路”背景下民航产业应急管理问题

民航产业应急管理工作，主要是在减缓、准备、响应、恢复的应急管理四阶段中建设民航应急管理预案、体制、机制、法制。应急管理不仅仅是突发事件发生后的应急响应，还包括事前预防、事中控制、事后处理。突发事件不仅仅指飞行危险事件、空管不安全事件、机务维修不安全事件、机场地面故障事件等自然属性的安全生产事故，也包括扰乱行为与非法干扰行为等社会属性的公共安全事件。比如机械的不安全状态导致的机舱内烟雾、起落架故障、客舱失压等，人的不安全行为引起的冲出跑道、机尾擦地、重着陆等，环境的不安全条件引发的湍流、跑道异物、鸟击等，空管设备故障导致的跑道侵入，机场施工事故、油库失火、无人机干扰引起的临时停航等，还有寻衅滋事、妨碍机组成员履行职责、毁坏使用中的航空器等扰乱航空器良好秩序、危害航空安全的事件等。

国际民用航空组织（ICAO）对各国开展安全监督审计（USOAP），主要审计国际民用航空公约以及附件实施等情况，比如从航空立法和民航规章、国家航空体系和安全监督职能、附件1《人员执照系统》、附件6《航空器的运行》、附件8《航空器适航性》、附件11《空中交通服务》、附件13《航空器事故和事件调查》、附件14《机场》共8个方面检验各国民航产业是否符合标准，也从侧面反映了“一带一路”沿线国家民航产业应急管理现状。其中，审计主要要素有效实施得分高于全球平均水平的，柬埔寨0项，马尔代夫4项，俄罗斯3项，老挝4项，乌兹别克斯坦3项，格鲁吉亚6项，土库曼斯坦0项，加纳8项，缅甸2项，吉尔吉斯斯坦5项，埃塞俄比亚0项，卢旺达7项[2]。总之，“一带一路”沿线国家民航产业应急管理能力还有待提升。

防患于未然是最好的应急管理，是本质安全理念的体现。把人员伤亡和财产损失降到最低，避免次生危机，只是除患于已然。梳理民航产业应急管理问题，需更加聚焦预防、预测、预警机制建设。本文通过国际民航组织网、航空安全网数据库（The Aviation Safety Network）、中国民用航空安全信息系统中的国际和地区事故信息与国际事故调查跟踪模块，梳理“一带一路”沿线国家民航产业应急管理工作中的共性问题。

1.1 各国民航标准不一致，应急能力建设不平衡，航班事件易升级为外交事件

截至2022年3月23日，已经有149个国家和32个国际组织参与共建“一带一路”。其中非洲52个，亚洲38个，欧洲27个，大洋洲11个，南美洲9个，北美洲12个[3]。“一带一路”沿线国家经济发展水平存在差异，民航建设标准不一致，应急能力建设不平衡，部分旅客之间小范围的航班事件也容易外溢升级为外交事件。比如2015年尼泊尔机场发生事故，由于缺乏应急专用的大型起重机和拖拽设备，导致大面积航班延误，我国数千名旅客滞留尼泊尔[4]；2021年希腊飞立陶宛的航班因非法干扰行为威胁迫降白俄罗斯，引发外交事件[5]；甚至部分国家允许带打火机上飞机。国际民用航空公约以及附件1至19，是各国通过法律法规、规章和管理行动予以执行的最低标准，尤其是附件6《航空器的运行》、附件11《空中交通服务》、附件12《搜寻与救援》、附件14《机场》、附件15《航空情报服务》、附件17《安保：保护国际民用航空免遭非法干扰行为》、附件18《危险品的安全航空运输》、附件19《安全管理》。然而，并非所有“一带一路”沿线国家都签署加入并执行应急能力要求更高、安全标准更严的《东京公约》（1963年）、《海牙公约》（1970年）、《蒙特利尔公约》（1971年）、《蒙特利尔议定书》（1988年）、《蒙特利尔公约》（1991年）、《北京公约》（2010年）、《北京议定书》（2010年）、《蒙特利尔议定书》（2014年）等。

1.2 难预测的民航外部破坏威胁大于规律性较强的内部运行风险，应急重救援

根据航空安全网数据库1942—2021年的民航事故统计数据，来自民航外部破坏威胁与内部运行风险的民航事故都是呈下降的趋势。虽然内部运行风险导致的民航事故多于外部破坏威胁引起的民航事故，但随着对民航安全飞行、安全生产运行规律的把握，以及民航产业科技化水平、本质安全理念的提升，民航安全管理体系（SMS）和航空安保管理体系（SeMS）建设的推进，规律性较强的内部运行风险是总体可控的[6]。不过可预测性较低的民航外部破坏威胁大于规律性较强的内部运行风险，前者层出不穷、不断变化的人为故意破坏的风险来源十分不可控、不确定、不稳定。民航产业的致灾因子还是较多，脆弱性还是较高，一个恶作剧式的虚假恐怖信息就会扰乱民航运输秩序。“一带一路”沿线国家的民航应急队伍只能被动地防守，主动出击、主动防范、主动化解的预防措施较少，只能偏重应急救援，在突发事件发生后尽可能地减少人员伤亡和财产损失。如果花更多功夫在应急管理中的减缓、准备阶段，则可以用1美元的预防成本避免未来4美元的响应与恢复损失[7]。比如美国东方航空401号班机价值20美分的前起落架指示灯灯泡因为技术和设计上的缺陷引发故障，直接导致了民航事故[8]；俄罗斯航空593号班机机长不严格遵守民航安全规章制度，让孩子进入飞行中的驾驶舱，导致飞机解除自动驾驶模式失速发生事故[9]。所以从事故原因“4M”因素源头上避免人的不安全行为（Men）、机的不安全状态（Machine）、环境的不安全条件（Medium）、管理的混乱缺位（Management），从而消除民航事故隐患风险，显得尤为重要。

1.3 民航应急预案形式化，动态应急规划不足，演练轻实战，应急沟通滞后化

民航应急管理中的准备阶段主要包括应急规划与应急保障体系建设。应急规划强调应急预案的制定、演练、修订过程，具有动态持续性。部分国家的民航安全检查活动中，只片面强调有无静态的民航应急预案。如果民航应急预案只是用来应付检查，就会产生麻痹效果，让民航应急队伍误以为有备无患，等到发生突发事件，才发现未全面沟通协调区域内外各方应急资源，未在应急演练中磨合各方应急队伍，缺乏针对性和实用性。突发事件有时会复合交织叠加，初期情报信息失真，冲突混乱，完全拘泥于静态的应急预案，有时也容易适得其反。所以过于强调静态形式化的民航应急预案，忽视应急规划中分析民航系统脆弱性、协调各方资源、不断培训演练修订的动态过程，是需要反思的。同时部分民航专项应急预案与现场处置方案还过于具体化、烦琐化，片面强调快速响应而忽视正确响应。尤其是针对2010年的《北京公约》中提到的生物、化学、核放射等危险物质，正确响应比快速响应更重要。民航应急演练可以检验应急规划的有效性与磨合应急队伍，但程式化的演练轻实战，缺少无剧本、随机化和对抗性。应急沟通包括风险沟通与危机沟通，当前发达的网络媒体片面追求民航负面新闻以获取眼球经济的网络流量，而忽视了对公众的民航应急文化宣传教育的职责。民航应急沟通略显滞后化，直接影响公众对民航产业的信心。

2 “一带一路”背景下民航产业应急管理对策建议

2.1 校企多方共建民航空中安全保卫专业，合力提升民航应急队伍的水平

航空安全员或机上安保员（Flight security officer），是“一带一路”沿线国家航空器中的专业应急力量，是空中保卫民航安全的最后一道防线。专门防范与控制扰乱行为与非法干扰行为，类似机上寻衅滋事、妨碍机组成员履行职责、毁坏使用中的航空器等扰乱航空器良好秩序、危害航空安全的突发事件等。民航空中安全保卫专业，锤炼学生体能技能，就业方向主要为“空中反”的航空安全员岗位，也可以为“地面防”的民航安检员岗位。开设的主要课程有“机舱防卫与控制”“机舱突发性事件处置”“异常行为识别与处置”“两扰行为防控”“民航安保法律法规”“航空安全员职业体能训练”“航空安保英语”“航空礼仪与形体训练”“犯罪预防”“治安管理”“航空乘务”“民航概论”等。全国开设有民航空中安全保卫专业的院校由2014年的3所上升至2022年的44所，侧面反映了民航产业应急管理队伍的需求增长。新设民航空中安全保卫专业的大部分院校并非直属民航系统，人才培养工作缺少民航业合作基础，亟须校企多方共建民航空中安全保卫专业，推进民航产业应急管理订单班学徒制实习，合力提升民航应急队伍的水平。

在“一带一路”背景下，沿线国家应加强民航产业链应急人才联合培养交流合作，在共同体理念的启示下，各国校企双方应避免“学校热航空公司冷”的现象，摆脱利益、效率等市场准则观念的束缚。加强课程思政引领，弘扬中华优秀传统文化，厚植爱国情怀，坚守保卫国家民航安全的使命和立场，锻造民航产业应急管理铁军。发挥中国民航“一带一路”合作平台作用，共建“一带一路”民航产业应急管理教学资源库。航空安全员人才培养的主渠道是民航空中安全保卫专业，从源头上培养更多民航产业应急管理实战型人才，是合力提升民航应急队伍水平的关键之举。

2.2 完善各国民航应急法律法规体系，源头上加强公众的民航应急文化教育

我国民航产业“飞出去”向“一带一路”沿线国家输出民航产业建设标准、扩大国产客机订单、援建国际机场、推进民航基建产能合作、民航产业链应急人才培养、国际民航产业应急管理协作等，是民航产业深化供给侧结构性改革的有效性举措。加强《北京公约》与《北京议定书》的宣传和推广，邀请更多“一带一路”沿线国家签署加入[10]。在历经奥运会、亚运会、世博会、G20峰会等国际性重大活动执勤后，积累的大量民航产业应急管理工作经验可以通过立法的方式固定下来。完善各国民航应急法律法规体系，相关的民航产业应急管理规范性文件也可以上升为部门规章，设置处罚措施。如2014年文莱修订民航规例，2017年老挝修订民航法，2018年缅甸修订飞机规则[11]。对于非法干扰行为的行政处罚过轻，缺少应有的威慑力。各国类似《治安管理处罚法》也需更新完善危害民航安全与扰乱秩序的行为，加大对吸烟、违规使用电子设备、擅开应急舱门等扰乱行为的处罚力度。

在深化民航系统自身安全文化建设的同时，加强社会公众的民航应急文化教育，也是十分必要的。应急文化是在从事危机管理的活动中逐渐形成的行为方式、思维模式和安全价值观，决定着关于危机与风险的知识、态度和行为准则。当前公众过于注重个人现实利益，公共安全意识和集体观念有待强化，缺少对法律法规的敬畏，“机闹”行为屡见不鲜。对于铁路公路延误，公众通常都会理解忍耐。对于航班延误或其他客舱冲突，公众却认为民航运输价格更贵，应有更好的服务，在配合机组人员履行职责前提下的旅客维权意识还需善加引导。同时鼓励旅客勇于指出并纠正航班中的不正常现象，共同维护客舱秩序和飞行安全。民航应急文化氛围的营造离不开民航管理部门、民航企业、民航机场的培育推动。媒体是把“双刃剑”，引导得当能够让公众广受教育，若引导不当，只会迎合公众情绪，片面追求“新闻价值”，刻意强化某些敏感因素。因此，在每一起扰乱客舱秩序的新闻报道中，媒体需要强调不同国家法律的不同准则，让社会公众更加了解非法干扰行为的刑事责任。

2.3 推进民航应急管理动态规划协同，精密智控，提升风险识别处置能力

推进“一带一路”沿线国家民航应急管理动态规划协同，精密智控，提升风险识别处置能力的交流合作还有较大空间。随着恐怖组织、极端宗教组织和反政府组织等对民航的威胁日益增大，加上民航客舱空中Wi-Fi业务的大规模普及应用，新型毒品、新型爆炸物、电子脉冲爆炸装置、核生化武器等高科技物品和犯罪手段的威胁越来越复杂，迫切需要更多的技术和方法来应对。在法律法规允许的前提下，应在公共安全部门、民航管理部门、民航企业、民航机场之间开展大范围的情报信息共享，强化风险共担意识，或者将公共安全部门大数据研判分析后的航班风险、安全情势、暴恐密报等情报发送至民航应急管理各部门，让民航应急人员对机上旅客的背景资料有更多了解，从而可以实现重点监控和精密智控。加大对应急预防技术设备的研发，改善客舱与驾驶舱间的通话报警装置，改进能更准确识别危险物品的机场安全检查仪器和微量炸药探测设备，应用身份识别技术，研发更适应客舱环境的航空安保器械武器装备，配齐客舱监控设施。总结危险旅客乘机特征，严格安检交接班流程，避免早晚航班安检疏忽。同时深挖大数据分析应用，通过“AI+异常行为识别”引入安防主动预警技术，如以色列的“可预测旅客过滤法”民航安全检查措施，运用先进的安全检查技术自动识别出潜在的异常行为旅客。

“一带一路”沿线国家需要在民航动态规划与应急演练交流合作中发现民航系统技术和设计上的缺陷，弥补民航应急队伍教育培训不够的短板，杜绝应急现场缺乏检查或指导错误的漏洞，避免缺少安全操作规程或不健全的隐患，排除民航应急组织不合理不协调的风险。民航应急管理关口前移与重心上移，完善应急管理中的减缓、准备阶段工作。评估民航系统风险，削减航空安全与航空安保致灾因子，降低民航系统脆弱性，完善全天预测预警机制建设，兼顾突发事件发生后的业务持续性管理，做好民航应急沟通，疏导民航危机网络舆情，与军队开展应急与应战一体化合作。中国民用航空安全信息系统中的调查报告模块公布了我国2018年5月—2021年7月合计39个月间的通用航空55起事故，平均每月1.41起[12]。“一带一路”沿线国家需更加关注比民航商业客机事故率更高的通用航空监管。

3 结语

“空中丝绸之路”的建设，是国家“十四五”规划的重要举措，是推动全球经济复苏的重要载体，需要“一带一路”沿线各国完善协同开放的合作机制。“一带一路”背景下民航产业应急管理存在共性问题，需要在减缓、准备、响应、恢复的应急管理四阶段中建设民航应急管理预案、体制、机制、法制。校企多方共建民航空中安全保卫专业，合力提升民航应急队伍的水平；完善各国民航应急法律法规体系，源头上加强公众的民航应急文化教育；推进民航应急管理动态规划协同，精密智控，提升风险识别处置能力。从而提高“一带一路”沿线国家民航的安全性，提升沿线国家航空安全和航空安保监管能力，合力推动“一带一路”沿线国家的民航产业与经济社会发展。