论中国式法治现代化的立法推进

梅传强 王心一

中国共产党第二十次全国代表大会是在全党全国各族人民阔步新征程、进军新目标的关键时刻召开的十分重要的会议。党的二十大报告明确指出：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”[1]中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，对包括法治在内的各项事业的发展具有重要指导意义；中国式法治现代化，是中国式现代化在法治领域的具体体现，中国式现代化建设必须在法治的轨道上全面推进。推进中国式法治现代化，要立足我国国情，以中国式现代化的方式坚持全面依法治国、推进法治中国建设，在立法、执法、司法、守法全过程形成中国经验、中国特色和中国方案。其中，科学立法是推进中国式法治现代化建设的制度基础和理论前提。

一、中国式法治现代化的基本蕴涵

中国式法治现代化以法治为基本内容和核心要义，要求在坚持中国特色社会主义法治道路的基础上寻求现代化发展。围绕法治内核框定作用范围、通过多元路径体现中国特色、坚定价值目标实现现代化发展是中国式法治现代化的应有之义；中国式法治现代化蕴含着坚持中国共产党的领导、依法保障人民权益、创造法治文明新形态等基本内容。

(一)以坚持中国共产党领导为本质要求

中国式法治现代化的本质要求是坚持中国共产党领导，坚持和加强中国共产党的全面领导是我们推进中国式法治现代化进程中必须牢牢把握的首要原则。

一方面，在建设中国式法治现代化的进程中坚持中国共产党的领导契合中国实际、体现中国特色。我国幅员辽阔、民族众多，“治理好我们这个世界上最大的政党和人口最多的国家，必须坚持党的全面领导特别是党中央集中统一领导，坚持民主集中制，确保党始终总揽全局、协调各方。”[2]建设中国式法治现代化离不开党的领导，坚持党的领导是社会主义法治建设的基本经验，是法治现代化建设的中国特色。另一方面，党的领导是中国式法治现代化之魂，是建设中国式法治现代化最根本的保证。坚持党的领导有助于为推进中国式法治现代化建设明方向、正立场；推进中国式法治现代化建设也有助于完善和提高党治国理政的水平，助力法治国家、法治政府、法治社会的一体建设。

在推进中国式法治现代化进程中坚持党的领导，要做到把党的领导贯彻落实到全面依法治国的全过程和各方面，要完善党中央对法治事业的统一领导与顶层设计，要落实党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。[3]

(二)以依法保障人民权益为衡量标尺

“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”[4]坚持人民主体地位，是社会主义法治的基本属性；依法保障人民权益，是中国式法治现代化建设的最终目标。

人民是历史的创造者，是依法治国的主体和力量源泉，是推进中国式法治现代化建设最广泛、最深厚的基础。我国的国家性质决定了国家的一切权力属于人民，人民民主是社会主义的生命。以依法保障人民权益为中国式法治现代化建设的衡量标尺，是中国经验的历史积累，是中国特色的集中体现，是中国方案的现实蓝本。

在推进中国式法治现代化建设进程中，要时刻以是否依法充分保障人民权益为标尺做出衡量并适时调整。有学者提出，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一、并以此为基础实现自上而下与自下而上相结合的联动式现代化是中国式法治现代化在路径上的升级。[5]即要在党的领导下，在全面依法治国的过程中，集中体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉；要通过不断丰富现代化实现方式，逐步满足人民在民主、法治、公平、正义等方面的美好生活需要。

(三)以创造法治文明新形态为价值追求

习近平总书记在党的二十大报告中两次提到“人类文明新形态”，强调过去我们不断丰富和发展人类文明新形态，未来我们要以创造人类文明新形态为本质要求建设中国式现代化。[6]法治文明新形态是人类文明新形态的表现形式之一，推进中国式法治现代化建设要以创造法治文明新形态为价值追求。

以创造法治文明新形态为价值追求有助于为法治建设创造良好的社会条件、营造和谐的文化氛围，以及打造坚实的思想基础；也有助于在建设中国式法治现代化进程中增强法治自觉、促进法治自强、提升法治自信。其中，法治自觉与政治自觉相互照应、法治自强与经济自强互相配合、法治自信与文化自信有机统一，从而共同推动人类文明新形态的高效构建。

新时代新征程，创建法治文明新形态要坚持依法治国与以德治国有机融合，使道德和法律协同发力；要把社会主义核心价值观落实到法治建设中，为法治文明提供样式参考；要把中华民族优秀传统文化融入到法治内涵里，使法治建设深入人心。

二、新时代立法工作的价值遵循

在中国式法治现代化坚持党的领导、保障人民权益、追求法治文明新形态等三大基本蕴涵指导下，新时代立法工作应当紧紧围绕坚持党对立法的领导、回应人民对立法的期盼、满足时代对立法的三点要求展开，以高质量立法推进中国式法治现代化。

(一)坚持党对立法的领导

习近平法治思想是全面依法治国的指导思想，坚持推进科学立法是习近平法治思想的重要组成部分。在中国特色社会主义新时代，习近平法治思想对科学立法的目标方向、任务要求、重要原则、体制机制等重大问题的回答，为新时代坚持科学立法提供了根本遵循。[7]其中，坚持党领导立法是实现科学立法的根本保障。

党领导立法即“党领导人民制定宪法和法律”，[8]党领导立法仍然需要通过“人大主导立法”来实现。[9]党领导立法可以通过发挥其总揽全局的作用，统筹各方主体积极履行职能；可以根据人民意愿提出立法建议，再由立法机关制定体现人民根本利益、满足社会发展基本要求的法律。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，必须在党的领导下持续完善立法体制、提高立法质量，必须实现党领导立法与党坚持在宪法法律范围内活动的统一。

(二)回应人民对立法的期盼

法治的人民性，是中国式法治现代化区别于资本主义法治现代化的根本所在。[10]一方面，坚守法治的人民性要依靠民主立法。推动民主立法，要求充分保证人民群众通过人民代表大会行使国家权力，确保各级人大选举程序公开、透明，敦促各级人大履行职责对人民负责、受人民监督；推动民主立法还要求密切人大代表同人民群众的联系，通过分级建设立法联系点等方式让人民群众充分表达民意、积极贡献民智。另一方面，回应人民对法治的期盼要依靠立法保障人民权益。人权的充分实现是科学立法的应然追求，通过立法保障人民经济、政治、文化、社会权益是科学立法的基本要求。推进立法工作中要时刻以保障人民权益为指引，积极回应人民群众关切的问题，高效解决人民群众遇到的难题。

(三)满足时代对立法的要求

党的二十大报告以时间为脉络针对过去的伟大变革和未来的使命任务展开叙述，明确在法治领域中，过去十年，我国“全面依法治国总体格局基本形成，中国特色社会主义法治体系加快建设”；在未来五年，“中国特色社会主义法治体系更加完善”；到2035年，“基本建成法治国家、法治政府、法治社会”；到本世纪中叶，“全面建成社会主义现代化强国”。[11]

科学立法是完善中国特色社会主义法治体系的核心力量，是未来五年法治工作的重中之重，也是实现第二个百年奋斗目标的基础。因此，要在过去取得的成就基础上，阶段式实现中国式法治现代化，需要紧紧围绕时代精神，契合时代背景，满足时代对立法的要求。例如，党的二十大报告强调“中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化”，[12]决定了中国式法治现代化的立法推进必须兼顾物质文明和精神文明；推进美丽中国建设、促进人与自然和谐共生的时代要求决定了必须重视生态文明立法；推动构建人类命运共同体决定了必须加强涉外法治建设等等。

三、中国式法治现代化立法推进的路径选择

“治国无其法则乱，守法而不变则衰。”[13]在全面依法治国总体格局基本形成的新背景下，二十大报告指出：“我们要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施和监督，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，推进科学立法、民主立法、依法立法。”[14]因此，中国式法治现代化的立法推进要在中国式法治现代化的基本蕴涵和新时代科学立法的价值遵循下，不断追求科学完备、统一权威的中国特色社会主义法律体系。

(一)推进法典化立法

2020年5月28日，新中国第一部以法典命名的《中华人民共和国民法典》正式通过。“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”[15]促进新时代法典式立法，是完善中国特色社会主义法律体系的关键举措，是构建中国法治理论体系与话语体系的制度根基。

目前，理论界对刑法典、行政法典、环境法典、教育法典、商法典、民事诉讼法典等领域的法典化工作的研究已然成为热点。以刑法典与行政法典为例，我国刑事法治领域一直主要采取系统法典的立法形式，只是在名称上并未采用“法典”一词。因此，在推进法典化立法进程中，较为成熟的现行立法体例为刑事法典化提供了可能性与现实性基础；而行政法因其本身的易变性和发散性，分散式行政立法成为常态，但现行立法模式存在规范易冲突、认知碎片化、实体程序杂糅、稳定性差等弊端。因此，虽然行政法典化工作艰巨复杂，编纂行政法典仍然具有迫切性与必要性。未来，法典化立法应当在宪法的指导下有序推进，逐步提升部门法的体系性与完备性，不断增强立法的系统性和整体性。

(二)加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法

在中国式现代化建设进程中，立法对国家各项方针、政策的实施发挥着不可替代的保障和促进作用。例如，实施就业优先战略需要健全劳动法律法规，深入推进环境污染防治需要更新治污条例，充分保障国家安全须要健全国家安全法律体系，开创国防和军队现代化新局面需要加强依法治军体制建设，坚持和完善“一国两制”方针需要完善特别行政区司法制度和法律体系，加强新时代廉洁文化建设需要推进反腐败国家立法。对此，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法是落实各项发展战略的基本要求，也是完善中国特色社会主义法律体系的重要抓手。

加强重点领域立法要求在“总体国家安全观”的思想体系下，结合时代背景和中心工作，明确立法重心、突出关注重点，及时回应人民群众重点关切的问题，有效契合党和国家事业发展的现实需要。具体来讲，加强重点领域立法集中体现在国家安全、公共卫生、生物安全、生态安全、风险防范等领域，各领域需以宪法为指引，以各部门的基本法为纲领，多措并举、系统完善。例如，在维护国家安全领域，建议以现行《中华人民共和国国家安全法》为纲要，由国务院尽快制定国家安全法相关实施细则，地方人大结合地方特殊性完善地方性法规，并分领域出台《中华人民共和国去极端化法》等专门性法律，设立《中华人民共和国国家安全调查程序法》为程序性事项提供有效支撑，逐步完善国家安全法律制度体系，待条件成熟时，再有机整合相关规范形成国家安全法典。在生物安全领域，建议以《中华人民共和国生物安全法》为主线，围绕生物战、生物恐怖主义、人类遗传资源管理、传染病防治等重点内容，通过《中华人民共和国刑法》增设罪名、出台专门性法律等方式完善生物安全法律体系。在生态安全领域，我国现有法规较为分散，在行政法、经济法、民商法等部门法中均有体现，且法律规范之间多有交叉与重叠，基于生态文明建设的迫切需要，建议在修订《中华人民共和国环境保护法》的基础上，结合充沛的理论研究设立环境法典。

加强新兴领域立法要求在“创新驱动发展战略”的引领下，做到与时俱进、推陈出新、迎难而上、未雨绸缪。当前，世界百年未有之大变局加速演进，信息化时代的科技革命深入发展，我国面临机遇与挑战并存，通过立法防范化解风险、回应现实难题，健全国家治理急需、满足人民美好生活需要必备的法律制度有助于为我国新兴领域发展保驾护航。具体来讲，加强新兴领域立法集中体现在数字经济、互联网金融、人工智能、网络安全、信息保护、云计算等领域，各领域都需要通过完备的法律制度促进技术革新，通过系统的法律规范加强监督管理。以数字经济为例，习近平总书记曾专门强调健全数字经济法律法规和政策制度，[16]未来，建议加强《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国公司法》等传统法律与数字经济的衔接，并以《中华人民共和国电子商务法》《中华人民共和国数据安全法》为示例适时规范各新兴分支领域。

加强涉外领域立法要求在“推动构建人类命运共同体”之下，完善涉外立法，参与国际互动，增强立法的协同性，从而坚定维护我国的国家主权与国家安全，为世界法治建设贡献中国智慧与中国力量。具体来讲，加强涉外领域立法集中体现在国际经贸、国际管辖、国际金融、国际公共卫生健康、国际司法协助等多个领域。坚持统筹推进“国内法治和涉外法治”是习近平法治思想“十一个坚持”的重要组成部分。未来，在积极层面，建议在遵守联合国宪章宗旨和原则的基础上，主动以中国式法治现代化的方式维护国际法秩序；在消极层面，建议通过完善《中华人民共和国反外国制裁法》等国内法防御他国的不当干涉、维护国家尊严。

(三)切实做到科学立法、民主立法、依法立法

截至2022年9月，我国现行有效法律共293件。[17]全国人大及其常委会将科学立法、民主立法、依法立法贯穿于制定法律、修改法律、解释法律等工作的全过程，已然取得了良好的成效。

未来，在中国式法治现代化的立法推进进程中，科学立法、民主立法、依法立法仍然是最基本也是最关键的要求。以当下发案率极高、严重威胁群众财产安全、社会反应较强烈的电信网络诈骗犯罪为例，国家专门出台《中华人民共和国反电信网络诈骗法》，是以科学式“小切口”立法解决民生“大问题”的重要举措，是多渠道征求民众意见、回应民众关切的生动体现，是依照法定立法程序编织严密法网的有效示例。

总之，切实做到科学立法要及时制定立法计划、统筹安排立法工作、合理分配立法任务、广泛凝聚立法共识，重视立法的合理性与时效性。切实做到民主立法要发挥人大重要作用、多维倾听群众意见、聚焦群众急切盼望，把握好法律的温度与尺度。切实做好依法立法要不断完善立法程序，规范地方立法权限、完善立法审查监督，实现形式合法与实质合法的统一。此外，立法后评估是提高立法质量的重要手段，未来，健全立法评估机制、完善反馈沟通渠道也应当是中国式法治现代化立法推进的重点之一。

中国式法治现代化是中国共产党领导的、以人民为中心的、以创造法治文明新形态为追求的，蕴含法治机理的、具有中国特色的社会主义现代化。建设中国式法治现代化须要立法、执法、司法、守法全环节的协同推进，除依靠立法环节实现以良法促善治以外，还须要通过严格执法实现法律的生命力，通过公正司法满足人民的美好需求，通过全民守法打造法治新文明。总之，以中国式法治现代化助力中华民族伟大复兴是我们这一代人孜孜不倦的追求。