党建引领“三治融合”乡村治理的实践逻辑阐释* 基于《全国乡村治理典型案例》

宋哲仁

（上海大学马克思主义学院 上海 200444）

改革开放后中国发展举世瞩目，已成为世界第二大经济体。快速的工业化和城镇化导致了一定农村人口的外流，但是2021年全国第七次人口普查结果显示，我国农村居住人口近5.1亿人，占全国人口总数的36.11%。①数据来源：第七次全国人口普查公报（第七号）。在此背景之下，中国在实现中国式现代化、全面建设社会主义现代化强国的进程中，农业农村优先发展的策略不会变也不能变，无论现在还是将来乡村社会的和谐稳定、治理有效都是国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。当前我国乡村治理体系和治理能力的短板依然存在，尤其在如何充分调动乡村内生动力提升乡村治理效能和发展动能方面需要进一步结合地方创新实践进行探索和研究。

一、问题的提出与文献述评

首先，乡村“三治融合”的内涵和三者间的有机联系需要明确。在自治、法治和德治三者融合中，自治是基本的制度安排，法治、德治是自治的原则和特色。[1]自治是乡村治理的核心，法治以“硬规则”约束自治主体的治理行为，德治以“软规则”提升自治主体的道德素质，促使自治有力、德治有效和法治有序。[2]目前，大多研究将三治分割并列，以功能分析为主，而从正式制度与非正式制度相结合的视角出发，探讨乡村“三治”如何有机融合，实现机制创新的研究较少。其次，对于党的领导与“三治融合”的内涵和逻辑关系需要形成明确的认识。党建引领“三治融合”的乡村治理实践源于以下几方面的动因：一是治理型政党政治使命的应然。党和国家治理单元的下沉是新时代政党嵌入并改造乡村治理结构的整体趋势，党建引领是转变乡村治理逻辑和政治生态的动力之源，是推动乡村治理制度化和规范化的根本保证。[3]二是中国特色社会主义国家治理体系和治理能力现代化的制度安排的使然。《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》等近期修订或制定的党内法规都对党的农村基层组织建设和政治功能提出了新要求，强调不断健全党组织领导下的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。2021年4月《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》进一步确立了党组织对农村工作的全面领导。三是党的执政绩效、合法性与农村基层群众公共利益诉求相结合的必然。乡村治理主体的多元化、利益格局的复杂化以及利益诉求的个性化需要党组织发挥政治领导、利益整合和服务群众的功能。[4]以党建引领为核心的乡村治理实践提升了党的执政绩效，增强了民众对党的执政合法性的认同。[5]最后，关于乡村治理模式的研究，大多还停留在宏观层面对乡村治理模式历史演变与未来走向的研判，乡村“三治融合”治理机制的系统性研究较为欠缺，对差异化的乡村治理实践缺乏有效指导。[6]而与之形成反差的是全国各地纷纷开展党建引领乡村“三治融合”的实践探索，并取得了丰硕成果，农业农村部与国家乡村振兴局分四批择优推介全国乡村治理典型案例共123例，2020—2022年分批出版《全国乡村治理典型案例》（以下简称《典型案例》）。如何将党和国家乡村治理现代化的顶层设计与广大乡村具体实际相结合，以党的政治优势引领与协调乡村自治、法治、德治，提升乡村治理效能？结合《典型案例》，本研究总结了激活乡村治理内生动力的途径，在党建引领乡村“三治融合”的治理模式中构建多元主体协同共治的新机制，以求进一步丰富乡村治理体系和治理能力现代化的理论研究。

二、党建引领：中国特色乡村治理现代化的根本逻辑

（一）乡村治理现代化转型的历史进程

新中国成立后，为了支援国家工业建设和城市发展，农业和农村发挥了巨大的作用。同样抓好农业生产和乡村稳定也是党和国家不容忽视的重要方面，乡村治理被纳入政党政治和国家政权建设的轨道。合作化时期“政党下乡”将党的支部由行政乡延伸到村庄，“支部建在村庄”推动了分散农民的组织化。[7]人民公社时期以“政社合一”“党经合一”为基础的一元化领导体制直接取代了传统的乡村治理体制，基层党组织形成了“集权式乡村动员体制”与单轨治理格局。国家行政权力“一竿子插到底”，乡村社会原有秩序被完全打乱，村民基本权利空间有限，不利于乡村社会持续发展和有效治理。

改革开放后人民公社体制解体，国家行政权力回抽至乡镇，先后出台家庭联产承包责任制和村民自治制度，构建了“乡政村治”乡村治理体制，放手发展乡村经济，一度使农业、农村、农民跃上一个新台阶。但随着农业税费改革后，“乡政”一方出现了政治权力的悬浮和行政权力的失重，政党与农业、农村的联结出现弱化，部分农村基层党组织“软弱涣散”，基层党组织在乡村治理中呈现出严重的“脱嵌”和“悬浮”状态。“村治”一方出现了自治权力的弱化和精英权力的异化，乡村自治的政治稳定性面临诸多挑战，甚至出现农民维权抗争的现象。随着工业化、城镇化的快速推进，乡村社会在人口、经济、文化、资源、伦理结构以及生产、生活方式等诸方面发生了深刻的历史性变革。在此背景下，乡村社会的自治组织力量逐渐衰微，乡村治理新的矛盾和问题持续涌现，甚至引发少数乡村社会的经济、社会、文化等方面的治理危机。

党的十八届三中全会首次以党中央全会的形式提出“社会治理”一词，标志着乡村治理开始进入制度化轨道。随着我国步入工业化国家行列以及综合国力的增强，农村不再是国家单纯汲取资源的对象，而是需要大力扶持反哺、全面振兴的对象。新时代中国乡村实现了举世瞩目的脱贫攻坚全面胜利，它不仅是国家福利资源的再分配，更是中国共产党从战略高度直面“三农”新问题和乡村治理新任务，深入探索中国特色社会主义制度优势转化为乡村治理效能的治理模式再造。

中国共产党在经历百余年奋斗和曲折探索之后，其历史性的选择是党建引领基层各治理主体共建共治共享与治理方式自治、法治、德治有机融合的基层治理制度创新，这正是党建引领乡村“三治融合”的历史逻辑所在。

（二）乡村治理现代化转型政党治理的现实逻辑

从脱贫攻坚到全面推进乡村振兴战略的关键衔接期，原有的基于小农生产方式的乡村治理理念、体系和格局必然随着农业现代化的生产力提升而与时俱进作出调适。乡村是国家发展和长治久安的基石，是治理现代化转型的重要场域。新时期党和国家高度重视乡村发展和治理，将治理单元战略性下沉乡村是新时期乡村治理顶层设计的主题，这不仅改变了中国乡村治理逻辑和政治生态，而且将对政党执政权威、治理能力和农村社会稳定产生深远影响。2019年6月，《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确指出“坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导，坚持把夯实基层基础作为固本之策”。《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》进一步确立了党组织对农村工作的全面领导。党在新时期乡村治理现代化的各项政策自上而下以“中央统筹、省负总责、市县乡抓落实”的领导体制高位推进到基层。从现实的政治逻辑层面明确基层治理体系和治理能力现代化要依靠在引领国家和社会各项事业发展中起核心领导作用的中国共产党，与之相适应的乡村治理现代化转型才能踩准节奏、把好向度。

在现实的实践逻辑层面是自下而上呼唤政党重新嵌入乡村，究其原因有以下几方面因素。一是基层分利秩序异化导致基层治理内卷化乱象。在国家一系列扶农助农政策推行的背景下，转移支付、项目制资金、专项补贴等各种资金和资源流入农村，在资源不断输入的利益链条中，权力寻租者、地方富人与灰黑势力、谋利型机会主义农民等几个行动主体相赖相生，形成分利秩序。[8]（PP280～285）一些基层分利集团攫取了国家扶持乡村的大多数公共资源，村民对乡村自治绩效失去信心，基层政府合法性遭遇严峻考验，导致大量资源输入乡村但治理效能不升反降的治理内卷化乱象。二是村两委在乡村治理理念、治理能力以及公信力上的不足。不少村两委班子结构不合理，年龄老化、思想僵化，在履职过程中存在治理理念和能力上的滞后，对于乡村发展前瞻性和可持续性的把握不清晰。村两委班子存在职责不清、权责不一的问题，在推动乡村发展上协调能力不足，在政策的制定过程中缺乏广泛的民意参与，容易产生一些不合理、不公正的决策。这些都导致村两委的合法性和公信力下降，村民对村两委治理能力失去信心，逐渐从强调“自治”转向构建“共治”，呼吁以党建引领重塑乡村治理结构，推动多元治理模式创新。

（三）党建引领乡村治理现代化转型的独特优势

党的领导是国家治理的核心，坚持党的领导是中国特色国家治理体系的本质特征，是推进国家治理现代化的根本保障。

1.党建引领乡村“三治融合”的制度优势。2018年在《中华人民共和国宪法》中明确“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，在宪法层面确立了党对国家和社会的全面领导地位。2019年《中共中央关于加强党的政治建设的意见》明确了把党的全面领导法律地位写入国家机关、人民团体、企事业单位和社会组织的相关组织法与章程之中。中国共产党在治理体系和治理能力现代化的道路上找寻到政党在国家和社会之间构建新型关系的具体路径——既加强党的全面和集中统一领导，又支持国家政权机关和社会经济组织依照法律和章程履职工作，做到两方面的有机统一和协调运作。[9]

自党的十九大明确提出国家治理体系和治理能力现代化战略任务之后，政党在国家治理体系中的地位与作用再认识与“中国之治”话语体系、理论体系的构建成为中国政治学界的核心议题，在乡村治理领域也重新强调将政党带进来。[10]《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面。提出推进自治、法治、德治相结合的基层治理体系建设和基层智慧治理能力建设。坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。

2018年至2019年党中央陆续出台《中国共产党支部工作条例（试行）》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》等一系列党内法规、文件，明确规定村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，村党组织书记、村民委员会主任实行“一肩挑”，全面加强党在农村基层的政治建设、组织建设、作风建设。至此，进一步强化了党对农村事业的全面领导，巩固了党在农村的执政基础，确立了村党组织在党建引领乡村治理中的领导地位和作用。

伴随着“三农”工作重心历史性转向全面推进乡村振兴，原有的传统乡村治理体系和治理能力已经不能适应新时代政党全面领导和政策高效落地的新要求。2013年浙江省桐乡市开始在全国率先探索党建引领“自治、法治、德治”三治融合的基层村社治理实践，成效显著。“三治融合”创新模式被采纳写入中国共产党第十九次全国代表大会报告，相关实践案例入选全国首批乡村治理典型案例，党建引领“三治融合”的乡村治理模式由此推向全国。

2.党建引领乡村“三治融合”的政治优势。中国共产党在长期的革命、建设、改革过程中不断发展壮大，形成了不同于西方政党的组织优势和政治优势，如拥有严密的组织体系和严格的组织纪律、重视支部建设并覆盖整个国家和社会的方方面面、具有强大的自我革命和自我纠错能力、“一切行动听指挥”与党中央保持高度一致的行动能力、坚持全心全意为人民服务的宗旨，以及中国共产党人坚定理想、坚守信念，坚持原则、坚持真理等崇高品格，这些都是党的宝贵财富和政治优势。乡村基层党组织在“三治融合”实践中需要发扬光大党的政治优势，为推进乡村治理体系和治理能力现代化提供政治保障、组织保障、行动保障。

一是夯实基层党组织在乡村治理中的领导核心基础，发挥政治保障作用。农村基层党组织是党在农村层面的政治权力的体现和政策执行的基础，在乡村多元治理体系建设中处于主导地位，是推动“三治融合”的核心领导力量。推进乡村治理抓好基层党组织建设是关键，要把加强党的建设和乡村治理工作相结合，强化党组织在宣传、贯彻党的主张和决定的职责，统筹各方力量参与乡村治理的战斗堡垒作用，将党的政治优势转化为治理效能，联动多元治理主体，不断推进乡村治理创新。

二是加强基层党组织在乡村治理中的组织能力建设，发挥组织保障作用。农村基层党组织完善与否、战斗力如何，直接关系到“三治融合”的成效。只有以高度的政治自觉抓好农村基层党组织建设，提升基层党组织党员干部这一“关键少数”的政治素养和组织能力，统筹好各种乡村治理资源和力量，形成乡村治理合力，才能把组织优势转化为治理效能。党员干部在乡村治理中起着政策宣传、组织动员、计划实施的模范作用，同时担负着了解民情、反映民意、排解民忧的关键职责，抓好农村基层党组织建设，选好选强党组织带头人，是统领乡村治理整体工作，带动村民稳妥、有序推进“三治融合”的关键。

三是抓实基层党组织执行力建设，发挥行动保障作用。农村基层党组织的执行力，直接决定党的“三农”路线方针和政策能否落到实处。必须从实际出发完善党员干部管理考核机制，通过抓队伍树典型充分调动基层党组织党员干部的工作积极性、责任感和荣誉感。强鼓劲的同时要强监督，明确基层党组织的责任目标、决策程序、决策执行等监督机制。在考核激励和透明监督的双向推进下，持续提升党员干部的执行力，切实增强基层党组织战斗力。

三、党建引领乡村“三治融合”的基层实践逻辑与治理创新

在党建引领乡村“三治融合”的实践过程中，基层党组织高度重视以党建引领乡村自治、法治、德治的深度融合与优势互补，着力创新基层治理模式和治理机制，推出了积分制、清单制、网格化管理、“村民说事”等许多切合实际、务实管用、成效显著的典型案例。结合农业农村部与国家乡村振兴局择优评选出的《典型案例》，我们看到基层党组织在加强自身政治建设、组织建设、能力建设和纪律建设的同时领导乡村多元主体在乡村治理微观层面的治理机制和治理模式创新，在实践中探索形成共建共治共享的乡村治理合力，提高乡村治理效能。

（一）党建引领与乡村自治的实践逻辑与创新

《典型案例》中政党、国家与各社会主体呈现出高度互嵌关系，乡村治理的基层实践已然证明以党建引领为核心特征的“政党—国家—社会”互嵌联动的乡村治理模式正逐渐成熟定型。江苏省南通市如东县的“融合党建”引领乡村治理就是一个典型案例。“融合党建”旨在探索跨行业、跨地域、跨产业的基层党组织联建共建模式创新。在具体实践中，如东县通过搭建村“党组织—网格党支部—微网格党小组—党员中心户”完整组织链条，推动基层党建网格与村居治理网格全覆盖、全融通，形成“双网融合”治理体系。整合村域外党建优质资源，创新党建工作嵌入模式和党组织设置方式，采用“企业+村居”“机关+村居”“社区+农村”“园区+企业+村居”等多种形式建立党建联合体，以组织共建、资源共享、活动共办、难题共解等多种形式推进新型党建网络共建共治共享治理资源，在整合资源、优势互补的基础上促进乡村产业发展、公共服务改善和治理效能的提升。[11]（PP20～22）其创新之处在于党建引领不仅仅体现在乡镇或村居党组织线状或点状的力量，而是联结村域之外的党建资源呈现出网状的治理合力，推动乡村治理能力提升。

党建引领乡村自治应坚持以人民为中心的发展思想，尊重村民自治的主体地位，激发乡村治理内生动力，创新组织体系和治理机制，以党员干部示范引领广泛的村民参与乡村自治。《典型案例》中湖南省永州市零陵区农村人口42.6万，常住村民约13万，其中老年人9万人，占比近70%，存在典型的农村空心化、老龄化问题，乡村有效治理是一道难题。零陵区通过规范组织机制、明确治理内容、激发乡贤权威的示范与协调作用，逐步完善党建引领乡村治理模式，走出了一条空心化、老龄化农村的乡村治理蝶变之路。在区乡村三级联动明确政策扶持、强化保障的基础上，建立村老年党支部和村级老年互助社，通过“一训”（初心使命培训）、“二会”（动员会、推进会）、“三课”（党章党规课、群众工作课、大局观念课）提高老党员的政治思想觉悟和工作能力，带动老年群众自觉成为乡村治理主体。建立村居老年人信息台账制度、走访关爱制度、“道德银行”制度和结对帮扶制度，准确掌握留守老人信息、走访听取老人诉求、激励基本公共服务的互助式供给。零陵区成立“三级书记”任组长的老年互助社联动小组213个，近6万老人参与互助，充分发挥各村老年党支部的党建引领作用，以互相依靠、互相帮助、互相促进、互相成就的农村老年互助平台惠及留守老人，让熟人社会的魅力充分展现，实现了老年人自身价值的升华和拓展，弥补了政府和市场失灵的不足。[11]（PP138～142）这个典型案例是党建引领激活乡村治理内生动力的新模式，以建立村老年党支部和村级老年互助社为载体，找到了“空心村”乡村治理能力提升的新路径。

（二）党建引领与乡村法治的实践逻辑与创新

依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，法治是乡村有效治理的制度保障。乡村的法治建设包含了国家层面的制定法和乡村层面的习惯法两个层面，呈现出两元进路的特点。[12]国家层面的制定法是由特定国家机构制定、颁布、执行和自上而下予以实施的法律法规。在国家法律法规的立、改、废、释的全过程中集体体现了党的主张和人民意志，其规范源于长期以来党的治理实践总结，乡村治理场域中的制定法和党建统领下的乡村法治在内容、作用、效力和价值上高度统一，相互契合。相对于制定法而言，习惯法依据一定社会组织抑或社会权威而确立、存在和沿袭，是具有一定地方性、强制性和习惯性的行为规范的总和。[13]它在乡村尤其是少数民族地区以“不成文”的形式发挥乡村治理的法治作用，其治理价值的公平公正和治理效能的便捷公开为村民所广泛接受。

在乡村法治实践中，制定法和习惯法既有共同作用领域，也可能存在具体运行特点上的差异性。国家法依赖外部权威维护乡村社会秩序。在乡村社会人口流动加快、契约化场景增多、利益分配矛盾多发的转型期，制定法无疑是乡村法治建设的重要方面，是现代乡村实现良法善治的核心基础。而习惯法依据长久沿袭的习惯性规范为乡土社会提供内生秩序，具有制定法所不具有的灵活性，往往起到乡村法治的辅助和补位作用。习惯法作为一种本土化的乡村法治资源，对维护乡村社会秩序稳定同样起到重要作用。基层党组织应注重在乡村治理中结合两者优势，维护乡村社会和谐稳定。《典型案例》中的基层党组织普遍重视乡村纠纷的人民调解工作，如甘肃省张掖市高台县创新“四级七天”工作法，通过联合人民调解员、村委会、司法机关和镇政府四级调解，限定七天调解时限，有效激发社会力量化解矛盾纠纷的积极性，结合制定法和习惯法主辅作用，融合人民调解、司法调解和行政调解，构建了以乡村为主，依靠群众、依靠基层、高效就地化解矛盾纠纷的党建引领乡村法治新格局。[14]（P157）

（三）党建引领与乡村德治的实践逻辑与创新

费孝通指出，中国乡土社会是“无讼”“礼治”的社会，[15]（P74）所阐述的乡村“礼治”与党建引领倡导的乡村“德治”的内涵基本一致，即以乡村社会内生性的非正式制度教化约束村民。

道德是一种社会意识形态，它是人们共同生活及其行为的准则和规范。习近平总书记强调：“治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用。”[16]（P5）

一是明确党建引领下乡村德治内涵的实践逻辑。党建引领之下的协商民主本身隐含着一定的道德意蕴，它突破公共利益和私人利益的困境，通过民主协商的政治参与方式追求道德和正义的可能。[17]在乡村治理中党员干部首先要坚持马克思主义道德观，坚持以为人民服务为核心，坚持以集体主义为原则，率先垂范将社会主义核心价值观扩散到村民生活的方方面面，形塑新时代乡村道德治理的价值基础与实践指引。立足实际充分利用乡村历史文化资源、红色资源，引导德高望重乡贤人才构建起党建引领下的乡村德治新机制新体系，培育践行社会主义核心价值观，确保乡村治理不偏航、不迷航。

二是构建富有德治要求的乡村治理群体，创新“党建+德治”治理模式。在“党建+德治”的模式下，不断创新新乡贤和村民参与乡村德治的体制机制，激发村民参与乡村德治的内生动力。营造乡村德治良好氛围，鼓励和引导村民参与德治工作，通过建立实施“道德积分”兑换奖励机制、打造政德教育基地、组建道德超市联盟、举办邻居节等形式多样的德治活动，提升乡村治理效能，实现基层党建与乡村德治的有机融合。如江西省赣州市大余县创新建立志愿者“时间银行”，以“积美、积孝、积善、积信、积勤、积俭、积学”7个方面进行量化积分兑换，激励村民积极参与乡村公共服务。农村志愿者队伍不断壮大，邻里互助氛围越来越好，矛盾纠纷事件逐年下降，打造“我为人人，人人为我”的乡村治理新模式。[14]（P129）

三是建立乡村道德评判机制，引领“乡风”崇德向善。在党建引领下积极组织新乡贤和村民积极分子等治理主体成立乡村道德评议组织，出台新时代乡村道德评判标准，多种形式建立乡村“道德红黑榜”等评判机制。《典型案例》中江西省南昌市南昌县在乡村治理工作中推进“民心、民生、民安、民风”系统谋划，深度融合，依靠基层党建标准化、规范化、信息化的“三化”建设推进党员直联群众、代表直联选民、网格员直联村民的“三联”工作机制，党建引领乡风向善。以16个乡风文明示范村为突破口，运用红黑榜积分量化道德评议指标，对家庭文明、环境卫生、支持村两委工作、村民日常文明行为等进行评价积分，每月定期公布，每年兑现奖励。党建引领乡村德治机制创新拓宽了乡村德治的村民参与路径，调动了村民参与热情，形成了崇德向善、多元共治的乡村德治新格局。[14]（P76）

结语

“三治融合”已经成为国家权威认可和基层社会日益呼唤的新型乡村治理模式，中国共产党的领导地位以及组织特性使基层党组织成为“三治融合”的引领主体。[18]从理论逻辑来看，“政党—国家—社会”三元治理架构超越了传统的“国家—社会”二元治理架构，凸显了在国家治理体系和治理能力现代化的进程中，中国共产党对国家和社会的核心领导作用。作为乡村治理的主导力量，党建引领乡村治理模式的演变反映了政党从“悬浮”到“回归”再到“深嵌”的治理逻辑转变和实践纠偏。从全国各地典型案例来看，党建引领“三治融合”的乡村治理模式因地制宜、因时制宜在各地乡村得到进一步的推广和创新，促进了乡村治理的理论发展和实践创新，更加充分证明了乡村治理中坚持党建引领是中国特色社会主义制度的根本逻辑。办好中国的事情，关键在党。党建引领“三治融合”是中国特色社会主义制度优势与乡村治理实践要求相结合的理想创新模式，其内含的政党制度优势和实践表达不仅体现在党对乡村治理愿景目标的全面升级，而且为乡村治理体系和治理能力现代化奠定了坚实的基础。

党建引领“三治融合”的治理实践机制构建的前提是认识和把握在“三治融合”中党的集中领导和民主协商机制的有机统一，从而有效凝聚乡村善治的合力，推进乡村治理共同体构建。只有将党的政治优势和制度优势转化为乡村治理效能，构建多元治理主体和谐、有序、有效的合作治理机制，才能达到乡村善治的治理格局。