城市工程泥浆资源化利用政策研究

刘佳颖，陈妍希，徐月梅

（上海城建物资有限公司，上海 200438）

随着我国城市化的发展，工程建设规模不断增大，城市工程泥浆的产量明显增加，大量工程泥浆无法及时处置，因此工程泥浆处置及资源化利用已经成为我国面临的重大挑战之一。早在20 年前日本就开展泥浆资源化利用技术、标准及政策研究，成效显著[1]。与日本相比，目前国内工程泥浆的处置方法大多是直接干化外运填埋处置，如此处理不但效率低、费用高，还有极大的自然环境污染和安全隐患。工程泥浆资源化技术多局限在高校科研机构的科研成果阶段，产品落地应用较少，造成这种现状的原因除了技术相对落后之外，还与配套的政策缺失等有关。因此，立足上海工程泥浆资源综合利用的基本现实，通过对国内其他城市工程泥浆资源化利用政策梳理，提出对促进上海市工程泥浆资源化利用产业的政策建议。

1 国内城市工程泥浆资源化利用现状

我国正在进行大规模的工程建设，工程体量达到历史高峰。在地下工程建设中会产生大量的工程废弃泥浆，如桩基泥浆、地连墙泥浆以及泥水平衡盾构的循环泥浆等。根据E20 环境平台统计，目前我国工程泥浆的年产生量达数十亿立方米。上海交通委建设处统计显示，2016—2018 年全上海市交通工程产生的废弃泥浆约1 000 万m3/a，而根据2019—2023 年上海市交通工程计划实施的项目情况，产生的泥浆量将超过3 000 万m3/a[1]。

目前国内对工程废弃泥浆处置研究以“减量化—资源化—无害化”为原则，现阶段工程泥浆的研究大多集中在减量化，其重点与难点都在于工程泥浆的脱水处理，但在当前环保问题越来越体现系统性特征的大环境下，固废和水的政策之间体现了越来越强烈的相关性，根据《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案的通知》（发改环资［2020］1257 号），对城市新建填埋场做了广泛的限制，填埋场成为了稀缺的资源，也由此进一步关闭了工程泥浆等城市污泥简单干化填埋处置的路线。

目前工程泥浆资源化技术多局限在高校科研机构的科研成果阶段，产品落地应用较少。主要的技术路线可归纳为泥浆固化技术、泥浆脱水固结一体化技术和水热固化技术3 类[2-4]。例如东南大学利用自制固化剂对废弃泥浆进行固化，养护龄期为24 d 的固化泥浆可以进行填筑碾压，其压实度、CBR 值可以满足路床和路堤对填料的使用要求[5]。路德环境通过运用自主研发的泥浆脱水固结一体化和泥饼资源化技术，实现对泥浆中有机污染物的钝化和固封加工处理后，可用于工业用地、绿化用地回填土、蒸压多孔砖制作等[6]。海顾科技利用水热固化技术，可以将含水率30%左右的淤泥质固废固化，制备成新型生态护岸材料。

经调研发现泥浆资源化技术在国内并未形成完整的技术体系与产品标准，泥浆资源化利用技术仍然处于需要通过进一步研究产品化、标准制订和政策推广等过程，才能实现产业化落地。

2 国内工程废弃泥浆资源化政策分析

2.1 国内工程泥浆资源化利用政策总体情况分析

国内工程泥浆资源化利用政策分析包括两个维度，一个是国家法律法规政策，另一个是地方性法律法规政策。从两个维度总结出国内工程泥浆资源化利用政策总体情况，主要包括以下几点。

2.1.1 国内尚无国家法律法规约束或激励工程泥浆资源化利用，但建筑垃圾资源化利用相关政策给工程泥浆指明了方向。用“工程泥浆处置”、“工程泥浆资源化”等关键字检索相关国家政策，尚未检索出相关结果。工程废弃泥浆属于建筑垃圾的一种，故本研究梳理了国家层面建筑垃圾的宏观政策，发现建筑垃圾资源化利用不断成为国家关注的重点领域，其次这些国家政策也为工程泥浆地方政策制定提出了指导意见。

2.1.2 地方性工程泥浆资源化利用政策大多分布在长三角区域。本研究全面搜索了目前已有的工程泥浆资源化政策，发现其政策主要分布在江苏、浙江、上海等长三角地区。这可能是和工程废弃泥浆多产生于有大量地下空间开发规划以及地下工程建设软土地基区域有关。

2.1.3 城市工程泥浆资源化利用政策以引导性政策为主，尚停留在泥浆资源化处置阶段，政策体系和结构还有完善空间。根据工程泥浆资源化利用全过程（泥浆产生（A1）、泥浆减量化（A2）、泥浆资源化（A3）、资源化产品使用（A4））和政策工具类型（自愿型政策工具（B1）、引导型政策工具（B2）、经济激励型政策工具（B3）和强制型政策工具（B4）），将检索的17 份与工程泥浆资源化利用强相关的政策文本中有关工程泥浆资源化的单条政策文本或政策文本有关的条款作为分析单元进行分析[7]。通过表1 可以得出目前工程泥浆资源化政策文本集中分布在产生、运输、资源化处置阶段，而政策条文尚未涉及资源化产品应用阶段。可见我国工程泥浆资源化的重点在工程泥浆产生、运输、资源化处置阶段，忽略了泥浆资源化产品的相关规范性要求。此外各政策工具使用频率不均衡。其中，引导型政策工具使用频率最高，大多是规划、通知及鼓励，只在一定程度上起到方向引导的作用，能够指导实操的政策工具较为不足。强制型政策工具次之，且大多数分布在浙江省地方。只有南京市运用了经济激励型政策工具，对于采用泥浆现场干化的工程，建设单位可按渣土直接缴纳处置费，并对该部分进行减半征收，其他城市暂未出台针对泥浆资源化的扶持政策。以上说明我国工程泥浆资源化政策体系和结构还有完善空间。

表1 地方性工程泥浆资源化政策分析表

2.2 国内重点城市工程泥浆资源化利用政策分析

通过对地方性工程泥浆全面地检索，挑选政策体系较完善的3 个典型城市进行政策分析，以此提供对上海市工程泥浆政策制定的建议。

2.2.1 宁波市泥浆政策：处置、固化及财政扶持相关政策

宁波是我国首批沿海开放城市，城市建设规模大，基础建设泥浆年均产量达到4 000 万m3。早期宁波处置泥浆的方法是用槽罐车拉运至临时中转码头，然后装船倒入深海，但是2015 年修订的《宁波市城市总体规划（2006—2020）》指出，要以生态优先为原则，使城市发展和经济发展水平、资源和环境承载能力等相协调，严格控制污染物进入海洋。自此泥浆入海的处置方式被禁止。在此背景下，泥浆资源化技术应运而生。

在政策层面，宁波市住房和城乡建设局（以下简称住建局）先后出台了《宁波市建筑垃圾资源化利用扶持暂行办法》和《宁波市建筑垃圾资源化利用工作指导意见》。为了进一步规范泥浆处置技术，住建局出台了《关于进一步加强建筑渣土和泥浆处置工作的通知》和《宁波市中心城区建筑渣土源头减量实施方案》，从源头上控制泥浆的产生量。在泥浆资源化利用方面，根据《宁波市中心城区建筑渣土源头减量实施方案》，为贯彻落实市人大、市政府建筑垃圾管理条例立法相关会议精神，进一步加强全市房屋建筑和市政基础设施工程泥浆管理，强化源头管控，推进源头减量，提高建筑泥浆处置的系统性、科学性、合理性，2021 年5 月，宁波市住建局发布了《关于进一步落实建筑工程泥浆固化处理有关工作的通知》。

2.2.2 绍兴市泥浆政策：处置及实施细则

绍兴市作为“无废城市”的试点城市之一，建筑垃圾资源化利用率已明确纳入“无废城市”建设体系考核指标，近几年绍兴市也一直在持续推进固体废弃物源头减量和资源化利用工作。根据《绍兴市区建筑垃圾资源化利用专项规划》（2020—2025）（以下简称《规划》）统计及预测，绍兴市区70%以上的建筑垃圾为工程渣土和废弃泥浆。《规划》明确规定废弃泥浆源头干化率达到20%，工程垃圾资源化利用率达到88%以上。

从政策层面，2012 年底，绍兴市建筑业管理局根据市政府要求，以“政府主导、市场运作、资源利用、科学管理”为原则，起草了多个规范性文件。2012 年出台了《绍兴市区建筑泥浆处置管理暂行办法》，并制订了相应的实施细则，加强源头环节监控、规范运输环节行为、推进循环资源化利用及运用“智慧建管”信息化监控，确立了数量统计、源头申报、企业化运输、联单制管理、定点化排放、无害化处置和资源化利用等规范化管理体系，创立了统一台账、统一收集、统一运输、统一价格和统一处置的“五统一”制度。

2.2.3 南京市泥浆政策：管理办法及实施意见

江苏省是中国第二个拥有地铁的省份，其中南京市已建地铁线路最多，并已发布多条地铁线路规划。据南京市政府统计，南京每年产生工程渣土约2 000 万m3，泥浆约400 万t。早期渣土及干化泥浆都是堆在渣土场的，但是由于渣土泥浆产生量增长，目前南京市用于渣土填埋空间不足。因此，从政策层面，2019 年12 月南京市人民政府发布《南京市建筑垃圾资源化利用管理办法》，该办法建议施工单位对工程泥浆进行现场干化处理或者运输至泥浆综合处置中心进行集中干化。此外南京市政府办公厅发布了《关于促进建筑垃圾资源化利用的实施意见（试行）》，该意见建议选取大型工程先行试点泥浆现场干化处理技术，然后逐步推广；对于现场不具备干化条件或者泥浆量大的工程，应运输至规划建设的泥浆综合处置中心进行集中干化；同时提倡泥饼制砖、路基填料和种植土等资源化利用的方向。

通过对以上3 个城市的工程泥浆的处置及资源化利用现状的对比调研发现：（1）长三角城市群处于城市基础设施建设量较大的阶段，随着城市化的进程，地下空间的开发利用成为了城市建设的重点领域。结合目前国家层面对于建筑垃圾的管理要求，各城市都开始陆续转变泥浆的处置方式，从简单外运填埋处置转变成减量化处置，提倡、鼓励资源化利用。（2）调研的各城市将工程泥浆的处置和资源化利用管理都纳入了城市建筑垃圾的管理范畴，基于前期的建筑垃圾处置管理政策和思路，再具体针对工程泥浆的处置和资源化利用，出台更为精细化的管理要求。

3 工程泥浆资源化利用政策对比研究

3.1 上海与浙江绍兴泥浆资源化利用政策对比研究

从调研情况来看，浙江省的泥浆资源化政策是最为完善的，如图1 所示，浙江省建立了从省级政策顶层规划到市级和县级执行（分级别）的政策体系。在浙江省人民代表大会常务委员会颁布的《浙江省市容委和环境卫生管理条例》的基础上，浙江省的各地级市包括宁波、嘉兴、绍兴等都纷纷出台了各自地级市的政策，尤其是绍兴市建立了4 项市级和3 项县级政策。故本研究重点对标浙江省绍兴市开展政策的对比研究。

图1 浙江省泥浆政策体系

3.1.1 从数量上，上海市仅一个有基于市容管理和文明施工要求制定的《关于进一步规范本市工程泥浆处理管理的实施意见》，该意见由上海市绿化和市容管理局制定了直接措施；而绍兴市从市、县层级制定了7 项政策，绍兴市作为“无废城市”的试点城市之一，把建筑垃圾的资源化利用率纳入了城市的建设体系考核指标，则从市政府统管的角度建立了系统化的管理要求。所以绍兴市不管是从市级层面还是县级层面，其实都是制定了逐步细化的政策来推进工程泥浆资源化利用的工作。此外绍兴市还建立了一个市级的建筑泥浆处置管理领导小组从统管的层面来去推进这项工作。这一区别一方面是基于两地政府所面对的不同要求，另一方面也是因为建筑工程在泥浆处置上的实际情况不同。

3.1.2 从政策执行层面，2021 年1—10 月，针对渣土运输处置环节出现的问题，绍兴市柯桥区综合执法局已开展“春雷行动”、“蓝天保卫”、“利剑行动”、“蓝盾行动”4 次集中统一行动，严厉打击渣土运输过程中各类违法行为，对涉及渣土运输领域的720 起违法行为作出行政处罚。这一系列行动中，区综合执法局一方面抓牢建筑工地的源头管控，对区内73 个在建工地进行突击检查，核查工地工程渣土（泥浆）处置核准资质，确保工地严格落实“8 个100%”要求，进一步增强整治提升的精准性；另一方面完善了工程渣土消纳场地的全链条执法跟踪监督，全力预防渣土消纳环节各类违法行为，严厉打击工程渣土违法倾倒行为，并坚持“从严从重从快”工作主基调，对检查中发现的临时非法渣土点落实顶格处罚。正是通过政策体系的顶层设计，逐级颁布实施，再结合“高压严管”的执法行动，有效地推动了绍兴市柯桥区的泥浆渣土资源化工作成效。

3.2 上海废弃混凝土与工程泥浆资源化利用政策对比研究

上海市由于其自身的地域和资源限制，从政策层面始终重视建筑垃圾排放、堆存和资源化难题，尤其是在废弃混凝土的资源化利用上一直走在全国的前列，并能够通过市场化运行机制实现产业自循环，这一成效离不开政策的指引和扶持。通过分析上海市废弃混凝土的政策体系，找出可以借鉴参考的脉络来给与工程泥浆资源化利用一些指引和建议。

上海市发改委、上海市绿化和市容管理局、上海市住建委等多部门从2012 年起即对建筑垃圾的处置和利用情况开展联合调研，为摸清市场实况和制定相关政策奠定基础。上海城乡建设和管理委员会、上海市绿化和市容管理局和上海市交通委员会三部门在2015 年发布《上海市建筑废弃混凝土资源化利用管理暂行规定》。上海市政府第163 次常务会议通过了《上海市建筑垃圾处理管理规定》（沪府令第57 号），2018 年1 月1 日起正式实施。文件明确要求加强上海市建筑垃圾管理，促进源头减量减排和资源化利用，维护城市市容环境卫生。

为了更好地落实政策文件要求，提升上海市建筑废弃混凝土回收利用水平和质量，促进循环经济发展，2018 年12 月底，上海市住房和城乡建设管理委员会等部门联合印发《上海市建筑废弃混凝土回收利用管理办法》，规定了再生产品强制使用制度。为了更好地贯彻执行《上海市建筑废弃混凝土回收利用管理办法》，鼓励上海市建筑废弃混凝土资源化利用建材产品高质量应用，提升建筑废弃混凝土资源化利用水平和质量，上海市住建委编制了《上海市建筑废弃混凝土资源化利用建材产品应用技术指南》，为建筑废弃混凝土再生骨料选用、资源化利用建材产品生产提供了指导。

可以看出，在《上海市建筑垃圾处理管理规定》颁布后，上海市住建委陆续牵头制定了推动废弃混凝土资源化产业落地的相关制度和技术指南，从产业链全过程提供了指导，并出台了再生产品强制性使用措施和质量要求标准，鼓励资源化利用建材产品技术落地和高质量产品应用，提升资源化利用产业水平和质量。

与此同时，上海市绿化和市容管理局为进一步强化工程泥浆全程监管，规范工程泥浆排放、运输、处置各个环节，严厉打击工程泥浆运输、处置过程中的各类违法违规行为，根据《上海市建筑垃圾处理管理规定》制定了《关于进一步规范本市工程泥浆处理管理的实施意见》。工程废弃泥浆的资源化必然会形成新型的再生建材产品，再生产品的应用量才是决定工程废弃泥浆资源化产业是否能够落地、快速发展的基础。故仅仅依靠上海市绿化和市容管理局一个部门，是难以从政策层面推动整个产业的发展。

4 结论及建议

参考废弃混凝土相关政策制定的路径，由多部门联合调研，可以将工程泥浆资源化利用的环节分成5个部分，即产生、运输、资源化利用、再生产品运输及再生建材应用，每个环节对应了不同的责任主体，从目前的情况来看，需要建立一个协调机制，确定一个牵头的管理部门去逐步推进。结合“双碳”和信息化发展的要求，梳理出泥浆资源化利用全产业链政策框架，见图2。

图2 泥浆资源化利用全产业链政策框架

4.1 泥浆产生阶段

目前上海市泥浆处置要求以减量化为主，资源化的工作是刚刚起步。可以结合《上海市全面推进城市数字化转型“十四五”规划》的相关要求，在目前工程申报泥浆产量的基础上，制定相关政策来推动建立泥浆产生数据的实时传送管理模式，为工程泥浆动态有序、就近资源化利用打好基础。

4.2 泥浆运输阶段

此阶段政策制定是通过进一步规范泥浆从产生地运输至资源利用企业的过程，通过建立必要的监督体系和严格执法，来确保工程泥浆的资源化利用。同时可以通过提高泥浆填埋处置的相关费用政策，提升工程泥浆的资源化应用比例。

4.3 资源化利用阶段

此阶段工作分成泥浆预处理以及泥浆处理后的制备资源化产品。目前上海市还没有标杆性的工程泥浆集中处置基地，建议政府明确资源化利用企业的相关要求，如处置技术规范性、设备环保性能、产品质量标准，同时制定鼓励政策，如以能够大量消纳泥浆的低碳回填材料为首选试用材料，鼓励有能力的材料单位先行试点，建设区域性泥浆综合处置中心，对泥浆资源化产品优先推广使用。

4.4 再生产品运输阶段

此阶段的运输指的是将资源化产品运输至施工现场。建议通过制定工程泥浆资源化利用全过程的数字化管理政策，结合低碳发展的要求，保证从废弃物到再生产品的全过程实现距离、数量的最优化。

4.5 再生建材应用阶段

该阶段可建立强制性使用制度和鼓励使用制度，根据泥浆资源化应用领域，路基填料、沟槽填料等非结构层是应用最广泛的，匹配到泥浆利用产品是回填材料，建议政府强制执行回填材料应用于路基填料、沟槽填料等非结构层进行使用的比例最低限值。对于其他应用领域可通过预先评估报备相关政府进行使用。为了促进泥浆资源化产业的发展，需要综合考虑再生产品的绿色度（或碳值），重新建立一套泥浆再生产品的定价体系。

此外也需要鼓励高等院校、科研机构及泥浆资源化利用企业开展建筑废弃物资源化利用科学研究和技术合作，参与国家、行业和地方标准的制定，推广泥浆资源化利用新材料、新工艺、新技术及新设备。