风险治理中的脆性感知及流动者承压

姚尚建，李 宁

（华东政法大学a.政府管理学院，b.政府理论研究所，上海 201620）

一、研究的缘起：谁是城市风险的最后承担者？

作为现代性的标志，现代城市逐步在全球范围蔓延开来，并承载着人口转移的重要使命。 今天的世界，多数人口生活在城市之中，这就注定大多数的人将正视现代社会的结构性变迁。 贝克（Ulrich Beck）坚信，基于现代性内部的连续性与断裂之间的矛盾，今天的社会正在形成一种崭新的形式——（工业的）风险社会［1］5。 时间进入21世纪前十年，中国作为世界上人口最多的国家，终于赶上了世界城市化的平均速度。 这场发轫于20 世纪70 年代后期并席卷全国的城市化浪潮，转移了数亿农业人口，也催生了在城乡之间、城市之间不停迁徙的流动者。

刘易斯·芒福德（Lewis Mumford）提出，人类始终在两个生存方式之间摇摆，一个是游动，一个是定居［2］。 现代社会是“液态的社会”，具有流动性、轻巧性和不固定性［3］3-4，流动者则是构成流动社会的核心。 从乡村到城市，全球三分之一的人口正在最后的大迁移。 在世界各地的发展中国家，衰败的乡村与规模的城市之间愈来愈频繁的往返移动就是城市巨大“流动性”的开端。 城市的流动者在一定程度上代表着城市的“流动性”程度，“伯吉斯则把流动形象化地想象成‘社区的脉搏’，认为流动是衡量城市新陈代谢状态的最好指标”［4］。

谢勒（Mimi Sheller）在讨论流动性正义时提出：流动正义最好通过连接多个尺度和交互的执行站点的流动主体来实现［5］。 流动性塑造了城市的多维空间，搭建了城市多元主体的互动平台，有效缓解了城市内在物资匮乏与劳动力空缺的压力。 资本、物体、人和信息与日俱增的移动特性正在将一个“社会性的社会”建构成“流动性的社会”［6］。 如果说流动性构成了城市这一有机生命体的脉搏，那么作为有机生命体，城市最大的风险来自城市运行的停滞。 在这一基础上，我们更关心的是一旦城市由于不可抗力而暂时停止运转，风险是如何分布的，谁是城市风险的最终承担者。

地理学研究者指出：“脆性同非线性、层次性、涌现性一样，是复杂系统的本质属性，其具体表现为系统在某种条件下的突然崩溃，称系统运行过程中这种突然崩溃的风险即为脆性风险”［7］。 贝克指出，从表面上看，由于现代化风险的“回旋镖效应”打破了阶级图式，因此就算是豪门富户，也难逃风险的侵害［1］9；29。 但是进一步研究可以发现，“风险同财富一样附着在阶级模式之上，只不过是以颠倒的方式：即财富在顶层积聚，而风险在底层积聚”［1］25。 贝克将财富的分配逻辑称之为“获取的主动逻辑”，而风险分配逻辑则是“转嫁、规避、否认和在诠释的否定逻辑”。“阶级社会的梦想是每个人想要也应当分享蛋糕。 风险社会的目标却是每个人都应当免受毒物之害”［1］48。 为了避险，不同阶级的人口都做出了努力，国内的研究者揭示道，在城市脆性面前大家所面临的恐慌是不对等的［8］。

流动性是现代城市的重要特征，在城市遭遇风险时，流动是避险的重要手段。 一种极端的情况是，一旦城市陷入“绝对静止”，如果这些用于避险的努力都将失败，那么在这一状态下的城市居民，将无差别直面城市停滞的巨大压力。 随着流动性的加快，跨地域的风险会不断增多，如何保障更多人的安全成为权力要解决的首要问题。”［9］亨廷顿（Samuel P.Huntington）指出，现代化的结果意味着稳定性，但过程却滋生着社会秩序的动荡不安［10］。 因此，进一步剖析风险治理中的脆性感知与流动者承压利于提升当前城市安全治理体系与治理能力的现代化，最终夯实并延伸国家总体安全观的价值意蕴。

二、风险治理的脆性感知、组织归属及其行为互动

作为城市社会运行的重要特征，流动性与风险性同时并存。 城市运行通过组织化的过程形成流动者的结构化，从而具备了抗击不确定性的组织优势。 城市运行因此演变成为一种组织的运行，城市个体在组织之间与组织内部进行充分的行为互动，从而确保了组织的良好形态。 但是作为一种城市风险的极端表现，一旦城市运行停滞，组织的韧性就会由于个人的选择而直面风险的冲击。

（一）脆性感知：城市停滞后流动者的压力构成

贝克和吉登斯（Anthony Giddens）等人将风险定义为人为的不确定性（Manufactured Uncertainties）。 现代社会的自然风险与人为风险交织在一起。 一方面，风险日益呈现出常态化与全球化的特征。 地震海啸、环境污染、金融危机以及疾病传播等成为导致城市居民生活停滞的主要原因，在巨大的自然灾害面前城市居民率先感知城市脆性并面临着城市运行停滞的风险。 另一方面，一旦城市停滞，城市居民必然会受到城市风险带来的次生影响。 这类影响会隐藏于阶级分层与财富参差之中，不同层级的个体对于这一脆性的痛苦感知各有不同。 从总体上看，收入、教育的分层影响着规避和补偿风险的机会；从时间上看，除了社会分层的影响，城市的流动者被转移了超越自身能力的脆性风险，由于无法寻求到有效的组织庇护，互动行为受制于本身的流动属性。 流动者在城市停滞后最先感知到了城市风险，并且在压力传递的过程中承受着生活与生存双重压力。 因此，当代社会风险种类识别、压力应对以及责任分担替代了利益分配，成为现代风险社会的基本矛盾。

首先，基于生活压力的脆性感知。 通过S 市近一年的跟踪调研发现，一旦城市停滞，流动者由于居住空间的流动性与狭窄性，因此缺乏日常的物资储存意识与储存能力，一些受访者表示，城市风险来临时他们将直面物资匮乏的问题以及随之而来的恐惧感；此外，城市流动者的社会资本较为薄弱，城市停滞后缺乏获取基本生活物资的渠道。同时，由于流动者大多为非正式就业者，他们的生活开支直接来自其每天的工作收入，一旦无法工作，其生活就无法得到保障。

其次，基于生存压力的脆性承压。 调研中我们发现，在城市停滞时，基层组织工作迅速转向物资保障，但是这种保障措施往往很难惠及非正式居住群体。 通常为了节约开支，外来的流动者大多过着集中租住甚至群租生活，但是外部物理空间的隔离直接削弱了这种“搭伙过日子”生活方式的优势，各项生活物资的短缺造成流动人口生活生存空间被全面挤压。 当城市停滞，采购物资成为城市生存的头等大事，市场不畅也使这些群体由“生活性承压”快速转变为“生存性承压”。

（二）组织归属：城市停滞中流动者的压力分配

风险治理中如何发挥整体治理优势以解决风险超载造成的局部治理失序问题，从而确保整个治理空间的有序极为重要［9］。 在城市化进程中，大量的人口进入城市，并通过就业、居住、共同信仰等方式实现了再组织化，即使是城市停滞后，组织的有效庇护也是承压者用来抵抗脆性风险的有效途径。 城市风险中的组织庇护渠道主要来自属地、单位以及原有的社会资源。 然而，城市流动者本身的高度流动性导致其属地管理呈现出高度模糊的特征。

首先，风险治理中流动者成为游离在“本地”的“他者”。 在城市基层治理体系中，任何人都归属社区、单位或政党组织，但是这些相对固定的组织网络往往难以涵盖流动群体的全部。 由于高流动性的特征，外来的流动群体无法精准归口于某一属地；而基于户籍制度设计的基层治理框架也有意抑或是无意地忽视这一群体并将其排除在管理之外，从而导致后者无法及时地获取物资信息与补给渠道，流动人口也就游离在属地管理的“注意力黑洞”之中。 一位居民告诉我们：“我在S市没有固定工作，一直依托劳务所做临时性工作。我们是租的房子，有什么问题都是直接与租房的中介联系，不知道原房东是谁，以前跟物业也从来都没有交流过。”①资料来源于实地访谈记录（编号：SH2022060103，受访人：临时居S 的外来务工人员B）。

同时，城市停滞导致外来务工的流动人口无法正常返工，也就直接隔断了其与工作单位的联系，更别说获得单位的资源帮助。 “工地上的建筑工人肯定是没有补贴的，干一份活得一份钱。现在只希望别开了我就行，得靠这个养家糊口。”②资料来源于实地访谈记录（编号：SH20220614002，受访人：S 市M 区Q 村流动人口D）。

其次，远离家乡的“附近”缺位。 在肖瑛看来，“现代化是一个‘离家出走’的过程，故现代社会科学也表现出远离‘家’而拥抱个人主义的倾向。”［11］但是对于基层生活的流动者来说，他们的离家出走并不决绝，一些流动者没将居住地视同家乡。 然而，事实上流动人口既不属于家乡，也无法纳入属地乃至企业管理。 从现有用工的角度看，很多流动人口日常的属地管理建立在多层次的“中介人”基础之上，这就造成在城市的流动生活中，每一个流动者都在“游牧”于城市之中，城市生活成为远离家乡的孤独的个体行为。 作为一种再组织的方案，一些社区都在尝试建立居民互助网络，但是由于工作生活的流动性，流动群体将自己固化在封闭的“集装箱”内，并且游走于城市的各个角落。 因此，这种以地理上的“附近”重建“邻居”的行动很难成功。 “我们搬来搬去的，租的房子门一关，谁也不认识谁。 做的又是起早贪黑的活，都不知道邻居长什么样。”③资料来源于实地访谈记录（编号：SH20230203002，受访人：M 区Q 村流动人口D）。

流动人口无法快速建立起与附近邻居的亲密性网格，在承压的过程中也就无法通过以往邻里间的互助行为来缓解生活压力。 流动群体能调动的社会资源网络因此呈现出单一性与同质性的特点，看起来信息过剩，实际上却被固定在特定的信息空间。 在城市风险中难以建立起真正有效、可信任的资源分享网络，也无法通过社会资源来稀释化解城市风险。

“朋友圈里面大多是老乡，但是都是在抱怨，也没有可以解决问题的人脉和渠道。”④资料来源于实地访谈记录（编号：SH2022060103，受访人：临时居S 的外来务工人员B）。

在生活的重压下，一些流动人口无法返乡，也无法进入社区生活，成为“悬浮”在城市的“失组织者”，流动群体社会资源和组织网络的封闭性导致其不平等的社会风险地位，也一定程度上凸显了社会排斥的一种后果。

（三）行为互动：城市停滞中流动者的互助机制

城市风险的发生使体制化的组织体系遭遇重大挑战，而对于流动者来说，当城市风险袭来时，他们会基于自身生存的本能，积极寻求自身组织资源网络的帮助，其行为互动呈现出一种基于地缘、血缘为核心纽带的圈层模式。 一方面，外来流动群体的行为互动来自家庭、社区乃至于社会的支持，并且利用各种正式与非正式性的关系网络与社会资本来缓解脆性城市所带来的生存压力。另一方面，社会中的个体究其本质上无法脱离组织而独立存在，流动者会尝试通过自身原先的社会网络拓展出适应需求的次生组织网络来建构临时性组织。 流动群体尝试在临时居住地中进行积极的组织适应并将“附近”的邻居找回，运用自己薄弱的力量来抵抗脆性压力。 然而，风险中群体内部的互助行为建立在朴素的“同病相怜”的群体认同感基础之上，流动人口与附近流动的邻居缺乏日常的情感基础与有效的行为互动，也就难以实现短暂的有机团结。 作为一种再组织的方案，一些社区都在尝试建立居民互助网络，但是由于工作生活的流动性，流动群体将自己固化在封闭的“集装箱”内，并且游走于城市的各个角落。因此，风险治理中尝试以地理上“附近”重建“邻居”的互助行动很难成功。

三、城市风险的压力传递与流动者承压

中国历史上流动者被称之为流民，王家范曾将流民的问题归属于社会“越轨” 现象的一种［12］。 在中国流民史中，城乡的交互并没有完全实现各阶层间的有机团结，而是形成越来越坚硬的身份壁垒。 这一结构也形成了城市压力传递的基本逻辑：不同阶层在直面城市风险的时候，由于其组织归属、资源禀赋及避险机制的差异，其承受风险冲击的后果也有差异。 而对于流动者来说，城市的“集装箱”式管理使得风险分别从生活空间、组织庇护、社会资源等多方施压，从而使他们成为城市风险的最终承担者。

（一）流动者的空间挤压与资源管道的溃败

曼纽尔·卡斯特（Manuel Castells）在讨论流动空间时强调：“我们的社会是环绕着流动而建构起来的：资本流动、信息流动、技术流动、组织性互动的流动、影像、声音和象征的流动。 流动不仅是社会组织里的一个要素而已：流动是支配了我们的经济、政治与象征生活之过程的表现。”［13］风险的发生在一定程度上导致了城市经济空间的萎缩、政治空间的排斥以及象征空间的退场。 流动群体的日常生活被城市的停滞计划所形塑和影响，其身上所被传递的压力也是不平等、不可预测的，并以戏剧性的方式发展或崩溃。

首先，流动者生活空间的挤压。 如果缺乏必要的制度保障，流动者悬浮在城市的上空，城市对于他们来说只是落脚的空间［14］。 城市脆性诱发了地域空间的封锁，由复杂组织系统所构成的超大物资网络开始断裂与阻滞，“所有确保机器运作的庞大的生产、运输、销售等环节将全部停滞”［15］，从而导致城市陷入饥饿恐慌［16］。 风险治理中城市物理空间的封锁传递给居民的第一重压力便是基本生活难以保障的空间挤压。 城市全面停滞的初期，由于物资运输链条的戛然断裂与政府管制力量的暂时缺乏，经济具有了“自我指涉”的性质，即停滞的风险社会中保障居民基本生活的物品数量紧缺且价格遭到哄抬。 正如阿比吉特· 班纳吉（Abhijit V.Banerjee）和埃斯特·迪弗洛（Esther Duflo）所说：“自打贫穷一出现，我们就产生了某种以约定俗成的方式来贬低穷人的冲动”［17］。

大卫·哈维（David Harvey）认为，集体创造出来的共享资源，如城市空间与文化的权利应该是集体共同所有的，但事实上他们正被资本以商品化和货币化的形式圈占［18］。 因此，流动人口在城市风险中即使是知晓获取生活资源的渠道，但是受制于自身财富积累的短缺则依旧选择保持逃避的态度。 因此，城市的脆性压力便会率先通过生活空间的挤压传递到流动人口身上，具体呈现出一种由财富所主导的“马太效应”，即越是陷入困境的群体，就越难以通过有效的渠道发声，生活空间的物资援助越难以触达。 长期处于社会排斥场景中，不仅会导致流动群体贫困状态的再生产，还会导致贫困阶级的再生产。 由于缺乏纵向往上转移风险的能力，脆性风险在流动群体或个体之间会反复横向转移与传递。

其次，流动者庇护空间的抽离。 鲍曼（Zygmunt Bauman）指出，现代社会的特征就是变动不居，缺乏持久的纽带，“个体化”横行［3］62。 流动群体是一个难以固定生活结构的实体，因为它们并非与城市相绑定，而是多样的关系、流动和网络的集合体。 城市在紧急治理中倾向于对城市的居民进行属地化管理。 城市脆性风险下的压力传递行为究其根本是一种庇护主义的回归，“那些庇护主义盛行的社会环境基本上存在着三个特点：‘缺乏安全感，隔绝，及权力的集中和私有化’”［19］。 流动群体在社会排斥的场景下，由于庇护空间的封闭加深了风险横向转移的程度。

再次，资源获取渠道的压缩。 “鲍曼反复倡导的一个观点是，移动速度在当今已经变成了一个主要的或许是首要的社会分层和支配等级的因素”［20］。 这里的速度在脆性社会可以理解为寻求社会资源庇护以及自身获取生存生活资源的速度。 然而，这些不确定性的流动主体就像自由主义理论中的“无印痕公民”一样。 流动群体无论是因制度或结构的偏差而导致缺乏组织交往的资源和渠道，还是由于自身经济状况、文化水平形成的社会排斥现象，在根本上意味着一种城市权利的剥夺。 因此，与阿马蒂亚·森关于贫困的论述相似，资源获取渠道的压缩必然使流动群体被迫全面承受来自城市风险所传递的压力。

（二）国家再组织化的尝试与流动者的直接受压

基于流动者在风险治理中的现实困境，国家通过社区、企业以及一些诸如“议事会”等方式对于流动人口进行再组织，从而过滤掉一些城市风险，但是在城市停滞之后，这种再组织的努力面临着重大的挑战，广大的流动者仍将直接承受部分不加阻挠的城市风险。

首先，“封闭制度”下的组织庇护失灵。 正如前文所描述，流动群体在城市中一定意义上以一种“游牧”形式存在。 处于城市风险中的流动者从事的职业以流动性较强且非正规的“低端”岗位为主，如传统的计件计时行业、批发零售与服务等劳动密集型行业，其生计的中断也意味着无数个流动人口背后的庞大家庭也承受着“手停口停”的生存压力。 因此，他们对于风险治理中的再组织庇护要求非常迫切，这就要求在国家成立的相关管理和社会机构中，流动者能够获得积极的话语权甚至是资源拥有权。

哈特利·迪安（Hartley Dean）指出：“与政策制定者所做出的决策同样重要的是他们没有做出的决策，即从未讨论过的议题，因为受这些议题所影响的人们的诉求受到了压制”［21］。 一方面，制度的设计方无法及时发现一些流动人口事实上散落在治理目标群体之外，并且由于无法真实有效的参与治理最终被抛出制度过程；另一方面，在超大城市中，由于国家庇护仍然建立在封闭性的户籍制度上，导致少许外来的务工者极易游离于扶持救济政策之外。 一旦城市停滞，失去了国家庇护的流动群体将被迫离开租地。

其次，被建构的“弱者”及其直接承压。 在众多的城市尤其特大城市中，流动人口的“弱势”是被建构出来的，由于缺乏必要的庇护体制与组织化过程，流动的过程因此成为持续性的“去权”过程。 城市的流动者虽然跨越了地理边界，超越了自身的身份边界，被短暂的称之为“大城市人”，但城市中仍然隐藏着更为深刻的社会边界。 贫困人口适应城市转型的能力较弱，在很大程度上，贫困的人口无法控制城市，在城市权利匮乏的背景下，流动者的权利被限制在狭窄的住所与工作地点，其承压过程呈现出一种逐步加码的形态。 属地、单位、社会资源的逐渐退场加速了城市脆性的传递，最终导致流动者的压力从生活空间的物质匮乏传递到生存空间的消弭。 换句话说，城市脆性所剥夺的不仅仅是流动人口便捷的生活，还有起码作为人的生存条件［22］。 流动群体被围困在狭小的物理空间，并通过承压而加深了自身的贫困，一些流动者被迫离开了城市。

（三）权力加密下的非自主流动及其“集装箱”式承压

在社会异质性面前，为了防范社会风险，特大城市把数字手段与传统的人工技术进行粘合，从而加密了城市权力结构。 对于城市官员来说，城市是所有居民的共同空间，城市需要按照实有人口进行管理。 但是在风险社会，由于社会排斥与庇护失灵，风险只能反复往同一属性的横向群体间转移。 在这样的背景下，城市中的流动人口就像戴维·莫利（David Morley）提及的集装箱一样，“只‘容忍’跨地域的状态——既不属于此处，也不属于任何其他地方，而是存在于一种永久无归属的状态，在法律上也不存在的状态”［23］。

首先，“集装箱”式城市管理建立在根本的户籍制度与权力结构所带来的限制。 米歇尔·克罗齐埃（Michel Crozier）关于“科层现象”的经典研究表明，权力来源于对不确定性领域的控制［24］。在城市管理中，为了强化对于不稳定的控制，越来越多的流动人口被“集装箱”化，正是这一限制使得人口流动呈现非自主性特征。 也正是在这一意义上，城市化和人口数量的爆炸性增长引发了政府单位的拆分，地区、州、城市、乡镇等政府单位涌现，规模的增长成为人们心头挥之不去的梦魇［25］。 这一基于权力的政治结构无法自动生成社会机制，为了防止城市风险，城市官员更侧重关注作为机器的城市运行，而忽视城市的社会结构。

城市中的流动人口本身所居住地的公共资源短缺与治理的模糊性，让流动者在常态化的城市治理上呈现出一种强约束与弱吸纳的状态。 流动群体更是在紧急治理中被视为城市庇护的次级考虑群体，“集装箱”式的管理导致流动群体无法借助“附近”的力量释放压力。 在物理空间隔断的情景下无法通过多元渠道去参与物资分配的讨论，他们所能做的大多只能是待在原地。 在阿马蒂亚·森看来，不平等是真实存在的阶级差别，“因为不同阶层的人对于粮食控制的能力是不同的，那些生活在社会底层或从事边缘性职业的人容易受到饥荒的冲击”［26］。 流动人口的“集装箱化”也扼杀了人口阶层流动的纵向通道，风险转移呈现出一种单一的横向流动特征，这事实上扼杀了流动者自我抗压的社会路径。 流动者在城市停滞后产生一种失控的感受，即属地难以产生归属感、邻里缺乏互助感以及生活生存难以维系的无助感。

其次，“集装箱”式城市管理体现城市规模与城市权利的背离。 路易斯·沃斯（Louis Wirth）认为，城市出现了新的特征，即个人、社会和组织的特征源自城市的规模、密度和社会异质性［27］。 从更为本质的角度看，城市归根到底是权利的联结。城市权利的概念孕育自边缘，目标在于赋权外来者，使之进入内部。 参与意味着流动人群感受到集体的、共同的目的，并没有被孤立于城市事务之外［28］。 对于城市政府来说，如果放弃了城市权这一核心命题，那么城市规模越大意味着其人口圈层结构的加密，意味着越来越多的人口将放弃城市权。 在这一背景下，流动群体进入城市所拥有的只是自身简单的劳动力，其所占有的权利绝大多数是与其劳动力有关的权利。

城市风险中流动者承压现象在根本上是一种城市权利的匮乏与缺场。 从列斐伏尔到阿马蒂亚·森，他们都承认城市权利就是城市居民控制空间社会生产的权利，是一种全体居民能够参与使用和制造城市空间的可能性。 然而，在不可抗拒的城市扩张趋势面前，放大安全冗余或制定预案等传统方式均不能有效应对城市规模扩大给居民所带来的权利缺失［29］。 在这一条件下，城市的规模效应隔断了人与人之间亲密行为的产生，导致流动人群与常住人群间处于圈层隔离的状态，并最终肢解了城市社会共同体——社区。

结 语

吉登斯强调：“我们生活在这样的一个社会里，危险更多地来自于我们自己而不是来源于外界。”［30］在过去的风险治理中超大城市的停滞验证了吉登斯的判断，意味着城市治理也再一次面临着一场持续性的自我革新。 风险社会中流动人口“集装箱”式的生存现状，呼吁城市权利的再生产。 城市管理者也需要意识到，人口的流动是城市的常态，以相对固定的组织形态来对流动者进行结构的再生产有其不足。 基于流动性的政策考察，城市运行机制需要进行必要的权利补充，也只有基于权利机制，增强流动者在风险社会中向上转移压力的机会，唤醒城市多元主体的共同体意识，才能建立有效的组织形态，并在国家框架之外，形成必要的抗压能力与韧性结构。

中国式现代化是人口规模巨大的现代化，城市发展继续“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式”［31］。 党的二十大报告提出要建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体。 然而，一些城市社会治理的“再组织化”工具容易受制于户籍、财富、阶层等因素。 因此，风险社会中治理的共同体建设需要打破组织壁垒，进一步将流动群体与“附近”组织起来，减弱群体间的原子化关系，建立起利益共同体、情感共同体、价值共同体以及生活共同体。