环境污染损害赔偿社会化的完善路径

任德坤 吴喜梅

［摘 要］改革开放以来，我国在经济方面创造了举世瞩目的成就。但事物的发展总是一體两面的，在经济方面光鲜亮丽的成绩单背后，发展所带来的环境问题也在近些年来集中式爆发，生态文明建设工作面临着巨大挑战。环境污染损害赔偿问题阻碍着我国生态文明建设的推进。环境污染损害赔偿责任社会化是化解该问题的重要方式，然而在社会化的过程中不可避免地出现了一些问题，如何解决成为当前工作的重中之重。

［关键词］环境污染损害赔偿；社会化进程；生态文明

［中图分类号］D922.68 ［文献标志码］A ［文章编号］2095-0292（2023）06-0066-05

［收稿日期］2023-09-20

［作者简介］任德坤，郑州大学法学院硕士研究生，主要从事环境与资源保护法学研究；吴喜梅，郑州大学法学院教授，博士生导师，主要从事环境与资源保护法学、国际法学、国际环境法学研究。

随着几十年来我国工业化、城市化的不断推进，生态环境高风险时期也逐步到来，生态环境问题频发。严峻的现实形势下，党和国家高度重视生态环境问题，从宏观方面进行调控。近几年来来我国也相继印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》《生态环境损害赔偿管理规定》对环境损害赔偿进行了框架式的规定。然而现实中，环境污染损害赔偿基于其当事人的不平等性、损害后果的严重性和污染过度复杂性等特点［1］（P35），再加上环境污染往往涉及历史遗留问题，导致责任承担者难以确定以及即使确定也无力承担等因素，使得难以满足受害者的赔偿需求和公众利益。并且巨额的赔偿往往超出企业的承受范围，不利于企业的良性运转。因而如何平衡双方利益，寻找一种新的损害赔偿路径，成为如今环境损害赔偿问题破局的关键。在此背景下，环境污染损害赔偿社会化分担制度就此出现。环境污染损害赔偿社会化就是将环境污染损害设为一种社会公害，通过基金、保险等制度，在满足一定条件的情况下，由责任人以及社会各主体乃至国家共同承担消除此种损害的责任，保障在及时救济受害者的利益同时，不过度损害加害者继续发展的能力的一种机制。

一、环境污染损害赔偿社会化的必要性

（一）维护社会公共利益的需要

环境侵权不同于传统侵权中损害赔偿介于特定的当事人之间，但鉴于环境污染损害涉及面广、影响力度强以及造成损害严重等特征，环境损害赔偿往往涉及部分地区不特定多数人的利益。如果仅仅依靠“污染者负担”为原则的责任承担方式，无法负担因环境损害造成的赔偿责任。巨量的赔偿使得加害人无力承担，丧失了可持续发展的能力。不仅无法维护公共利益，而且造成社会经济问题，进一步影响民生。如果继续坚持“污染者付费”的原则，将生态环境损害的责任局限于加害人，那么将会造成公共利益的进一步受损。因而，通过环境损害赔偿社会化的方式来分担风险，是维护社会公共利益的现实需要。

（二）环境污染损害赔付不到位，弥补资金缺口的需要

当下，我们正处于生态环境问题高发期，生态修复市场规模逐步扩大。但是环境污染损害赔偿却常常不到位，即使中央财政不断加大转移力度，仍无法解决资金缺口，严重影响了生态修复工作的推进。据不完全统计，我国早在2020年生态修复市场规模就超过了4000亿元。然而，根据财政部相关数据，2022年多项生态环境治理资金预算约为650亿元。虽然，中央层面对于生态环境修复的资金支持也逐年增多，但面对资金需求量巨大的生态修复工作也难免捉襟见肘。例如，安徽淮北市绿金湖采煤塌陷地治理项目虽然获得了中央财政专项资金3.2亿的财政支持，但仍然面临着二十多亿元的资金缺口。并且，当今许多生态环境修复工作均涉及历史遗留问题，生态环境经过了多年、多人次的破坏，责任主体根本无法确定，成为了“历史欠账”。生态环境修复的责任落在了政府的肩上，进一步加大了资金缺口。除此之外，鉴于生态环境修复工作的重要性，生态环境修复也关系着人民福祉，也无法“节流”控制支出。无法“节流”，那就必须“开源”，即需要扩宽资金来源渠道，通过社会化的方式来保障生态修复资金安全。

二、我国环境污染损害赔偿社会化存在的问题

（一）环境污染损害赔偿基金制度

1.基金制度缺乏国家层面的立法保障

目前，我国环境污染损害赔偿基金制度模式根据设定主体可以分政府主导和民间自发组织的基金，根据生态环境要素区分又可分为综合性基金和单一性基金。有关环境污染损害基金的构建仍然存在诸多难题。一方面，虽然有环境污染损害基金的规定数量不少，并在近几年相继出台了《生态修复资金管理办法》《土地基金管理办法》，但依然缺乏国家层面关于环境污染损害基金的专门法律对生态修复基金进行明确规定。例如，《生态修复资金管理办法》明晰了生态环境损害赔偿金性质、来源等方面，规定将生态损害赔偿金上缴国库，从一定层面上来讲规范了生态修复资金。但依然没有对环境污染损害基金的性质、来源、管理、监督等重要事项进行统一规定。并且其将生态损害赔偿金简单的上缴国库，混淆了国家作为生态环境赔偿金的“代为管理者”而非其所有的角色定位。另一方面，有关环境污染损害基金的模式众多，从行政机关主导到司法机关主导再到社会自发组织的基金层出不穷。彼此之间缺乏行之有效的沟通连接机制，无法形成合力。

2.资金来源单一

从资金的来源渠道来看，行政收费为目前环境污染损害基金的主要来源，社会力量参与较少。环境税、环境责任保险、生态产品价值实现等未纳入基金中。其次，《管理规定》明确规定将生态环境损害赔偿金纳入国库管理，进一步缩减了生态修复基金的来源渠道。生态损害赔偿金作为救济生态损害的华为话表现形式理应当专款专用，简单的将其收归国库并于税收混为一谈既违背了其性质，也不利于环境污染损害基金的渠道扩展。

3.基金的收益不足

设立基金的一大目的就是通过其经营活动和投资实现资金的增值，从而弥补生态修复的资金缺口。然而因缺乏行之有效的环境损害赔偿基金的经营投资体制，过度依赖基金设立之初财政转移的资金，现实中大多数基金都处于“坐吃山空”的状态，资金未动起来、转起来，增值能力弱。长此以往，环境损害赔偿基金的未来发展将于设立其时的期望背道而驰。

（二）环境污染责任保险存在的问题

环境责任保险作为重要的生态损害修复社会化主体，虽然起步较晚，但近些年来在我国的发展也十分迅速。国家层面的实践与尝试始于2007年的《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，提出在地方开展环境污染责任保险试点工作，第一次明确提出在我国范围内建立环境责任保险制度。自从正式启动试点工作以来，多省根据当地具体情况发布了指导本地进行环境责任保险的相关文件，并且在制度设计、实施等多个方面取得了一定的突破，很大程度上缓解了生态修复的资金压力。随后，在2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第五十二条明确提出鼓励投保环境污染责任保险，并且在2018年由环境部审议通过的《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》（以下简称《管理办法（草案）》），相关立法建设正在有条不紊逐步推进。然而，由于我国环境污染责任保险起步较晚、发展历史较短，在实践中存在着赔付率较低、缺乏完善的法律体系等诸多问题，总体上并未达到预期。

1.法律机制的不够完善导致“内需不足”

如上文所述，我国环境污染责任保险的立法尝试众多，但相关的立法体系发展滞后，尚无专门的法律法规对环境污染责任保险的各个方面做出明确而细致的规定，这使得环境污染责任保险的市场开发缺乏法律的保驾护航。即便国务院部委出台了《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》，但鉴于其只是指导意见，缺乏法律效力，难以对抗《环境保护法》中倡导性规定。种种因素导致环境污染责任保险的发展缺乏“内需动力”，只能依靠政府的“行政命令式”强制推动。反映到实践中去，就是相关企业以及负责人缺乏环境法律责任意识、缺乏投保积极性，企业投保金额与先发国家差距较多。例如2017年我国环责险规模仅为3.2亿，而同期美国每年的环责险收入超过了50亿美元［2］（P2），差距显而易见！

2.保险公司承包范围有限、赔付率低

实践中，保险公司为了规避责任，严格控制承保范围。一方面，大多数环境污染责任保险将渐进式污染列为除外责任，只承保突发意外环境污染事故所导致的赔偿责任，而且还排除了环境资源损害赔偿责任。保险公司通过风险规避的方式导致企业很难得到相应的赔偿，直接影响了环境赔偿率，從而导致了企业对于继续投保的意愿降低。另一方面，基于环境损害涉及面广、损害亦有逐步扩大的特点，从而导致环责险的风险评估技术难度大［3］（P89-96）；再加上环责险的承包额巨大等因素，保险公司为了确保保费能够覆盖赔偿费用，不得不通过提高保险费用的手段来规避风险，进一步熄灭了企业对于环责险的投保热情［4］（P70-73）。

3.除外责任中安全隐患责任归属不合理

《管理办法（草案）》简单的将安全隐患未整改责任归属于被保险人是否合理有待商榷。首先，根据《保险法》第五十一条第二款规定：保险人可以按照合同约定对保险标的的安全状况进行检查，及时向投保人、被保险人提出消除不安全因素和隐患的书面建议。被保险人不是应当按照保险人的建议进行整改，而是享受接受与否的权利，这条规定实际上是增加了被保险人的义务。其次，安全隐患责任风险实质上归属保险人。根据《保险法》第五十一条第三、四款规定，被保险人对于安全隐患不具有消除义务，而是应当对保险人的消除行为进行配合，只在有在被保险人不履行配合义务的前提下，保险人才可以通过增加保费和解除合同两种方式维护权益。如果保险人在这种情况仍然继续承保，也就意味着其接受了这种风险，那么安全隐患未整改不应当成为除外责任。而且《管理办法（草案）》是环境部审议出台的部门规章，效力低于属于法律的《保险法》。因此，《管理办法（草案）》的将安全隐患未整改列为除外责任有所不妥。

三、国外环境损害赔偿社会化制度的经验

（一）美国《综合环境反应、赔偿与责任法》下的超级基金

美国在1980年通过的《综合环境反应、赔偿与责任法》（又称超基金法）作为美国历史上最为严格的环境损害赔偿体系，其中有许多先进的方面值得我们借鉴。总体上来看，《超级基金法》其具有追溯性特征，即对于该法生效前污染环境的行为仍然具有追溯性，而且不受时效限制，污染环境者不能依靠时效来逃避责任。这一措施在解决历史遗留问题上有一定效果。另外，为了超级基金能够长久有效的运转，杜绝寅吃卯粮现象发生，超级基金的使用也有严格的规定。譬如，1986年前对自然资源损害赔偿申请使用超级基金的的条件极为苛刻，必须在用尽行政和司法手段之后仍无效果才可申请，并且在1986年修改之后，除了对于自然资源损害的评估费用，其他方面均予以禁止。从资金来源方面看，超级基金的来源渠道广泛，将环境税、联邦财政资金、石油等某些行业征收的专门税、罚款已经对于污染者的追索费用都纳入其中，初始资金16亿美元来源主要依靠政府财政、专门税，后期通过不断扩充形成良性循环。到1986年修订之时，资金规模已达85亿美元，其中有3亿来自于基金利息。从管理与使用层面来看，《超级基金法》明确规定了管理体制和使用方面，虽然管理机构未作明确的规定，但赋予了美国国家环保局实施超级基金项目的权力。与之相对应的石油信托基金则明确设立了国家油污基金中心作为独立信托基金法人对基金的来源和使用进行管理。另外也扩充了资金来源渠道，不仅依靠财政投入，也将石油税、基金利息、罚款等作为资金来源。

（二）哥斯达黎加的森林基金

哥斯达黎加的森林基金是由本国政府于1996年成立，经过二十余年的发展，在基金运营和基金来源渠道等方面颇有成效。该基金由政府与私人合作成立基金理事会负责基金的使用、管理与监督，另外，其资金渠道也十分丰富。森林基金不仅包括常规的国家财政支持，而且也将公众或者私人公司作为其资金来源。譬如，弗罗里达冰雪农场保护组织每年提供4.5万美元的资金支持［5］（P2）。除此之外，森林基金还将社会捐助、生态产品价值实现等方面作为资金来源渠道。丰富的来源渠道以及市场和政府结合的管理体制是森林基金能够发挥效用的重要手段！

（三）美国环境责任保险

美国的环责险发展早，实践案例多，虽然并未有统一的立法对其进行规定，但借助于多个环保单行法对其进行规定，已经形成了一个相对完备的环责险法律体系。从承包范围来看，虽然经历两次改革后，累积性的环境污染依然排除于保险责任范围外，但是在实践中，法官做法莫衷一是。尤其是面对严重的环境问题时，往往采取不利于保险人的解释。

从承保机构来看，与我国没有专业的环责险承保单位不同，美国采用专业的环境保险机构予以承保。不仅于1988年成立了一个专业承保环境污染风险的环境保险公司，而且针对于渐进式的环境污染责任无人承保的困境出台专门的政策性保险公司予以化解。

从除外责任来看，美国责任保险承保的范围也极为严格。譬如，《超级基金法》就将倾倒有害废物的责任排除在保险人的保单之外，由当前的土地所有者承担。另外，美国的环境责任保险也通常将被保险人自己所有或者持有的财产因为环境污染而遭受的损失作为除外责任予以规避风险［6］（P55-57）。与法律规定的不同的是，有的美国法院的判例从公共健康与安全的角度处罚，认为公共利益高于保险单的规定，除外责任不能排除保险人对被保险人的责任。

从社会化运作来看，美国采取了设立专门的基金的措施来分摊保險公司的承保风险。基金为环责险做好了兜底保障工作，两者相得益彰，使得保险公司可以在降低保费的情形下能够覆盖赔偿，从而增强企业投保的热情。

（四）欧盟环境责任保险

欧盟的环责险发展十分成熟，其中具有代表性的为德国、瑞典。

德国的环责险制度一直是激进、严苛的代表。首先，“德国将累积性污染引起的损失”列入了承包范围。其次以列入特定名录的方式强制经营者采取保险措施，并且对不遵守规定投保的经营者予以刑事处罚［7］（P47-50）。更为严苛的是经营者对于可能造成某种危险的停运设备等也应当采取相应的措施防止危险。

瑞典的环责险极为严格，采取了同美国相似的模式，即强制责任保险为原则。略有不同的是瑞典的环责险承担是侵权责任的补充责任，也就是说只有在通过侵权诉讼得不到赔偿时，保险才发挥作用。另外对于未按照要求缴纳环境损害赔偿费的企业，在满足时间条件的情况下保险人有权向监督机构报告。监督机构相应的督促企业履行责任，处以罚款，而且对于监督机构的命令也不得起诉。

四、生态损害赔偿社会化的完善措施

（一）环境损害赔偿基金制度完善路径

1.通过立法保障基金运转

无论是美国超级基金还是哥斯达黎加的森林基金制度全都是借助于一套专门性的法律来构建的，并且都取得不错的效果。目前，我国有关环境损害赔偿的基金立法十分分散，并且多为国务院各部门颁布的规范性法律文件，彼此之间的规定有时候还会冲突，严重阻碍了基金制度构建的推进进程。另一方面，有关环境损害赔偿基金的性质、来源、管理、监管等多个方面尚无框架式规定，多种基金处于“头痛医头”“脚痛医脚”的境地，无法正本清源。只有通过完善的立法保障，才能确保基金能够有条不紊的运营。因此，我们建立一部国家层面的专门性法律来保障环境损害赔偿基金制度的势在必行。

2.扩宽基金的资金来源渠道

资金充足是环境损害基金能够运营下去的必要条件，但目前我国基金的来源过于单一，过度依靠国家财政支持，无法形成良性循环，长此以往可能难以为继。美国的超级基金法摆脱了过度依赖联邦财政的窠臼，将各种专门税、基金利息、罚款等纳入资金池，实现了“钱生钱”。哥斯达黎加的森林基金则通过将生态产品的价值实现进一步丰富了资金来源渠道。因此，我国基金的资金来源不仅应当包括中央财政支持、社会捐赠等，还应当将环境保护税、基金利息纳入其中保障基金的可持续发展。另外，生态环境损害赔偿金有“专款专用”的性质，当今收归国库的做法有所不妥，理应当纳入生态环境损害基金中。符合法律规定的基金的投资收益也可以作为扩充资金池的重要来源。除此之外，美国超级基金法针对年收入超过两百万美元的企业，按照营收额征收环境税。虽然该项税收在之后予以取消，但仍然给我们提供了一条思路。即，对可能对环境造成损害的企业按照其营业额征收相应的税来确保基金资金充足。

3.建立健全环境损害赔偿基金使用、追偿机制

环境损害赔偿基金并非在任何情况下均可使用，也应当设置前置条件。譬如，美国超级基金法为了防止资金支出超过资金总额，规定只要在责任方无力承担、无法确认以及不可抗力、战争等引起事故的情况下，超级基金才能介入。因此，应当将责任方无力承担、无法确认以及不可抗力、战争设置为基金启动的前置条件。与此同时，对于责任方无力承担、无法确认的情况，基金先行承担责任后也应当获得相应的追偿权，在责任方获得承担能力或者确认之后行使权利，进而保障基金的可持续性。

（二）环境损害责任保险的完善路径

1.弥补立法缺失

通过发达国家的经验来看，一个完善的环责险法律体系是其能够发挥效用的制胜法宝。无论是美国还是欧盟，都有强有力的法律支持环责险的开发、应用。同时，鉴于《管理办法（草案）》只是指导意见，缺乏强有力的法律效力，其内部规定又与高位阶的《保险法》相冲突［8］（P1-4）。我们应当制定高位阶的、专门的环责险的法律，明确其具体程序、赔偿范围等方面，为环责险的未来发展保驾护航。

2.多元化的环境污染强制责任保险承保机构

承保机构的选择也是关乎着环责险能够平稳发展的重要因素。目前，国际上承保机构的模式选择大致可归纳为三种形式：一是成立专门的环境污染责任保险机构，二是由多个现有的保险公司成立环境污染责任保险的联保集团，三是由现有的保险公司自愿承保。譬如，美国就成立了专门的承保机构对环责险进行管理［9］（29-31）。但基于我国环境污染数量多、情况复杂等现状，可以采取多元化的承保机构承保模式。即不仅设立专门的承保机构对于一般的环境污染承保，针对于渐进式环境污染则通过财政支持的方式由政策性承保机构承担责任。另外，对于现有保险公司自愿承保模式也应当充分发挥好市场化优势，弥补专门的承保机构机制上可能存在的僵化，起到替代作用。

3.优化除外责任的设置

现阶段将被保险人的安全隐患的整改责任不履行列为环责险的除外责任不仅与《保险法》的相关规定不符，而且扩大了保险人的权利边界。在此我建议，应当将整改责任的建议权交由相关的行政机关行使，只有当相关行政机关对安全隐患提出整改意见，被保险人仍不整改的，再将其归于除外责任。

4.实行差别保险费率

当今，我国环责险发展缓慢、企业投保热情较低的一大原因就在于保险费过高且为固定费率，因此有人提出实行完全自由的保险费率，通过市场化的手段来解决此问题。但是，盲目的实行完全自由的保险费率，可以会造成市场的混乱，效果反而与我们的预期背道而驰。因而，市场需要的是一套相对的自由的保险费率制度［10］（P29-31）。而差别保险费率恰恰满足这个要求。差别保险费率就是环保部门根据投保企业的行业差别、同行业内部差异实习差异费率，加以借助一定的量化指标实行可浮动的费率。具体而言，就是根据不同行业的污染环境的风险大小确定不同的费率，再根据企业对于环境问题的重点程度、排污措施等在同种企业内实行差异化费率，然后根据环境风险、市场需求的变化以及被保企业的过往记录及时调整保险费率来确保保险费率适应市场需求。另外，实行差别费率要求保险公司拥有专业的技术人员对风险进行评估，风险评估的准确性是该制度能够发挥效用的前提，因此，环境污染风险评估专业技术人员的培养也不能懈怠。

［参 考 文 献］

［1］刘倩，季林云，常纪文，等.环境损害鉴定评估与赔偿法律体系研究［M］.北京：中国环境出版社，2016.

［2］王政，张天杨.环境污染强制责任保险除外责任实然评析——基于《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》的思考［J］.湖北经济学院学报，2023，20（8）.

［3］张瑞纲，倪兴芸.我国环境污染责任保险制度建设研究［J］.西南金融，2019（9）.

［4］贾君望.环境侵权损害赔偿社会化的研究［J］.环境保护，2017，45（8）.

［5］武靖州.国外生态补偿基金的实践与启示——基于政府与市场主导模式的比较［J］.生态经济，2018，34（10）.

［6］王向楠.美国环境污染责任保险的特点及借鉴意义［J］.金融与经济，2015（9）.

［7］王学冉.国外环境污染赔偿责任保险的制度涉及对我国的启示［J］.上海保险，2012（5）.

［8］杜曦明，王绪瑾.我国环境责任保险研究［J］.市场周刊，2023，36（7）.

［9］宋源.论我国环境污染责任保险推行的困境与出路［J］.河北企业，2022（12）.

［10］贾爱玲.环境责任保险制度研究［M］.北京：中国环境科学出版社，2010.

The perfect path of socialization of environmental pollution damage compensation

REN De-kun， WU Xi-mei

（Zhengzhou University Law School， Zhengzhou 450000，China）

Abstract：Since the reform and opening up， China has created remarkable achievements in the economic aspects. However， the development of things is always two sides. Behind the bright results of the economy， the environmental problems brought about by the development have also exploded in recent years， and the construction of ecological civilization is facing great challenges. Among them， the compensation problem of environmental pollution damage is like a mountain in front of us， hindering the promotion of ecological civilization construction in China. The socialization of environmental pollution damage compensation liability is a panacea to solve this problem. However， in the process of socialization， how to solve it has become the top priority of the current work.

Key words：environmental damage compensation; socialization process; ecological civilization

［責任编辑 孙兰瑛］