土地储备专项债券对土地储备工作的影响

于泉 沈阳市土地储备服务中心

一、引言

各级地方政府在开展土地储备工作的过程中，不管是前期开发、收储土地，还是后期的土地储备管理，都需要资金的强力支持。2015年，根据《中华人民共和国预算法》中规定，土地储备资金主要来源于银行贷款，或由土地储备中心通过抵押土地的方式向银行贷款，或由土地一级开发商在经由地方政府授权后，采用银行贷款的融资方式筹集土地储备资金。2016年，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》出台，土地储备贷款被叫停。县级及以上地方人民政府在原则上有且只有一个土地储备管理机构，且入库储备所需资金全部隶属于政府性基金预算，不得再向银行贷款。2017年，为解决筹资方式变更后土地储备的资金来源问题，国土资源部与财政部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（以下将简称《管理办法》），明确指出可以通过发行地方政府土地储备专项债券，加速土地储备融资行为向更加规范化、科学化发展，拓展土地储备资金来源。该《管理办法》的出台，对土地储备专项债券制度的正式实施具有里程碑意义[1]。

二、土地储备与土地储备专项债券概述

（一）土地储备

土地储备是各级地方政府为提高土地资源利用效益，贯彻落实土地调控政策，推动土地市场健康发展，由县国土资源管理局及其上级人民政府国土资源行政主管部门按照相关法律规定取得土地，进行前期开发整理、储存并向社会供应各类建设用地的行为。土地储备机构应结合城市整体规划布局、土地使用总体规划与年度计划等，在法律允许范围内，利用收购、回收、征用及其他方式获得土地使用权，并在市场机制调节下，集中将国有建设用地纳入政府土地储备中，开展基础配套设施的前期整理与开发工作，再由地方政府国土资源管理部门按计划、有序地投入市场，发挥市场宏观调控作用，保证建设用地市场供应稳定，土地储备系统再度完善。

（二）土地储备运作特点

第一，目标多样。大量可供土地掌握在政府手中，有利于深入落实城市总体规划、夯实社会保障民生项目、强化产业支撑、优化产业结构、提升城市服务运营能力等目标的实现。第二，反周期性。土地储备具有“即时可供、供后即用”的特点。在土地市场火爆时，增加土地供给，满足土地供应需求；在土地市场冷清时，减少土地出让市场量，加大土地收储力度；第三，不确定性。土地储备工程开发周期长，而城市规划以及土地年度使用计划等在市场机制的宏观调节下，会发生一定变化。土地储备运营过程中，不仅收储难度大，同时还存在土地出让缓慢等问题。

（三）土地储备专项债券

土地储备专项债券本质上属于市政收益债，结合我国具体国情，发行的一种地方性政府债券。简而言之，土地储备专项债券的发行者是县级或县级以上的地方政府，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或者收益基金收入偿还的专项债券[2]。

三、土地储备专项债券发行的必要性

（一）契合土地储备业务运行特点

土地储备需要投入大量资金，且资金回笼周期长，加之土地偿还或出让的时间难以把控，导致一般债券无法适应土地储备的资金特性与运行需求。基于此，土地储备专项债券的设立，解决了土地债券与土地储备业务运行不匹配的问题。

（二）规范融资方式，促进经济发展

土地储备专项债券与银行贷款截然不同，是为县级或以上地方政府的土地储备工作量身制定的，要结合地方土地储备与供应的实际情况，合理选择发行对象、发行期限、发行额度、收益回报以及项目管理等。土地储备专项债券赋予地方政府在建设用地供应方面具有更多的选择权或自主权。在《管理办法》出台以前，各级地方政府主要以抵押土地的方式从银行贷款，扩大土地储备规模，拓展经济发展空间，为城市化建设与运行提供助力。国内生产总值（GDP）的增长有其客观规律，假如盲目利用土地财政提高GDP，极易出现土地资源开发过度、土地储备市场供需失衡等问题，导致土地出让收入无法足额、及时偿还贷款本息，甚至“借新还旧”，诱发财务风险。为规范融资方式，促进经济增长，加速城市建设，土地储备专项债权的发行成为大势所趋。地方政府应遵循市场发展规律，以项目对应资金运转，全面发挥土地储备价值，保证土地转让收入“专款专用”，提高地方政府融资行为的规范性与谨慎性。同时，发挥社会监督职能，促进土地储备融资“公开、公平、透明”，合理规避债务风险。

（三）遏制举债行为，保障融资需求

显化储备土地价值，需要巨额资金作支撑。由于资金占用成本激增，开放项目周期长，尤其在以土地抵押的融资模式被禁用后，各级地方财政用于土地储备的资金十分有限。直到《管理办法》出台，国有土地的出租、临时使用或转让以及国有土地收益基金的隐性收入进一步显性化，加强土地储备资金管理，规范财政预算执行审计，有效遏制了土地储备部门与城投公司直接合作导致的变相举债等违法违规行为，为土地储备工作的统一管理与经营工作的正常有序开展提供强有力的资金保障。与此同时，土地资源与债券市场有机结合，金融市场机制的平衡与灵活，有助于引流推广，吸引资本投资土地储备专项债权，在降本增效、拓展融资渠道的同时，为土地储备提供可靠资金保障，实现土地资源向土地资产的转化，土地资产价值逐渐显化。

（四）抑制融资冲动，预防债务失控

一直以来，各级地方政府都将土地财政作为实现地方GDP增长的重要动力，但是，由于土地市场机制调节作用，土地供应需求存在一定波动。建设土地的供需矛盾往往会造成土地储备出现过量或超前等问题，导致政府隐性债务风险激增。而土地储备专项债券项目与区域的细化管理，可以有效抑制土地储备过程中的融资冲动，市场发展前景好、盈利能力高的专项债券持续发力，对“稳投资”发挥提振作用，土地储备融资“堵后门、开正门”[3]，有效化解地方政府的债务风险。

四、土地储备专项债券给土地储备工作带来的风险

（一）按期还本付息，土地储备存在违约性风险

地方政府开展土地储备工作的过程中，需要面对土地使用规划调整、国家相关政策变动、土地储备成本增加等诸多不确定性因素，不仅土地收储存在困难，按计划完成土地供应也并非易事。土地出让收入不及时、足额缴纳入库，导致土地储备专项债券无法按时还本付息，存在一定违约风险。在《管理办法》中，对土地储备专项债券的周转偿还期限做出明确规定。虽然降低了一部分违约风险。但其本质还是利用债券融资预防违约问题。由于土地储备专项债券的金融属性，其自身风险具有客观性与必然性，这对发行土地储备专项债券的前期可行性、过程稳定性提出了更为严苛的要求。

（二）存在发行时差，土地储备存在流动性风险

为实施财政预算管理，地方政府一般会在每年的9月份上报土地储备资金需求，在第二年发行债券、下达资金[4]。地方土地资源管理局会根据项目特点、实施周期以及其他要求等，明确土地储备工作的资金需求。由于土地储备专项债券的资金使用、发行下达以及债务偿还与土地储备业务的开展存在时间差，导致土地储备专项资金的管理与使用缺乏客观性，有时土地储备业务已经开展多时，但土地储备专项债券却迟迟没有发行，或土地出让权已到期但债务偿还期限未到，出现资金缺口或者大量资金沉淀，引发金融风险，降低债券专项资金的综合使用效益，存在资金流动性风险，给土地储备专项债券与土地储备工作的匹配、适应带来一定难度。

（三）涉及利益博弈，土地储备存在沟通性风险

开展土地储备工作的过程中，各级政府部门间存在利益冲突，对应土地资源管理局存在竞争关系，各利益相关方的博弈往往会造成土地资源分配不均、职能部门间沟通不畅等问题。在土地储备工作需要各级政府、部门及其土地资源管理机构协调联动的时候，出现各自为政、相互竞争现象，无法及时缓解土地供应矛盾，导致土地储备存在沟通性风险，对国有土地资源的综合利用带来不良影响，降低土地储备工作效率。土地储备专项债券的发行需要多部门联动，形成工作合力，这是一项系统工程。各级政府、部门及土地储备机构是否做到有效沟通、配合协作会对土地储备专项债券的发行效果带来直接影响。这就要求土地储备相关部门要明确权力职责，加强沟通交流。

（四）调整土地市场，土地储备存在平衡性风险

土地储备专项债券的发行与经营应秉持“收益与融资自求平衡”的管理原则，由于全球经济增长呈放缓趋势，社会经济结构变化会改变土地使用结构，造成土地市场波动，进一步影响土地供应结构以及土地储备规划，商业、住宅等经营性用地所占比重有所下降，基础设施、公益事业等非经营性用地所占比重有所上升。在《管理办法》中，明确指出了土地储备项目要具有稳定、可控的预期收入，以按期偿还本息[5]。由此可见，土地储备专项债券虽然可以缓解储备经营性用地土地的资金压力，但无法解决非经营用地的土地储备资金匮乏的问题，相关金融政策与制度一片空白。土地储备的初衷在于发挥公益性作用，而在扣除各项集体资金、前期开发成本后，土地使用权出让的纯收益大大减少，导致土地储备项目出现收支不平，进一步压缩了储备土地出让的利润空间。土地储备收益分配格局的变化，对土地结构优化、市场健康有序发展及利益分配合理化提出了更高要求。

五、土地储备与土地储备专项债券的契合建议

（一）地方政府转变观念，优化土地储备考核

土地储备是城市发展的动力源泉，土地专项债券是土地储备的重要资金来源渠道。因此，强化土地市场与金融市场监督的互动，实现从土地供应到财政收入、资金投入到土地储备、从土地资源利用到产业聚集、从经济发展到民生建设，逐级发挥土地市场机制的经济效应，为地方发展奠定良好基础与重要保障。由于土地储备专项债券需要通过出让社会建设用地的形式获取收入，各级土地资源管理局难免会以利益收入为目标，在经营性用地中投入大量人力、物力、财力，忽视非经营性用地项目。土地储备专项债券发行的初衷在于发挥市场机制作用，兼顾社会公平，因此，地方政府应树立正确的土地财政收入理念，建立健全土地储备绩效考核体系，合理增加非经营性用地项目所占比例，由效益优先兼顾公平转向更加注重社会公平，推动社会良性发展。

（二）加强土地储备管理，提升土地储备效率

为有效使用土地储备专项债券，规范土地储备融资行为，防范潜在债务风险，提高土地储备效率，强化土地储备管理，应从以下几方面入手：第一，加强计划管理。科学编制城市总体规划与土地储备计划、收支计划与平衡方案、资金需求计划等，切实发挥土地调控作用，分析土地市场发展趋势，预判土地储备规模与出让收入，并对各项计划的可操作性进行反复推敲，从源头上提升土地储备统筹管理的有效性，为土地储备计划的合理、有序开展提供可靠保障。第二，加强协调管理。一方面，要加强土地资源管理机构内部成员单位的沟通协作；另一方面，要加强土地资源管理部门间的联动合作，充分发挥自身优势，提高土地储备的整体效率。省、市级土地储备机构在扶持政策制定、土地储备资金筹集以及土地储备业务指导等方面的综合能力强，区、县级土地储备机构在土地征用拆迁、前期整理开发、地方招商供地等具有较为丰富的理论知识与实践经验。第三，建立健全资产管理制度。重视土地储备供应台账的建立与完善工作，包含但不限于项目名称、面积、区位、规划等基本情况，土地储备年度计划、储备方式、储备进度、完成节点等储备情况，资金来源、使用计划、支付进度、储备成本及利息等资金情况，建设用地供应计划、供应进度、成交面积、出让收入等供应情况。同时，要构建土地储备监测系统，并将日常统一融入监管平台，实现土地储备计划、建设用地供应以及土地储备专项债券发行的全过程、信息化管理。最后，为避免土地资源流失，应注重土地储备的日常维护工作，规范土地储备程序，既不高估也不低估土地价值，提高土地资产对市场需求的适应能力。

（三）创新土地储备债券模式，优化偿债资金渠道

土地储备债券需要在实践中求创新，在创新中求发展。第一，为保障土地储备筹集资金“专款专用”，应成立风险基金或者保险基金，以防范专项债券风险。一方面，可以将国有土地出让的收入或效益基金规划为风险基金，在因客观因素导致违约行为时，利用风险基金按期还本付息；另一方面，建立保险机制，将国有土地收益基金或者出让收入规划为保险费用，将违约风险或债券风险作为保险所实施的对象，以保险资金偿还土地专项债券的本息。第二，灵活调剂土地储备利益统筹政策，统一土地储备方式，加强土地调控能力，降低资本投入。通过准确预估可出让土地，统筹管理出让收入以还本付息，在土地出让收入高于对应的土地储备所需的融资本息时，可将剩余资金偿还土地项目库中的其他债务。当土地出让收入低于对应的融资本息时，可以使用其他项目库中的剩余资金偿还。

六、结语

综上所述，土地储备赋能城市建设与经济发展，地方政府发行土地储备专项债券的初衷在于发挥土地市场作用，使预期土地出让收入明显化。土地储备专项债券有助于规范土地储备融资行为，预防债务风险，抑制融资冲动，保障土地储备的融资需求，契合土地储备业务运行特征。因此，地方政府要及时更新土地储备理念，优化土地结构，健全土地储备管理制度，创新专项债券模式，拓展土地储备偿债资金渠道，完善土地储备专项债券与土地储备业务的衔接联动机制，以满足土地市场需求，助力地方经济发展。