列宁关于健全党和国家监督体系的历史探索与现实启示

罗 星

（中国纪检监察学院 党建教研部，北京 100877）

权力是最大的腐蚀剂，权力监督是世界性难题。列宁在领导俄国社会主义革命、建设的伟大实践中，从监督工作面临的实际问题出发，不断深化对长期执政条件下权力监督规律性认识，既对社会主义国家加强权力监督的必要性和紧迫性进行了深刻阐释，又对实现权力监督的路径方法进行了宝贵探索，在此基础上建构起世界上第一个社会主义国家的权力监督体系，在马克思主义政党建设和社会主义国家治理发展史上留下了极具创造性的思想财富。回顾和总结列宁健全党和国家监督体系的历史探索，对于新时代完善我国的党和国家监督体系有着重要的借鉴意义。

一、列宁关于健全党和国家监督体系的逻辑动因

（一）强化监督是实现党的自我净化、维护党的集中统一领导的重要法宝

在列宁看来，加强党对国家政治生活的领导，一方面要靠党制定正确的方针、路线，另一方面要通过强化监督确保党的路线方针政策的贯彻执行。随着俄共（布）由革命走向执政，难免有一些意志薄弱的投机分子混入党内，少数党员出现了滥用职权、脱离群众的行为。1921 年俄共（布）十大通过《关于监察委员会的决议》，决议中规定成立监察委员会目的就是为了“同侵入党内的官僚主义和升官发财思想，同党员滥用自己在党内和苏维埃中职权的行为，同破坏党内同志关系……等破坏党的统一和威信的现象作斗争。”[1]70要通过坚强有力的监督，建立行之有效的执纪执法体系，进而保障党的集中统一领导。在列宁看来，监督还是实现党自我净化、清除损害肌体健康毒瘤的重要手段，“对于党员在政治舞台上的一举一动进行普遍的监督，就可以造成一种能起生物学上所谓‘适者生存’的作用的自动机制”[2]。

（二）强化监督是实现人民民主、防止官僚主义的重要方式

在列宁看来，人民行使监督权力的过程，也是参与国家和社会事务管理的过程。由于现代国家规模庞大，治理结构复杂，人民群众不能直接掌握国家权力，这个时候“人民群众对国家政权的监督是保证无产阶级国家根本性质的唯一方法”[3]。布尔什维克政权刚刚建立，在经济、道德、精神等方面还带有它脱胎出来的旧社会的某种痕迹，“普遍存在于我们许多管理总局和中央机关中的官僚主义，往往严重损害了人民群众的合法利益，成了对党不满的最重要的根源之一”[1]43。列宁指出：“我们的国家机关，除了外交人民委员部，在很大程度上是旧事物的残余，极少有重大的改变。”[4]377在列宁看来，加强监督是消除官僚主义的重要途径，“要有多种多样自下而上的监督形式和方法，反复地不倦地铲除官僚主义的莠草。”[5]

（三）强化监督是改造资本主义旧制度、实现向社会主义过渡的重要路径

1917 年6 月，列宁在全俄工兵代表苏维埃第一次大会上的讲话中指出，要对资本家获得财富的路径和手段进行监督，确保其收入和利润的合法性。在列宁看来，土地国有化、银行国有化和辛迪加国有化的过程中，都要强化相应的监督，对银行实行监督，将所有银行合并为一个银行，虽然还不是社会主义实践，但却是走向社会主义的一个步骤。列宁将监督与推进社会主义事业的发展联系起来，认为监督是实现小农经济与国家资本主义经济、社会主义经济连结的桥梁，是向社会主义过渡的关键步骤。列宁强调通过对社会劳动量、消费量进行严格的计算和监督，调节好社会生产与消费。这不仅可以保障最大多数人民群众的基本生活需求，还可以推动国民经济改造，引导苏俄走向社会主义，“我们的直接任务并不是一下子实施社会主义，而是系统地、逐步地过渡到由工人代表苏维埃监督社会的产品生产和分配”[6]。

二、列宁关于健全党和国家监督体系的理论思考

如何在执政后对社会主义国家权力进行有效的监督，是社会主义发展史上一个崭新的课题。列宁对俄国党和国家监督理论中的一系列重要问题都进行了深入的思考，围绕监督的性质、内容、方式、队伍建设等方面，提出了许多前瞻性的观点，极大丰富了马克思主义政党和国家监督理论。

（一）监督的核心问题是理清监督的阶级属性

在监督的定位上，列宁认为首先要理清的是监督的权力归属问题。虽然西方政治思想家也对权力监督进行了许多探索，但都有意无意地回避了监督的阶级属性，因而在涉及为什么人监督的问题上经常语焉不详。列宁认为，监督和民主、专政一样，都属于现代国家制度的范畴，具有极强的阶级性，因此在谈论监督问题的时候，不能忽视作为阶级统治组织的现代国家的阶级性质。无论是在沙皇俄国统治时期，抑或是资产阶级临时政府执政时期，监督一直广泛存在，只不过只是统治阶级用来维护自身利益的一种手段。列宁在《大难临头、出路何在》一文中指出：“监督的全部问题归根到底在于谁监督谁，就是说哪一个阶级是监督阶级，哪一个阶级是被监督阶级。”[7]202在资产阶级临时政府执政时期，资本家虽然在口头上也装模做样地拥护监督的原则，但建立起来“非常复杂庞大、毫无生气的官僚监督机关，这些机关完全依赖资本家”[7]185，只能是把监督化为乌有。只有建立新型的无产阶级领导下的革命政权，才能真正保证监督的人民性。列宁将监督与无产阶级国家政权的建立始终紧密地结合在一起，深刻揭示了监督问题的本质属性。

（二）建立强有力的监督机构，强化独立性和权威性

在监督权的运行和设置上，列宁从顶层设计的角度，强调要建立具有“党和无产阶级良知”的监督机构，不断强化监督机构的独立性和权威性，进而实现决策权、监督权、执行权的合理配置。1920 年在酝酿成立监察委员会之初，列宁就明确要求成立一个与中央委员会相平行的监察委员会，监察委员会作出的相关决议，党的委员会必须执行，不能随意取消。中央委员尽可能不同时作为中央监察委员会委员。即使是参加监察委员会的中央委员，如果监察委员会专门讨论同他们的主管部门或工作范围有关的问题时，不参加表决以免陷入事务主义而难以有效监督。1921 年俄共十大通过了《关于监察委员会的决定》规定监察委员会委员有权出席同级党的委员会一切会议以及同级党组织其他会议。1922 年俄共十一大制定了《中央监察委员会条例》，进一步强调监察委员会要独立行使监督权，赋予监察委员会对中央机关、中央书记处、组织局、各书记、部长的检查权和质询权。

在行政监察机构上，列宁认为，需要建立专门的国家监察机构加强行政监督。在列宁看来，工农检察院有权监督国家机关的一切单位，“工农检察院本来就是为我们的一切国家机关而设的，它的活动应毫无例外地涉及所有一切国家机构：地方的、中央的、商业的、纯公务的、教育的、档案的、戏剧的等等——总之，各机关一无例外”[4]391。工农检察院之所以在一个时期内履行职责不力，原因在于工农检察院成了中央委员的‘附属品’，或者在一定条件下成了他们的助手，处于“依靠被检查机关施舍过日子的状态”[4]345。为了加强工农检察院的独立性和权威性，列宁要求对工农检察院进行改组，由党代表大会从工人、农民中选出75～100 名中央监察委委员，这些委员和中央委员会享受一样的权利，并且享有参加中央政治局会议的权利。

（三）要根据形势和任务的变化调整监督内容

监督的内容不是一成不变的，要根据面临的阶段性问题不断地与时俱进丰富完善。在十月革命胜利前后，为了夺取和巩固无产阶级政权，列宁对“工人监督”问题比较关注，他强调要在工人阶级掌握政权的前提下，通过最精准、最认真的计算和监督，使俄国摆脱由于战争和饥荒产生的危机。在列宁看来，“工人监督就可以成为对产品和生产和分配实行全民的、包罗万象、无处不在、最精确、最认真的计算”[8]。在战时共产主义时期，列宁把监督的重心放在了对粮食问题的监督上，强调粮食监督工作事关苏维埃政权的安危，对粮食监督工作要充分贯彻“不劳动者不得食”的基本原则。在新经济政策时期，随着“粮食税”代替了“余粮收集制”，工作重心也转移到了恢复和发展经济上去，经济生活中的贪腐现象日益增多，列宁要求要加强对经济管理的监督工作，把监督内容扩大到了经济社会生活的方方面面，监督内容包括反对官僚主义、遏制贪污腐败等内容。

（四）要丰富监督手段，采取多种多样的监督方式

一个国家监督体系的构建，必须立足本国国情探索多种多样的形式。第一，实行“工人民主制”。有鉴于“极端集中制”滋生的官僚主义和脱离群众倾向，列宁在俄共（布）十大上要求在党内实行“工人民主制”，具体包括以下几个方面的要求：一是废除委任制，从上到下实行选举制、报告制和监督制。二是要求对一切重要的问题，都要先在党内进行广泛的讨论和协商，充分开展党内批评，达成一致意见后再作出决议。三是党的领导机关要经常性召开会议，普通党员可以出席会议并开展监督。[9]第二，实行党务公开和政务公开制度。列宁认为，人民参与监督的重要条件就是“完全的公开性”。列宁要求建立公职人员工作报告制，所有的公职人员要定期向工农群众做报告。此外，还要广泛吸收群众代表参与到苏维埃机关的重大决策中去，对一些重要问题展开广泛深入的讨论。

（五）要建立一支高素质、专业化的监督队伍

列宁高度重视监督机构的干部队伍建设，认为这支队伍代表党和无产阶级的“良知”，要求打造一支政治素质高、敢于善于斗争的监督队伍。一是政治素质高。1920 年列宁要求由“受党的培养最多、最有经验、最大公无私并最能够严格执行党的监督的同志组成中央监察委员会”[10]。在晚年的时候，列宁曾提出要从工人和农民中选出75～100 名补充到监察委员会中去。在人选的要求上，列宁要求各位委员要经过严格的资格审查。二是专业化能力强，要善于做好监督工作。列宁在《关于工农检察院的任务、对任务的理解和执行的问题》中，对工农检察院监督的职责作出详细阐释：“工农检察院的任务，不仅仅是甚至主要不是‘捕捉’和‘揭发’，而是善于‘纠正’。”[11]为了做好“纠正”工作，工农检察院要及时掌握各机关、企业、部门等处理工作的情况，创新检查的方式，并提出改进的意见建议。因此，列宁要求工农检察院的工作人员要了解国家机关的运行机制，了解管理、办公等方面的基本原理。列宁还举出当时工农检察院开展的对秋季燃料状况的监督报告中存在的问题：一是不能全面、客观反映燃料部门的工作状况，二是不能提出有效的整改办法。为了解决这一问题，列宁要求工农检察院要不断提高监督能力，实现监督的有效性。三是要为监督人员提供物质保障。列宁认为要特别关心工农检察院，对工农检察院职员“给予很高的薪金”，以消除他们的后顾之忧。

（六）要实现各类监督的有机贯通，形成合力

一是实现党内监督和国家监察的有机统一。由于俄共（布）是国家的唯一执政党，不少党员担任了各级政权的干部。为实现监督资源的有效整合，列宁要求实现中央监察委员会与工农检察院合署办公，并认为这种“苏维埃机关和党的机关灵活的结合”是社会主义监督体系的优势，可以实现共产党同人民群众的密切联系，更好发挥监督合力。二是实现自我监督与外部监督的有机统一。列宁着眼于构建的党和国家监督体系，不是封闭的自体监督，而是以广大人民群众广泛参与为保障的。在列宁看来，组织群众参与是开展监督的重要手段，“群众不组织起来，根本不可能对银行、对辛迪加、对产品的生产和分配实行稍微认真的监督”[12]。三是实现自上而下的监督和自下而上监督的有机统一。列宁指出，党在开展一切活动的时候，“不仅受‘党’的上层的监督和领导，而且要受‘党’的下层，受全体加入党的组织的工人的监督与领导。[13]列宁要求创造更多自下而上的监督方式，进而铲除官僚主义的毒草。要充分鼓励人民群众参与到监督工作中，“正是苏维埃同劳动‘人民’的亲密关系，造成一些特殊的罢免形式和另一种自下而上的监督，这些现在应该大力加以发展，”[5]以防止公职人员成为“脱离群众、站在群众之上、享有特权的人物”。

三、列宁建立“四位一体”监督体系的实践探索

作为一名现实主义革命者，列宁的伟大之处不仅在于围绕党和国家自我监督问题作出了深刻的理论思考，还在领导革命、建设的实践中，建构了党内监督、国家监察、法律监督、群众监督“四位一体”的监督格局，形成了世界第一个社会主义国家监督体系。习近平总书记对列宁领导建立党和国家监督体系的实践给予了高度评价，指出列宁“建立起包括党内监督、人民监督、法律监督在内的监督体系，以防止公职人员成为‘脱离群众、站在群众之上、享有特权的人物’”[14]。

（一）强化党内监督，建立专门的监督机构开展监督

十月革命前，布尔什维克就建立了检查制度，选举产生了检查委员会，主要对党的财务状况进行监督检查，是一个带有审计性质的机构。[15]俄共十一次代表大会通过的《中央检查委员会条例》，要求中央检查委员会采取列席会议、调取材料、质询等方式，加强对党务状况、财政使用状况的监督。虽然中央检查委员会只是一个临时性组织，但其开展的监督工作也成为了党内监督的重要组成部分。为了进一步加强监督力量，1920 年俄共第九次代表大会上，列宁要求建立专门的监督机构即监察委员会，并指出各级监察委员会职责在于检查各组织工作开展情况、检查党中央决议执行情况，检查各级组织处理事务的能力等。1921 年俄共十大通过了《关于监察委员会的决议》，要求组建各级监察委员会，对监察委员会的职责范围、监督权限、组成人数等作出了规定。监察委员会是俄共成立以来的第一个专门性党内监督机构。1922 年3 月，俄共十一大通过的《关于监察委员会的任务和目的》《监察委员会条例》，重申党内监察委员会应该由党代表大会选举产生并对其负责，拥有独立于中央委员会的监督职权，并对监察委员会的成员组成、报告制度进行了完善和规范。列宁晚年要求对监察委员会进行改革，不仅要求扩充中央监察委员会的人数，而且要求各委员要履行职责，铁面无私开展监督。

（二）针对党执政后面临的新情况，健全国家监察体系

在苏维埃政权建立之初，列宁就提出建立完善国家行政监察体系。十月革命胜利之初，俄国在国家层面主要有3 个监督机构：国家监察人民委员部、总局所属的部门监察机关以及工农检察院。为了进一步整合监督力量，列宁要求对这些部门进行改组，合并形成新的工农检察院，并制定了《工农检察院条例》。工农检察院建立以来，其职责本来是对一切国家管理机关、经济机关、社会团体开展相应的监督，但其作用的发挥却差强人意，工农检察院内部官僚作风盛行，监督方式过于老套陈旧，开展的经济监督不能适应社会发展的形势，更没有充分发动群众开展监督。列宁甚至认为，“没有比工农检察院更糟的国家机关了”，为此列宁在大量的信件中对改组工农检察院提出了要求：一是要缩小工农检察院的规模，“宁可少些，也要好些”，提高工农检察院成员的素质；二是要加强学习，来提升从事监督工作的本领；三是吸收广大工农群众参与监督工作，让工农检察院成为党联系群众的重要纽带。

（三）加强法律监督，建立并不断完善法律检查领导体制

列宁认为，随着国家事务增多和复杂性的增强，法治建设尤为重要。从1922 年起，在列宁的领导下，苏俄的法律监督不断完善发展。一是设立专门的法律监督机关。列宁1922 年就提出了建立行政法院的思想，1922 年5 月俄共中央委员会通过《检察监督条例》，明确规定检察机关是法律意义上的监督机关，检察权的重要职责就是对依法行使权力的情况进行监督。和工农检察院主要对行政机关工作进行检察不同，检察机关主要侧重于对法院的审判和行政机关的执法工作进行监督。二是加强各司法机关的协调配合。在法律监督中，检察机关、法院和司法人民委员部分别承担了不同的角色。列宁要求，维护独立审判和严格司法的权力，各级党政机关不能随意干扰司法部门办案。检察机关要加强对司法审判、行政执法过程的监督，但是又不能代替这些部门去执法，其履行的是监督职责。三是改革检察机关的领导体制。关于检察机关究竟采取什么样的领导体制，在党内曾经产生争论，有相当多的人主张地方检察长要接受省执行委员会和上级检察机关的“双重领导”。为此，列宁在《论“双重”领导和法制》一文中明确否定了双重领导体制，主张建立垂直领导体制，进而使检察机关能够保持充分的自主性。

（四）开展民主监督，保证人民群众监督的权利

一是加强工人监督。列宁认为，工人监督是党和国家监督体系的重要组成部分，通过制定《工人监督条例》，要求在全国的国有企业中开展广泛的工人监督，吸收群众代表参与苏维埃机关的重大决策，将国家重要方针及时交予人民群众公开讨论。二是建立信访制度。为保障群众的监督权，列宁要求苏维埃机关要认真对待群众的检举控告，列宁要求“每个苏维埃机关，都要张贴接待群众来访日期和时间的告示，不仅贴在室内，而且贴在大门外面，使没有出入证的群众都能看到”[16]。为保障人民群众能够有效监督党和国家机关公职人员，列宁要求对信访工作的开展状况加大监督检查的力度，定期对接待和来访情况进行登记，对各级人民委员会受到的检举控告，要限期进行回复。三是建立舆论监督制度。列宁在早年领导俄国革命的过程中，就创办了《火星报》用于开展争论和监督。十月革命后，列宁要求在报刊上开辟“黑榜”专栏，通过收集完备的资料来揭发党员干部存在的贪污腐化行为。1919 年3 月，俄共八大对各主要报刊的职能提出了明确要求，那就是“揭发各种负责人和机关的犯法行为，指出苏维埃和党组织的错误和缺点”[17]。俄共第九次代表大会后，专门创办了《争论专页》的活页刊物，围绕一些问题开展争论。

四、经验与启示：列宁探索的时代价值

诚然，由于受俄国经济社会发展水平和外部严峻复杂形势等因素的限制，列宁关于监督的价值理念与制度实际运行之间出现了一定的偏差，但伟大的探索却是不容否定的。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央探索解决如何打造先进的长期执政的马克思主义执政党，不断完善权力监督制度和执纪执法体系，形成了全面覆盖、常态长效的监督制度。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调，要完善党和国家监督体系，依纪依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。党的二十大报告提出，健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。系统总结列宁加强党和国家监督体系的历史探索，对于新时代健全党和国家监督体系有着重要的启示意义。

（一）坚持党对监督工作集中统一领导，实现对各类监督主体有效整合

权力监督体系作为国家治理体系中深层次、关键性议题，牵涉之处点多面广，想要形成在功能上相互协调、程序上相互衔接、工作上相互配合、效能上彼此增益的监督制度，需要协调和处理好方方面面的关系。与国外一些国家实行“三权分立”的权力制衡机制不同，社会主义国家监督体系最本质的特征就是始终坚持党的集中统一领导。列宁在设计党和国家监督体系的时候，始终立足于坚持和加强党的全面领导，以党内监督为主导，引领其他监督发展。历史和实践证明，党既是党和国家监督工作的领导者、推动者，又是被监督的对象，既起着主导和保障作用，同时又起着重要的示范带动作用。目前，我国现有权力监督体系中监督主体众多，分属不同的系统和部门，各监督主体在权限、功能、方式上都各有差别，重复监督和监督盲区的现象并存。要进一步加强党对监督体系的领导，通过一定的体制机制将党的执政体系中各类监督主体有效贯通起来，理顺各监督主体的权责关系，整合体系内各种监督资源，进而形成监督的有效合力。

（二）监督工作要坚持以人民为中心的理念，发挥人民群众在监督中的作用

党和国家监督制度作为一种自我监督制度，不是封闭的的自我监督，而是以广大人民群众广泛参与为基础的。马克思恩格斯肯定了巴黎公社在加强监督国家权力上的重要探索，强调普选权和罢免权是人民监督国家权力运作的重要形式。列宁多次强调要吸收工农群众参与监督工作，通过舆论监督、信访监督等形式，实现自我监督与外部监督的有效结合。中国共产党作为马克思主义先锋队政党，人民性始终是党对权力本质的基本认识。坚持党内监督与群众监督的有机统一，让广大人民群众参与到监督之中，保证人民群众有效监督党和政府，也是党和国家监督制度的鲜明特色。1945 年，面对民主人士黄炎培提出的“历史周期率”之问，毛泽东同志提出的第一个答案就是依靠人民监督。党的十八大以后，习近平总书记多次强调坚持党内监督和群众监督相统一，保障党员干部和人民群众的监督权利。在党和国家监督体系的实践探索中，我们高度重视发挥人民群众主体地位的作用。比如，巡视监督就是把党内监督与人民群众监督有机结合的综合监督方式，有效实现了自上而下组织监督和自下而上民主监督的有机结合。根据相关资料，十八大到十九大期间，中央巡视组共受理来信来访159 万件次，与党员干部和群众谈话5.3 万人次，有效拓展了发现问题的渠道。[18]党的十九大要求建立覆盖纪检监察系统的检举举报平台，就是利用大数据、信息化手段，强化人民群众监督的生动实践。

（三）要坚持走中国特色权力监督道路，探索创新监督方式

一个国家监督体系和监督制度的构建，绝非一个孤立的技术问题，需要从社会运行的规律与国家建设的要求出发，深深根植于这个国家的政治发展道路、历史文化传统，契合社会发展基因，绝不能仅凭想象突然就搬来一座监督制度上的“飞来峰”。世界上没有完全相同的权力监督制度，权力监督制度也没有“放之四海而皆准”的灵丹妙药。列宁从俄国的具体国情出发，对适合本国国情的权力监督道路进行了不懈探索。比如，针对俄国绝大多数公职人员同时也是党员的现实，探索实现党的纪律检查机关和国家监察机关合署办公。中国共产党在深化纪检监察体制改革过程中，也借鉴了列宁探索的经验，通过合署办公的形式开辟有效的党政一体化监督格局。1993 年，各级纪律检查机关和行政监察机关开始了合署办公的尝试，国家监察体制改革以来，新成立的国家监察机关和党的纪律检查机关也采取了合署办公的形式，实现了党内监督和国家监察的深度融合，进一步整合了监督力量。要从历史与现实的关照中继续深入挖掘中国特色的监督方式。以领导干部报告个人事项为例，近年来，党中央在探索加强对公职人员监督过程中，不简单照搬西方一些国家推行的官员财产公示制度，而是立足中国国情，挖掘已有监督资源，对领导干部报告个人事项制度进行新的重塑，加大抽查核实力度，丰富处理方式，这项制度的威力正逐步彰显。截至2019 年底，全国共对250 多万名领导干部个人事项进行核查，年抽查率保持在28%左右，对不如实报告的进行了严肃处置。[19]

（四）要构建不同监督主体贯通协调机制，形成有效的监督合力

系统论的观点认为，系统的功能不仅取决于系统内各要素功能强弱，更取决于各要素之间的协调融合程度。权力监督体系作为一个系统工程，监督合力的发挥，既取决于各监督主体自身的力量，更依赖各监督主体之间的协调和配合，使其目标一致、相互协作，进而提高监督体系的整体效能。列宁在完善党和国家监督体系的过程中，实现了党内监督和党外监督的、自上而下的监督和自下而上监督的有机统一，还构建“四位一体”的监督格局，将党内监督、国家监督、法律监督等力量整合起来。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，在继承我们党监督历史实践形成的权力监督思想基础上，创造性地提出了“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调”的重大命题。在党和国家监督制度整体框架下，各类监督主体目标任务一致、职能职责互补，具有内在统一性和高度协同性。国家监察体制改革后，我国的权力监督体系已经实现了对党员和公职人员的监督全覆盖，关键要在相互独立的各监督主体之间构建衔接性体制，使其有效耦合，彼此之间相互贯通，进而形成有效的监督合力，[20]要构建各类监督主体贯通协调机制，打破各项监督之间的壁垒，实现监督职责的再强化、监督力量的再统合、监督效果的再提升。