乡村振兴视域下农村基层治理法治化问题研究*

傅 坤

（中共昌吉州委党校综合教研室 新疆 昌吉 831100）

党的二十大报告指出，要全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，巩固拓展脱贫攻坚成果，加快建设农业强国。[1]同时，报告还提出“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平”。[1]当前，农村基层治理法治化已经成为全面依法治国的“最后一公里”，是激发农村创造活力、支撑保障农业农村现代化、助力实现乡村振兴战略的重要举措，其生成逻辑可以从外生逻辑、内生逻辑和结构逻辑三方面架构。然而，法律制度不健全、农民群体法治意识淡薄、法治资源和法律人才供给不足等依然是农村基层治理法治化存在的主要问题，因此，应以规制权力、保障权利、培塑理念为核心，通过夯实农村基层治理法治化的制度基础、构建多元化解矛盾纠纷机制、加强农村基层法治人才队伍建设、强化农村基层法治理念培塑等措施助推乡村振兴战略走深走实，为实现农业强国建设和全面依法治国作出积极贡献。

一、农村基层治理法治化的生成逻辑

（一）外生逻辑：“二元分治”到“单轨治理”的时代转变

自国家形成以来，人类社会的发展历程就是一部不断调整和适应国家与社会关系的史书。[2]中国传统社会的结构框架呈现出“二元分治”的特点，国家政权难以延伸到县级以下的农村治理末端，基层农村治理模式与县级以上地方政权治理模式截然不同，更多的是“自治”的特点。然而，新中国成立后，这种局面逐渐被打破。为了强化基层治理效能，国家治理开始向基层延伸，实现了“政权下乡”，从而将“二元分治”转变为“单轨治理”。然而，在改革开放后，虽然村民自治制度逐渐实施，但由于没有建立起有效的治理结构，使得农村基层陷入了“过度自治化”和“附属行政化”的困境。[3]因此，需要进一步理顺治理体系，实现有机统一。

当前，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。[4]这一转变使得基层治理改革变得刻不容缓。《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》等法律规范的颁布实施，为国家权力和基层自治权力的有机统一提供了有力保障：一方面有效地制约了国家权力向基层的无序扩张，另一方面也确保了基层自治权在法治的轨道上规范行使。这为国家治理体系改革平稳有序转轨提供了强大的外部驱动力，并构成了农村基层治理法治化的外生逻辑基础。

（二）内生逻辑：乡村振兴法治保障需求

党的二十大报告指出：“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”[1]在实施乡村振兴战略的过程中，运用法治思维和法治方式赋能乡村振兴，是全面依法治国的内在要求和乡村振兴战略的客观需要。面对日益复杂的基层社会事务，加强法治建设，发挥法治的保障作用，是推动乡村振兴战略顺利实施的重要保障。

乡村振兴视域下法治功能定位体现为四重向度。首先，从行为规范的功能来看，法治以规范行为主体的权力行使来实现权利主体的利益保障，通过制度化设计体现公平正义的价值追求。法治的实施，使国家权力的运行更加规范有序，农村自治权利的行使也有章可循，以治理秩序的安定有序，推动基层社会治理与乡村振兴战略的有机衔接，催生出乡村振兴发展的磅礴伟力。其次，从权益保障的功能来看，乡村振兴战略的最终和最直接的利益承受主体是基层群众。国家层面自上而下的资源倾斜与基层农村层面自身活力的激发，都需要基层群众的参与和共享发展成果。而法治则为这一切提供了制度性保障，对于实现乡村振兴具有极大的促进作用。再次，从纠纷化解功能来看，随着中国特色社会主义进入新时代，农村基层各类矛盾纠纷、风险挑战不断增加。过去许多没有出现过的新情况、新问题、新的利益诉求纷纷呈现。因此，通过制度设计实现权利义务关系的平等、可预期，以基层社会规范有序的良性运转，才能保障乡村振兴战略的稳步推进。最后，从价值整合功能来看。在开放的大国背景下，融入国际国内双循环经济中，各种价值观借助现代信息平台“飞入寻常百姓家”，导致社会价值观念的多元化，部分价值观念之间甚至产生了激烈碰撞。因此，整合多元价值观念形成奋进合力成为必然趋势。而法治通过设置规则体系，对混乱的价值观念进行了合理的规范和有序的引导，让其价值功能得到最大程度的发挥。总之，法治的规范性功能在乡村振兴战略中扮演着重要角色，其架构起基层农村社会稳定的内部环境成为农村基层治理法治化的内生逻辑。

（三）结构逻辑：“法治”承上启下的核心定位

基层治理的理想状态是实现“良法善治”，其中法治、德治、自治三者相互融合，形成三位一体的治理架构。法治在承上启下的过程中，推动了中国基层治理模式的转型升级。

承上者，纠自治之偏。自主行使自治权，是宪法赋予农村基层自治组织的权力，这种制度设计激发了基层的活力和创造力。然而，自治的偏差在于自主性的无序扩张，亟需法治的规范和引导，以确保自治从手段到目的的合法有序。针对自治权的“任性”行使，法律设定了底线和红线，及时救济因“权力之偏”而受损的利益。这保障了基层治理秩序的稳定，捍卫了基层自治的正当性和合法性。

启下者，铸德治之基。德治是法治的基础，最大程度彰显了道德的教化引领作用。中华道德文化传承数千年，积淀在现代社会中，对人们的心灵产生深远影响，能够启迪民智、息讼止争、缔造和谐。然而，德治也有其不足之处。在某些历史人文环境中，道德观念存在精华与糟粕并存的现象。例如，“女子无才便是德”“三纲五常”等传统观念与现代社会格格不入。因此，我们需要以社会主义核心价值观为基础，通过法治赋能传统道德，去粗存精、去伪存真，更好地发挥道德在乡村振兴战略实施过程中的教化引领作用。总之，“三治融合”的系统性治理理念构建了基层社会治理的“大棋局”，法治作为“棋眼”，更是承上启下功能发挥的“粘合剂”。这构成了农村基层治理法治化生成的结构逻辑。

二、农村基层治理法治化的现实困境

新时代，为了进一步巩固脱贫攻坚成果并推动乡村振兴战略的蓬勃发展，亟需通过法治手段来推进农村基层社会治理体系和治理能力现代化。自上而下的顶层设计和自下而上的实践探索齐头并进，使得农村基层治理法治化效果初步显现。然而，治理法治化是一个替代传统管理机制的过程，涉及现代治理理念和法制机制逐渐融入乡土社会。[5]在这个过程中，传统思维和规范化之间难免会有碰撞和矛盾。因此，需要认真对待这些矛盾和问题，以确保法治化进程的顺利进行。

（一）法律制度体系有待完善

在习近平法治思想的指引下，不断完善的中国特色社会主义法律体系，更加符合时代发展需要。然而，由于城乡二元结构以及经济社会发展不平衡，新疆农村基层社会治理领域相较于城镇法治化进程还存在一定差距。具体问题包括：一是农村基层多元治理主体间法律关系定位模糊，使得基层政府与村民委员会之间的行政权与自治权划分不清晰。这不仅影响了基层治理的效果，还可能引发权力滥用和不当干预。二是农村基层治理中“小微”权力监管有待规范。虽然新疆各地州基层基于《中华人民共和国村民委员会组织法》的法定程序规则，对农村“小微”权力的监管与运行开展了大量行之有效的实践探索，形成了“权力清单制”“民主议事制”“民主理财制”“村民监督制”等一系列好的经验做法，但这些经验尚未经过立法程序转化为法律法规，这对制约和规范农村“小微”权力运行的实际意义大打折扣。三是农村基层治理中“个体权利保障”有待完善。突出表现在弱势群体权益保障上，如农村精神疾病患者的服务保障涉及公安、民政、卫生等多个部门，由于各部门存在标准不统一、口径不一致、信息不对称等问题，导致服务保障效率低下，权利保障不到位，因此需要从立法层面及时进行补充完善，强化制度支撑。

（二）农民群体法治意识淡薄

新疆农村基层治理法治化的主体是农民，他们是治理的受益者和参与者。然而，在实践中，由于知识水平、个体能力和行为观念等因素的影响，农民在法律素养和法律习惯方面存在诸多不足。首先，在观念层面，一些农民更愿意相信权力是解决问题的关键，遇到矛盾纠纷时往往选择信访而不是通过法律途径解决。他们认为打官司不仅费时费力且影响不好，从主观意识上排斥司法程序介入权利保障和个体生活，存在依赖政府或者其他权威主体“为民做主”“评断是非”的心态。部分农民对农村基层治理的参与意识淡薄，认为“事不关己高高挂起”。其次，在认知层面，部分农民法律知识匮乏，缺乏学习意愿。他们片面认为只要不违法就不需要法律，对法律知识的认知和掌握程度不尽如人意。最后，在能力层面，当个体权利受到侵犯时，农民可能因不懂法而浑然不觉。即使知道权利受损，由于法律知识匮乏、法治观念淡漠，他们拿起法律武器捍卫自身权利的能力有限。近年来，随着法治新疆建设步伐的稳步推进，农民主体意识开始回归、法治意识逐渐觉醒。然而，与乡村振兴视域下农村基层治理法治化的要求相比还存在一定差距。

（三）法治资源和法律人才供给不足

在新时代背景下，随着脱贫攻坚成果的不断巩固和乡村振兴战略的深入推进，新疆农村基层矛盾纠纷呈现日益复杂多样的时代特点。现代信息科学技术的普及使得农民获取知识信息的途径更加便捷多样化，他们的法治意识和权利意识逐渐回归，对法治资源的需求也日益增长。然而，与此同时，法治资源的供给不足和基层法律人才短缺的问题也日益凸显。一方面，法治资源的供给明显不足。在实践中，基层法院及其派出法庭承担了大量农村一线诉讼案件的审判工作，人员少、案件多、压力大的现象较为普遍。此外，包括律师事务所、法律服务所在内的法律服务机构在基层的力量也越发薄弱，无法满足农村群众日益增长的法律需求。另一方面，基层法律人才短缺的问题也十分突出。随着新疆维吾尔自治区人民政府赋予乡（镇）人民政府和街道办事处部分行政处罚权，对乡镇行政执法人员专业知识、业务能力的要求也更高。然而，当前基层执法人员一人兼顾多个职能岗位、执法人员法律素养不高、流动性大等问题仍然存在。此外，熟悉乡土风情又熟练掌握法律运用的基层法治人才短缺等诸多因素都在制约着农村基层治理法治化的深入推进。

三、农村基层治理法治化的基本路径

在农村基层治理中，我们需要从制度和实践层面破除乡村振兴战略的瓶颈约束，把全面依法治国向基层社会治理末梢延伸，明确治理的核心议题，强化法治赋能，探索农村基层治理法治化的有效实践路径。这样才能够更好地推动农村基层治理法治化进程，为实现全面依法治国的目标贡献力量。

（一）乡村振兴视域下推进农村基层治理法治化的核心议题

治理的本质在于寻求社会“权力”与“权利”的相互支持，以可持续的方式推动社会发展。推进社会治理法治化是解决二者之间矛盾、对立、疏离和失衡状态，实现向“稳定有序”状态转变的理想路径。在乡村振兴战略中，以农村基层治理法治化赋能的首要任务是明确其核心议题。

1.权力的规制是关键。“治理”和“管理”都涉及权力的运行，但两者在理念和实践上存在显著差异。在治理中，党领导下的多元社会主体共同参与，各司其职，相互配合，强调共同治理。与此相对，管理更侧重于政府作为单一主体发挥其职能。从管理向治理的转变，要求政府适度放权，同时市场、社会等主体也要承担相应的责任。在农村基层治理法治化中，多元共治主体需在农村基层治理过程中明确自身的定位，确保权责清晰、规范有序。这样的模式有助于确保各类主体在法律框架内行使权力，履行职责，从而推动农村基层治理法治化的深入发展。

实践表明，公权力是一把双刃剑。如果规范行使，可以促进公平正义和发展进步；如果被滥用，则可能导致行为失范和社会失序。因此，在农村基层治理过程中，需要通过“权力规制”来确保权力不被滥用，为了实现这一目标，政府、社会、市场等多元主体应该依法依规各司其职、各履其责，同时通过规范化、透明的程序流程来进行约束，确保权力在阳光下运行。

2.权利的保障是根本。人是权利的承载者，实现人的自由和全面发展是检验农村基层治理法治化成效的关键。随着乡村振兴战略的深入实施，时代的进步带来了权利观念的拓展和深化，超越了基本物质需求的满足，使人们不再局限于过去吃得饱、穿得暖、有尊严这些基本的价值追求，权利意识的觉醒和回归激发了更多农村基层社会个体参与社会治理的热情。而实践中，权利保障机制的实现需要解决以下问题：一是防止公权力滥用，保护权利不受侵害；二是弥补个体权利意识的不足，防止权利丢失；三是协调、对称权力与权利的关系，避免权利利益的失落。因此在推进农村基层社会治理法治化进程中，规范权力是实现权利的前提。如何科学高效地衔接两者，是农村基层治理法治化制度设计需要解决的重大课题。

3.理念的培塑是重点。人是社会活动的核心，其行为并非自发且无规律，而是受到特定的思想意识或价值取向的引导和支配。[6]个体思想意识和价值取向在社会活动中发挥作用，并一定程度上决定了行为的效果形态和价值结果。正如卢梭所言：“这种法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里；它形成了国家的真正宪法，它每天都在获得新的力量。”[7]（P70）农村基层治理法治化不仅涉及通过法律实施来规范社会运行和明确社会成员的权利义务关系，更重要的是赋予法律以人性化的光辉，使其更具有亲和力。当基层社会个体权益受到伤害时，人们应首先想到通过法律途径来寻求救济，而非其他方式。只有社会个体坚定对法律的信仰，法律才真正具有价值。在法治信仰作为价值底色的农村基层社会中，即使法律制度不尽完善，人们仍然能够凭借厚重的法治理念来维持社会的有序运行。农村基层治理法治化的进程，不仅是培养法治文化底蕴和价值理念的过程，也是塑造坚定的法治信仰和社会秩序重中之重的工作。

（二）乡村振兴视域下农村基层治理法治化的路径考量

法治为乡村振兴战略注入活力，通过高效的治理效能激发农村的创新创造力。探寻农村基层治理的法治路径，应从夯实农村基层治理法治化的制度基础、构建多元化解矛盾纠纷机制、加强农村基层法治人才队伍建设、强化农村基层法治理念培塑等方面作出努力。

1.夯实农村基层治理法治化的制度基础。法治的实现需要以良好的法律制度为基础。[8]完备的法律规范体系是新疆农村基层治理法治化的前提和制度保障。首先，应当完善地方立法，规范权力运行。依据《中华人民共和国乡村振兴促进法》，以地方立法的形式细化新疆基层的实施细则，确保法律制度的可操作性和适应性。同时，需要明确各类社会治理主体之间的职能划分和权力边界，特别是要规范政府行政权力的行使，确保政府和基层自治组织之间的权力运行规范有序、相得益彰。政府职能的转变也是关键环节，应努力打造法治政府和服务型政府，以更好地服务农村基层治理工作。其次，应当与时俱进地完善基层治理法治体系。启动地方人大立法“立、改、废”改革，对原有的地方性法规进行审查，及时废止不适应的法规，补充和完善需要的法规。针对全国范围内尚未统一规范立法的新兴领域，可以尝试进行地方性立法探索，消除新兴领域法律真空地带，使新疆基层治理工作更加符合国家法律规范的要求。最后，应运用法治思维“确认”农村基层村规民约。村规民约作为农村自治的重要规范形式和基层民主政治发展的重要成果，在处理公共事务、调解矛盾纠纷、维护社会秩序等方面发挥着难以替代的作用。村规民约是一种典型的基层“自治规范”，融入了基层群众的行为习惯和道德认知，但也存在不完善之处。为了更好地发挥村规民约“软法”治理实效，应采取有效措施对其进行规范改造。例如，可以邀请“两代表一委员”和专业法律人士开展合法性审查，不断加以规范和完善，使其与国家法律规范相匹配，推动法治理念在农村基层深入人心。

2.构建多元化解矛盾纠纷机制。党的二十大报告指出，“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制”，“健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。[1]这就需要多个主体多元发力，形成防范化解基层矛盾纠纷的体制机制。一是加强农村基层司法资源供给。司法是社会公平正义的最后一道防线，司法救济是基层群众权利受损后最权威、高效和直接的救济途径，要高度重视司法资源向农村基层倾斜，实现全过程公平正义。一方面，在人口相对集中的乡镇设立基层人民法庭，调配年富力强的业务骨干充实基层一线，也可以设立基层巡回法庭，动态跟进基层一线，解决矛盾纠纷；另一方面，搭建现代信息平台，利用好大数据、云计算、人工智能，以群众喜闻乐见的抖音、微信平台等途径让司法走进百姓生活，使群众信任司法、选择司法。二是建立司法方式与“非诉”途径科学互补。农村基层矛盾纠纷纷繁复杂、形式多样，除了寻求司法救济途径外，还要发挥多元主体居中调解功能，由乡镇司法所、村委会、村干部、驻村工作队员和人民调解员队伍以独有的乡土化调解处理方式，兼顾法理与人情，实现多元治理效果。三是探索建立矛盾纠纷“网格化”调处服务模式。依托农村网格化工作机制，及时发现问题、动态跟踪问题、联动处置问题，推动落实乡村平安建设领导责任制，推动构建乡村社会治安齐抓共管、联防联控工作格局。

3.加强农村基层法治人才队伍建设。习近平总书记指出：“建设法治国家、法治政府、法治社会，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，都离不开一支高素质的法治工作队伍。”[9]为了推进农村基层治理法治化，亟需建设一支高素质的法治人才队伍，提供组织保障和人才支撑。一是强化教育培训力度。针对镇村两级基层干部、村民小组长、网格长等骨干成员，开展以宪法、民法典、土地管理法、村民委员会组织法等为主要内容的法律知识培训；通过走进庭审现场、廉政警示教育基地等方式，提升他们的法律素养和依法履职的自觉性。二是加大法治人才的引进力度。一方面，通过定向招聘、绿色通道等方式，吸引专业法治人才投身基层工作，并保障他们的待遇和职业发展；另一方面，与疆内高校开展合作，采取定向招生、带编培养等模式，吸引大批有志青年前往基层工作，强化基层法律人才储备。三是落实村村都有法律顾问制度。定期开展“法律顾问说法日”等活动，为基层群众提供法律咨询和释疑解惑服务。同时，培养一批“土专家”“法律明白人”，发挥他们在农村基层治理中的引导、带动和示范作用。

4.强化农村基层法治理念培塑。人民群众是农村基层治理法治化的主体，因此，群众法治理念的培育和塑造对于提升个体法律素养，营造浓郁的基层法治氛围，以及推动农村基层治理法治化都至关重要。一是强化阵地建设。阵地是传播法治理念的重要平台，我们可以充分利用农村文化活动阵地，特别是结合当前农村人居环境治理工作，将法治文化元素嵌入街头巷尾、小广场、小游园、景观绿化带等村民日常生活的场所；通过雕塑、书法、水墨丹青等形式，将法治理念以润物细无声的方式传递给村民，助力基层法治氛围和群众法律素养的提升。二是持续推进普法宣传教育。普法教育重在持之以恒、重在全面覆盖。一方面，普法宣传教育应该从娃娃抓起，用法治助力青少年儿童的成长成才道路。另一方面，普法宣传教育要注重实效。应改变传统照本宣科的学习模式，让法律故事、法治原理以生动活泼的形式呈现在新媒体平台上，如微信、抖音等，通过寓教于乐的方式激发群众的学习热情，增强普法宣传教育的实效性。三是开展法治文化活动。利用农村文化大舞台，结合身边的事和人精心编排法治小品、快板、三句半等进行演绎；同时，利用党员电教平台，积极开展党员学法知识竞赛等活动，有助于将法律精神内化于心、外化于行，推动农村基层治理法治化的进程。