深刻把握十年来党代会报告中法治建设的“常”与“变”

王 群 汪鑫宇

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将全面依法治国提升到关系党执政兴国、人民幸福安康和党和国家长治久安的战略高度，推动法治中国建设不断迈上新台阶。从党的十八大报告提出“民主法制建设迈出新步伐”，到党的十九大报告提出“民主法治建设迈出重大步伐”；再到党的二十大报告提出我国“全面依法治国总格局基本形成”。十年来党代会报告中关于法治建设成就表述用语的细微变化的背后，既是全面依法治国不断取得新进展的伟大实践历程的话语提炼，更是未来法治中国建设历史经验总结的规律昭示。我们要深刻把握十年来党代会报告中法治建设的“常”与“变”，从中理解过去法治中国建设为什么成功，从而更好明晰未来法治中国建设怎样更好地成功，在“变”与“不变”中把握十年来党代会报告中关于法治建设所阐释内容的内在逻辑，在“变”与“不变”中把握法治建设的理论创新和实践发展，为在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家提供有力支撑。

一、法律法规体系在完善，但始终坚持以宪法为核心

在全面推进深化改革，推进现代化国家建设过程中，为确保重大改革于法有据，国家立法经常发挥着重要的引领和推动作用。十年来三届党代会报告对立法工作部署既一脉相承又与时俱进。党的十九大报告在十八大报告要求“科学立法”的基础上提出了“依法立法、民主立法”的新要求；党的二十大报告在此基础上进一步提出“要加强重点、新兴、涉外领域的立法工作、统筹立改废释纂、完善决策制度”等新要求，并强调“要加强宪法实施和监督、健全宪法实施体系”来更好地发挥宪法在治国理政中的重要作用。十年来，中国特色社会主义法律体系进一步完善，在立法的理念上完成了从有法可依到良法善治的转变，在立法成就上实现了中国特色社会主义法律体系到中国特色社会主义法治体系的跨越。据统计，自党的十八大以来，截止到2022年9月，全国人大及其常委会先后制定法律70件，修改法律238件次，现行有效法律合计达到293部。这十年，我国第一部以法典命名的《中华人民共和国民法典》得以问世，成为全面推进依法治国的重要标志性成果；这十年，为更好应对数字经济带来的平台垄断和资本无序扩张问题，我国修改完善了《中华人民共和国反垄断法》等法律法规，推动数智时代平台经济行稳致远；这十年，为建构更为严密的国家安全法律体系，我国通过了《中华人民共和国国家安全法》等法律法规……十年来一系列法律的制定、修改紧紧围绕完善中国特色社会主义法律体系这一要求，不断完善法律制度体系，对在法治中国建设过程中互联网金融、数字经济、云计算等新兴重点领域立法存在诸多不足等问题予以了有效、有力的回应。十年来，我国法律体系虽不断优化完善，但是有一点未曾改变，那就是始终坚持建设以宪法为核心的社会主义法律体系的基础理念没有变。宪法是治国安邦的总章程，是我国的根本大法，规定了国家一系列的制度、原则。习近平总书记曾多次强调“依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政”[1]。宪法所确立的一系列制度、原则在我国法律体系建设具有总的指导作用。无论是在涉外领域还是新兴重点领域，社会主义一切法律、法规等规范性法律文件的制定都需要以宪法为基础，都需要遵循宪法的基本原则，符合宪法的各项准则。习近平总书记在2014年12月3日国家首个宪法日来临之际指出：“我国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法，是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法制保证”[2]。这就要求在建设更高水平的法治中国的进程中，尤其是在法律体系的完善过程中，要时刻坚持以宪法为核心，做到系统立法、整体立法、协同立法，完善和加强宪法备案审查的作用，推动宪法在立法工作中全面实施。

二、对公正司法的认识在深入，但始终以公平正义为中心

当人民群众的权利受到侵犯，穷尽一切手段都不能维护自身的合法权利之时，便是司法的适用之时，公正司法被誉为是维护社会公平正义的最后一道防线。在推进全面依法治国的伟大征程中，严格公正司法是至关重要的一环。

党的十八大报告提出“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度”，并对审判机关、检察机关行使职权作出了要求：“确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”；党的十九大报告则对深化司法体制改革作出新部署，要求深化司法体制“综合”配套改革，同时强调“全面落实司法责任制”；党的二十大报告对推进公正司法的认识进一步加深，在全面落实司法责任制基础上增加了“准确”二字，对落实司法责任制的要求实现从“量”到“质”的转变；同时对司法权力运行提出新规范和要求；“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法机关各司其职、相互配合、相互制约的体制机制”；要求“完善公益诉讼制度”，这既是对以往公益诉讼检察实践的充分肯定，更彰显党中央对公益诉讼检察工作有更高期许和要求。

可以说，十年来党和国家对如何推进公正司法的认识的不断深入，2017年8月18日杭州互联网法院正式挂牌，成为了中国乃至世界上第一家互联网法院，当事人凭借一部手机就可以完成整个诉讼流程，为世界贡献了中国智慧和中国方案。立案登记制改革使人民群众深受其益。目前全国法院受理的案件数已经由“2012年的1300万余件增长到2021年3300万余件”[3]。司法公开稳步推进。截止到2022年4月，中国裁判文书网文书总量超过1.3亿份，访问总量超过840亿次，中国庭审公开网总直播案件超过1850万件，观看量超过475亿人次，人民群众对公正司法的认同感随之逐步提升。[4]

公益诉讼制度改革成效显著。“2021年7月至2021年底，检察机关紧盯民生热点难点问题，共立案办理了公益诉讼案件超过56万件，2021年办理食药领域的公益诉讼案件3万件，生态环境领域的公益诉讼案件8.8万件，督促修复被损毁的耕地、林地、草原43万亩，督促修复被污染的土壤47.8万亩。”[5]监察反腐效能取得进展。党的十八大以来，全国纪检监察机关立案审查调查中管干部553人，处分厅局级干部2.5万多人、县处级干部18.2万多人，不敢腐、不能腐和不想腐一体推进全面巩固。十年来，党代会报告虽然对公正司法的认识不断深入，司法体制改革也在不断深化，但维护社会公平正义价值理念没有改变。习近平总书记曾多次指出“一个错案的负面影响足以摧毁九十九个公正裁判积累起来的良好形象”。公平正义是司法的灵魂，也是司法的终极使命追求，更是贯穿法治中国建设始终的核心价值观念。践行公平正义理念的司法建设须要以满足人民群众在每一个司法案件中感受公平正义为价值原点，以司法实践中的真问题为导向，不断提升司法的力度和温度。例如，在体制机制上要全面准确落实好司法责任制，司法责任的认定要坚持主客观相统一原则，实行“谁办案谁负责，谁决定谁负责”的责任机制，实现放权与监督的有效统一；再如，进一步完善好公、检、法、司、四部门各司其职、相互配合、相互制约的运行机制，推动司法体制综合性改革程度更加深入，更加精准，确实让维护公正司法有更可靠、更全面的制度保障；推动公益诉讼制度的不断完善，对食品、生态、英烈保护等领域存在的损害社会利益的行为要通过公益诉讼制度精准破解，杜绝诉讼“搭便车”，维护社会公义。一言以蔽之，十年来党对公正司法认识不断深入，各项改革措施针对性不断增强，我国朝着建设更加公正、更加权威的中国特色社会主义司法制度迈出新的步伐。

二、法治政府建设侧重点在变，但法治为民的情怀不变

行政权作为国家权力的一种，拥有体量庞杂、内容丰富且与人民群众影响最为直接、容易被滥用等诸多特点，现代行政权的运用必须在法律规定框架内进行，在全面推进法治政府建设的大背景下，十年来，我们党针对不同历史时期的不同法治建设需求，对依法行政提出不同的要求。

从党的十八大报告中指出推进依法行政要切实做到严格规范公正文明执法，到党的十九大报告提出了“建设法治政府”的新要求；再到党的二十大报告重点强调法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，提出要“扎实推进依法行政，转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，提高行政效率和公信力，全面推进严格规范公正文明执法”。十年来，法治政府建设发展迅速，成效显著，2018年党和国家机构改革，对政府行政执法机构进行大幅精简整合，国务院减少了8个正部级机构、7个副部级机构。[6]

“放管服”改革成效显著。政府服务进一步优化，行政审批项目大幅度下放，“互联网+政务服务”全面推开，实体服务大厅与网上办事大厅融合加快，修改《中华人民共和国行政处罚法》，进一步完善了基层综合执法体制机制等等。在制度建设层面，2015年4月,中央编制办专门出台了关于综合行政执法体制改革的意见,《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》提出将全国138个城市设为开展综合行政执法体制改革试点；2021年发布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》将基层执法综合体制改革作为重点加以强调，进一步完善基层执法综合体制机制改革；强化行政执法权力的监督，2018年监察委员会制度正式建成，实现了对公职人员的监察全覆盖。

十年来，党代会报告虽然围绕法治政府建设侧重点在变，推进法治政府建设的措施有不同，但法治为民的情怀没有改变。在中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021—2025)》中明确指出，“坚持有权必有责、有责要担当、失责必追究，着力实现行政决策、执行、组织、监督既相互制约又相互协调，确保对行政权力制约和监督全覆盖、无缝隙，使党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。”行政权来自于人民的授予，是将公共权力的让渡。因此，是否遵循以人民为中心的价值理念是能否成功树立良好政府形象的关键。党的十八大以来，紧紧围绕满足人民群众的切身利益与具体需求，我国在扎实推进依法行政过程中根据客观形势注重调整，突出改革重点，在法治政府建设过程中始终以让人民群众增加“获得感”“幸福感”“参与感”为理念。十年来，党和国家不断完善基层综合执法体制机制，建设一站式服务大厅，充分提高办事效率；不断强化执法监督机制，使行政权力在阳光下运行，人民群众更加深入了解执法全过程，大幅度增强政府公信力；落实执法责任制，进一步规范和监督行政执法活动，提高行政执法水平，确保人民群众对政府依法行政的需求落到实处。

四、法治社会建设内容有变化，但始终坚持中国共产党的领导

法治社会是构筑法治国家的基础。通过分析党的十八大、党的十九大、党的二十大报告，我们发现三届党代会报告对法治社会建设论述不断与时俱进，深刻反映出自党的十八大以来党中央对法治社会建设的认识能力不断提高。党的十八大报告提出：“提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力；深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法遵法守法用法意识”。

党的十九大报告则将党组织和党员作为守法的重点建设主体，提出“各级党组织和全体党员带头尊法学法守法用法”。同时提出“建设社会主义法治文化”的法治社会建设新理念。党的二十大报告则对加快法治社会建设作出了进一步部署，在党的十九大报告中提出的“建设社会主义法治文化”基础上，提出“传承中华优秀传统法律文化”的新要求；并将全体人民作为守法的重点建设主体，提出“建设覆盖城乡的现代化公共法律服务体系，”从而“引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”。党的十八大以来的三届党代会报告以及各类文件中对法治社会建设不断有新内涵，法治社会建设也在实践中不断发展。

在理论层面，在党的十八届三中全会上党中央将法治社会建设的历史高度进行提升，提出要“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”；党的十九大把法治社会基本建成确立为到2035年基本实现社会主义现代化的重要目标之一；2020年中共中央印发的《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》被誉为是新时代法治社会建设的纲领性文献”；在实践成绩层面，十年来我国建设了覆盖城乡的现代公共法律服务体系，截止到2021年12月，我国各类法律服务机构合计达到76.5万个，专业法律服务人员388.5万人。在“十三五”期间，全国累计办理法律援助事项640万件，人民调解案件4482万件；2021年6月中共中央、国务院转发了《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划(2021—2025年)》，对法治宣传工作作出了第八个五年规划和行动纲领；2021年4月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强社会主义法治文化建设的意见》，指出要“传承中华法系的优秀思想和理念、推动中华优秀传统法律文化创造性转化、创新性发展”，将传承传统法律文化融入到了法治社会的建设中。十年来，党代会报告虽然围绕法治社会建设的内涵不断丰富发展，推进法治社会建设的措施也有不同，但坚持党的领导的原则始终如一。

法治社会建设必须依靠中国共产党的正确领导，《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》中指出“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证”。习近平总书记不止一次在重要场合中提到，党的领导对全面依法治国这一国家治理的深刻革命具有重要意义。充分发挥党基层组织在法治社会建设过程中的战斗堡垒作用，保证各级政府在党委的领导下将法治社会建设作为重要工作加以推进，发挥领导干部的带头作用。推进法治社会建设事业的进行必须坚持党的领导这一理念已经深入人心，也只有将党的领导贯穿到推进法治社会建设的全过程，才能更好、更快地完成法治社会建设这一伟大的历史性事业。

党的二十大报告在结构上将“全面依法治国”脱胎于“政治体制”，将其列为单独一部分并进行阐述，将法治中国建设抬到一个新的高度。事实上，全面依法治国就是坚持中国共产党的领导，坚持走中国特色社会主义道路，建设中国特色社会主义体系，建设社会主义法治国家。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在历史的高度上，全面推进国家各方面工作法治化，法治领域以前所未有的深度、广度和力度取得了举世瞩目的重大成就。在中国共产党的领导下，在全党全国各族人民迈上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻，要深刻把握十年来党代会报告中法治建设事业中的“变”与“不变”，领会贯穿其中的党的理论创新，进而在法治建设实践中不断总结历史经验，以史为鉴，开创未来，在法治的轨道上推进中国式现代化，为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，贡献法治智慧、法治力量。