国家治理现代化视域下的民族事务治理——中国共产党百年民族工作历程的回顾与前瞻

□李俊清 付秋梅

（1.中央民族大学国家安全研究院，北京 100080；2.广西大学公共管理学院，广西南宁 530000）

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“以铸牢中华民族共同体意识为主线，加强和改进党的民族工作。”[1]我国是一个统一的多民族国家，民族工作在党和国家工作全局中占据重要地位，关系到民族团结、社会稳定和中华民族伟大复兴。在国家治理语境下，“民族整合”问题是国家政治能力问题的中心[2]，民族事务治理也是国家治理的重要组成部分。中国共产党作为民族事务治理的领导核心，自诞生之日起就高度重视民族问题，并自觉把民族工作纳入国家治理范畴，在长期的革命、建设和改革进程中不断丰富发展民族事务治理的指导思想，不断建构并完善民族事务治理的体制机制，最终走出了一条中国特色解决民族问题的正确道路。2021年8月在第五次中央民族工作会议上，习近平总书记指出：“回顾党的百年历程，党的民族工作取得的最大成就，就是走出了一条中国特色解决民族问题的正确道路。”[3]在新时代，立足“两个大局”交织、“两个一百年”交汇的特殊时期，习近平总书记也明确提出要“提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平”[3]，这意味着民族事务治理已被纳入我国国家治理现代化战略体系之中，并被上升到了事关铸牢中华民族共同体意识和实现全面建成社会主义现代化强国的战略高度。在此背景下，系统梳理中国共产党民族事务治理的百年发展历程，总结历史实践经验，探索未来的发展路径，是推进民族事务治理现代化的关键所在，对顺利实现全面建成社会主义现代化强国也具有十分重要的理论和现实意义。

一、国家、民族与民族主义：聚合与离散的博弈

人是一种社会性存在，自人类诞生以来，就结合成了各种各样的共同体，以满足人的社会性本质需要。其中，民族与国家是两个具有独特性的共同体。民族共同体是为了满足人们精神、信仰、归属等方面的需要，基于生活习俗、语言、信仰、历史记忆等系列文化符号所建构的文化共同体。从历史的宏观视角观察，民族也是一个不断变化的动态共同体，“各个族体都有一个产生、发展、吸引、扩散、聚合、分解、消亡的过程”[4]，并遵循氏族—胞族—部落—部落联盟—民族的演进序列[5]，从而形成“原生性民族”“次生性民族”“历史的民族”“现实的民族”的存在形态。目前，全世界约有3000多个民族，分布在200多个国家和地区，其中完整保留原生形态的民族很少，大部分民族都是在历史上经过文明之间的激荡碰撞而分化、整合形成的次生性民族。由于受历史、文化、传统、居住环境等因素的影响，民族共同体间的发展存在着不同程度的差异。

如果说民族的产生是为了满足人们精神、信仰、归属感等方面的需要，那么国家则是人类自觉设计出来的政治结构和权力体系，主要满足人们对现实安全、秩序与利益追求的需要。国家的出现，是在原始社会人类形成的各类共同体都不足以维持社会秩序、化解社会矛盾之后作出的理性选择。因此，可以认为国家的形成一般都要晚于原生形态的民族，并对其他共同体具有支配性影响力。在历史上，国家极大地影响甚至主导了民族的演变进程，许多原先在各自区域自发形成和演变的民族，都被国家的力量重新建构、分化、融合，进而形成新的民族，甚至民族认同与国家认同难分彼此。也正是因为这一原因，国家与民族的关系愈加复杂，在部分区域，这两类共同体甚至很难被区分开来。但直接将民族与国家叠加到一起，试图建立民族—国家（Nation-State），则是在近代资产阶级兴起、主权理论和契约国家观念出现之后。而这一过程与西欧民族主义运动密不可分。

民族主义既是一种社会意识形态，也是一种社会政治运动，它坚持政治与民族的单位应该同一[6]，终极目标是建立民族—国家。民族主义运动借助民族认同中的文化、情感因素，通过激情渲染特定民族的历史记忆，激发特定区域人民对国家的忠诚，并在内容上强调民族与国家等同，成为了动员民众的一股强大精神力量，为建构近代民族国家发挥了重要作用。经过民族主义运动的洗礼，1648年以《威斯特伐利亚和约》的签订为标志，西欧诸国完成了从王朝国家向民族国家的转型，并为世界各国建立民族国家提供了范式。“在民族国家体系下，世界上所有的民族都被组织到了民族国家的政治框架中。”[7]78但是，由于在一定区域内居住的民族往往自古以来就是多元的，民族主义运动因而也引发了不同民族之间对于居住区域、享有权利的追求和政治目标之间的矛盾和冲突，民族主义也成为邪恶的代名词。邓恩认为民族主义是20世纪最彻底的政治羞耻，是1900年以来世界政治史上最深的、最顽固的，也是最难以预言的污点[8]。据统计，二战后全球发生过200多起重大国际国内冲突和战争，其中绝大多数都由民族矛盾引发或与民族矛盾直接关联[7]106-107。苏联解体、巴以冲突、库尔德人建国运动、北爱尔兰和苏格兰问题、卢旺达大屠杀……从发展中国家到发达国家，几乎都是民族冲突引发的问题。世界各国为了缓解族际间的矛盾和冲突，在民族治理上进行了诸多理论尝试，也采取了各种不同的政策举措，如强制同化政策、一体化政策、保护区政策以及多元文化政策等[7]106-107。但由于各国存在内在的制度缺陷，这些政策模式也导致了国家特性弱化、国民身份认同解构[9]，出现割裂的“平行社会”和“群体区隔”[10]等一系列社会问题，民族之间隔阂、猜疑、仇视甚至激烈的冲突依然存在。

中国自古以来就是一个统一的多民族国家，相对其他地方，传统中国区分“他者”以礼仪，而不以种族。民族间竞争相对和缓，关系较为融洽。纵观我国历史长河，五千多年中华文明的发展史就是一部各民族交往交流交融的历史。先秦时期“五方之民”共存中华大地，“华夷一统”“夷夏一体”初步形成。秦始皇统一六国后实行“书同文、车同轨”，形成了大一统、多民族融合的局面。自秦以降，大一统始终是历史发展的主基调，封建朝代政治上的庙堂更迭，并没有阻断中国传统“大一统”思想的历史相承，也丝毫不影响各民族的交往交流交融。各民族在不断交融进程中形成了以中原黄河流域为核心的华夏文明圈，成为凝聚各民族的文明核心，“蕃人旧日不耕犁，相学如今种禾黍”“一半胡风似汉家”“万里羌人尽汉歌”即为真实写照。与此同时，“大杂居、小聚居”的民族分布格局和“丝绸之路”“茶马互市”的经济往来，也印证了各民族交往交流交融的历史事实。历代中央王朝在“天下观”的指引下，对少数民族地区也基本采取了“修其教不易其俗、齐其政不改其宜”的治理方式。秦汉时期设立了有别于郡县制的“道”和“属邦”，唐朝时期实行“羁縻”政策，元明清时期推行土司制度，清王朝还专门根据新疆、蒙古、西藏、云南景颇等地区实际，分别推行了伯克制度、盟旗制度、政教合一制度和山官制度，切实巩固了多民族的国家版图。

到了近代，鸦片战争的爆发使中国陷入了深重的民族灾难之中，而中国境内的民族关系也遭遇到了严峻挑战。西方列强为了瓜分中国，极力煽动中国的民族矛盾，在中国境内制造民族间仇视情绪，竭力策动并支持民族分离运动。西藏、新疆、蒙古等地陆续被西方殖民者划为自己的势力范围，并在殖民势力支持下发生了一系列民族分离运动。为了挽救民族危机和边疆危机，整合“民族”与“国家”的关系，中国各族精英进行了不断探索，既有左宗棠“我之疆素，尺寸不可让人”誓死收复新疆的亲身实践，也有从“驱除鞑虏”的“以族统国”到“五族共和”的“以国统族”的政治纲领变化，还有关于“中华民族是一个”的激烈争论[11]。中国共产党成立之后，在结合马克思主义民族理论和中国民族关系实际情况的基础上，对处理中国的民族问题，规划中国民族关系未来的发展方向进行了深入的思考，创立了极具中国特色的民族理论与民族政策体系，走出了一条正确解决民族问题的中国道路。这不仅开创了中国少数民族权利保护的历史新纪元，也使得民族地区经济实现了跨越式发展，更为世界人权事业的发展作出了突出贡献。有学者指出，“当代中国民族事务治理的成功体现了中国方案的典范性，集中彰显了民族事务治理的中国智慧”[12]。因此，对中国共产党百年民族事务治理的发展历程进行回顾与总结，不仅具有历史和现实意义，还极具时代价值与世界意义。

二、中国共产党民族事务治理的历史演进

中国共产党成立之初就提出“中华民族是代表中国境内各民族之统称，四万万五千万人民是共同祖国的同胞，是生死存亡利害一致的”[13]。当代中国的民族关系，实际上是中国近现代历史发展趋势与中国共产党的民族政策共同作用的结果。党的十九届六中全会通过《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，将党的百年历程科学划分为新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设时期、新时代中国特色社会主义时期四个阶段。在新民主主义革命时期，中国共产党从“革命救国”出发，民族工作由借鉴“苏联模式”逐步转向创立符合我国国情的“民族区域自治”；在社会主义革命和建设时期，中国共产党围绕“兴国”目标，着手大规模发展保护少数民族利益的制度与行动；在改革开放和社会主义现代化建设时期，中国共产党一方面恢复并重塑在“文革”时期遭到破坏的民族区域自治制度，另一方面基于苏联解体、南斯拉夫分裂等世界性政治动荡，认识到改革与发展才是解决中国社会存在所有问题包括民族问题的根本出路，于是围绕“富国”目标，按照改革开放进程，大力推动民族政策与市场经济体制的融合；在新时代中国特色社会主义时期，以习近平同志为核心的党中央高度重视民族工作，围绕“强国”目标不断创新民族工作。因此，本文以四个阶段时期作为时代划分基准，结合同期国情与党推进民族工作的阶段性特征和时代特点，将建党百年来的民族工作大体划分为“借鉴与初创”“探索与发展”“重塑与改革”“完善与创新”四个阶段。

（一）借鉴与初创：新民主主义革命时期党的民族工作

新民主主义革命时期，由借鉴苏联“民族自决”模式向创建“民族区域自治”转变，是中国共产党成立后民族工作的重大探索。在成立初期，由于对我国民族关系发展历史和当时所面临的民族灾难本质认识尚浅，在思考少数民族地区治理问题时更多地受到了西方民族主义思想的影响，特别是由于对列宁民族理论和苏联处理民族关系模式的崇拜，中国共产党在成立初期几乎毫无保留地接受了苏联以“民族自决”为核心的民族政策。中共二大、三大、六大会议决议以及《中华苏维埃宪法大纲》都主张并承认“民族自决”。抗战爆发后，中国共产党一方面需要在建立的根据地直接应对少数民族地区治理的实践问题，另一方面受国内外局势影响，对中国的历史和中国当时所面临的民族灾难有了更深刻的认识，便意识到“民族—区域—政治权力”三者紧密结合在一起的“民族自决”政策不完全适用于中国民族关系的处理，如果继续照搬势必加剧中国的“四分五裂”，难以形成全民族抗日统一战线。因此，中国共产党围绕“救国”目标，不断修正自己的民族政策理论内容，最终扬弃了“民族自决”，主张确立更加符合我国国情的“民族区域自治”。1936年陕甘宁回民自治，成立了中国历史上第一个民族自治县——豫海回民自治县。1941年起“民族区域自治”频繁地出现在党和边区政府的重要文件中，《陕甘宁边区施政纲领》《陕甘宁边区宪法原则》《中华民国陕甘宁边区自治宪法草案（修正稿）》等宪法性文件对民族区域自治作了较为详细的规定，《建设回民自治区》则清晰地梳理出了建立少数民族自治区的基本思路。1945年内蒙古成立了内蒙古自治运动联合会，标志着中国共产党正式确定以民族区域自治方式处理中国的民族问题。1947年内蒙古自治区成立，意味着民族区域自治真正从一种思想变成具有现实操作性的制度体系，并为全国实行民族区域自治积累了宝贵经验。

（二）探索与发展：社会主义革命和建设时期党的民族工作

社会主义革命和建设时期，中国共产党围绕“兴国”目标，对民族工作的探索与发展主要体现在建立民族区域自治制度、开展民族识别工作、建设民族自治地方政权和培养少数民族干部四个方面。

第一，确立民族区域自治制度，保障各民族一律平等。1949年新中国成立，具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》专门用一章阐述了中国的民族政策，并原则性地规定了民族区域自治制度的主要内容。1954年颁布的新中国第一部宪法《中华人民共和国宪法》，进一步明确了中国处理民族问题的基本政策制度，并用一节6条条文更加细致地规定了民族区域自治制度的内容。民族区域自治入宪，标志着其作为一项政治制度正式确立，并成为新中国解决民族问题、处理民族关系的核心制度。

第二，开展民族识别工作，确定民族成分。民族区域自治制度作为全新的制度体系，需要根据少数民族聚居程度和具体的族属来设计民族自治地方政权体系、制定和执行符合民族地区实际的政策法规以及开展有针对性的社会事业。而民族身份认识上的混乱，无疑使得这些工作难以开展。为此，自1950年始，国家陆续展开了对少数民族成分进行调查识别的工作。1979年基诺族的确认，标志着民族识别工作基本完成。

第三，开展民族自治地方政权建设，规范民族事务管理。新中国成立后，国家一方面支持在少数民族聚居区建立民族自治地方，另一方面也对民族自治地方建置的规范化作出了详细规定。1950—1966年，全国共建立了96个民族自治地方，包括5个自治区，29个自治州，62个自治县①数据来源于中国政府门户网站公布的《中国民族自治区、自治州、自治县一览表》统计。。在当时经过识别认定的民族中，人口规模达到一定程度以及聚居程度较高的少数民族，基本上都建立了自己的民族自治地方②20世纪80年代我国掀起新一波建立民族自治地方的高潮，许多聚居程度较低的少数民族也建立了自己的自治县，到20世纪90年代以后，这一工作基本完成。截至2008年，我国有44个少数民族共建立了155个民族自治地方，即5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗）。作为民族区域自治制度的补充，我国还设立了1100多个民族乡，11个因人口较少且聚居区域较少而没有实行区域自治的少数民族，有9个建有民族乡。参见中华人民共和国中央人民政府官网，《民族政策白皮书：我国共建立155个民族自治地方》，http：//www.gov.cn/jrzg/2009-09/27/content_1427937.htm，访问日期，2022年8月20日。。在规范民族自治地方建置中，国家出台了《民族区域自治实施纲要》，对民族自治地方区划、名称的界定和建置审批、自治机关的组织方式和地位、自治权利和权力、自治地方内部民族关系的处理原则等方面作了详细规定。

第四，培养少数民族干部，落实民族平等政策。新中国成立后，随着民族自治地方的大量建立，党的民族工作对少数民族干部的需求猛然增加，这对中国民族干部培养和任用制度提出了新的挑战。为此，党中央和国务院（政务院）高度重视少数民族干部的培养工作。毛泽东、周恩来对民族干部的培养任用多次做了指示。毛泽东强调：“要彻底解决民族问题，完全孤立民族反动派，没有大批从少数民族出身的共产主义干部，是不可能的。”[14]42“县、州、区的少数民族干部要逐年增加。”[15]周恩来也强调，“要把培养少数民族干部当作一项重要的政治任务来完成”[14]49，“要有步骤、有计划地培养民族干部，要派好的干部到中央、省来学习，也要多把好的干部派回去”[16]。在中央领导的直接推动下，1950年政务院通过《培养少数民族干部试行方案》和《筹办中央民族学院试行方案》，明确提出了培养少数民族干部的工作方针、基本原则和具体方式。随后，各地加大了培养任用少数民族干部的力度，少数民族干部队伍不断壮大，1966年已由1950年的1万多人发展到80万左右[17]。

（三）重塑与改革：改革开放和社会主义现代化建设时期党的民族工作

党的十一届三中全会后，党在全面恢复民族政策的基础上，围绕“富国”目标，将推进民族区域自治制度法制化、促进民族地区经济社会发展、反对民族分裂势力作为这一时期民族工作的主线。

第一，推进民族区域自治制度法制化。在民族工作领域的拨乱反正工作完成后，为了确保社会稳定和各项事业得以平稳进行，以法制形式保障民族区域自治制度的稳定被提上了政治日程。1978—1982年，中国共产党对宪法中关于民族问题的规范做了三次修改和完善。1984年专门规范少数民族事务的基本法《民族区域自治法》出台，而且几乎所有的重要法律都为了适应宪法和《民族区域自治法》的规定，对涉及少数民族和民族地区的内容做了修正，如《选举法》《组织法》《刑法》《婚姻法》等。1993年出台了专门保护散杂居少数民族权利的《民族乡工作条例》《城市民族工作条例》。2001年全国人大常委会修订了《民族区域自治法》，将民族区域自治明确规定为“国家的一项基本政治制度”。同时，各民族自治地方出台的地方性法规更如雨后春笋般不断涌现。

第二，实施帮扶政策，促进民族地区经济社会发展。改革开放前期，中国共产党主要通过法制建设和制度建设保障少数民族的平等权利，对民族地区的发展帮扶更多体现在“输血式”的照顾。在市场经济体制下，党在继续提供财政和其他支持的同时，更加突出市场的资源配置作用，帮助民族自治地方提升自我发展能力。主要包括支持沿边重点地区开发开放、设立专项支出、实施西部大开发战略、兴边富民行动、对口支援战略、东西协作扶贫、扶持人口较少民族发展、少数民族事业规划、专门针对特定自治地方的发展规划、召开中央民族工作会议、中央西藏工作座谈会、中央新疆工作座谈会等。“输血式”帮扶与“造血式”帮扶相结合的帮扶政策，有力加速了民族地区市场化和现代化的进程。

第三，遏制民族分裂，坚决捍卫国家统一。冷战结束后，随着“文明的冲突取代了意识形态的竞争”[18]，以民族分离主义为主流的第三次民族主义浪潮勃兴并席卷全球。受此冲击以及国外反华势力的支使，我国边疆“民族”分离势力有所抬头。他们打着民族旗号，披着宗教外衣，猖獗制造暴力恐怖活动。我们党在处理这一问题时，正确认识矛盾性质，认为民族问题属于人民内部矛盾，分裂问题则是敌我矛盾，不能将民族问题等同于民族分裂问题，旗帜鲜明地反对民族分裂主义，严厉打击各种分裂破坏活动。1981年，邓小平在新疆视察时指出，“新疆稳定是大局，不允许搞分裂，谁搞分裂就处理谁”[19]，并恢复了稳定新疆核心的新疆生产建设兵团建制。江泽民在多种场合明确强调要“严厉打击暴力恐怖势力、宗教极端势力、民族分裂势力和‘法轮功’等邪教组织的各种破坏活动”[20]。仅1990—2003年的13年间，新疆就打掉了591个暴力恐怖团伙，收缴了大批枪支弹药和制枪制爆原料、装置[21]。此后我国相继颁布了一系列相关法律法规，为遏制分裂势力提供了法制保障。

（四）完善与创新：新时代中国特色社会主义时期党的民族工作

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕“强国”目标，站在中华民族伟大复兴的战略高度，统筹谋划新时代党的民族工作，提出了一系列新思想、新战略、新论断，开启了民族事务治理的新征程。

第一，强化顶层设计和战略布局。党的十八大以来，面对复杂严峻的国内外形势，党中央要求全党“必须从中华民族伟大复兴战略高度把握新时代党的民族工作的历史方位”“必须把推动各民族为全面建设社会主义现代化国家共同奋斗作为新时代党的民族工作的重要任务”“必须以铸牢中华民族共同体意识为新时代党的民族工作的主线”[3]。中国共产党对民族工作历史方位的研判、重要任务的部署、工作主线的确立，深刻揭示了民族发展的规律，形成了系统科学的顶层设计，为新时代民族工作擘画了宏伟蓝图。尤其是铸牢中华民族共同体意识由原创性论断提出到写入党章、纳入“十四五”规划重点，再到最终提升至民族工作的“纲”和“主线”，为新时代党的民族工作指明了前进方向、提供了根本遵循。

第二，健全民族工作体制机制，全面加强党的统一领导。2015年中央统战工作会议召开后，从中央到地方普遍成立了统战工作领导小组，2018年在新一轮党和国家机构改革中将国家民委归口中央统战部统一领导，并不断完善民委委员制，初步形成了党委统一领导、政府依法管理、统战部门牵头协调、民族工作部门履职尽责、各部门通力合作的民族工作新格局。

第三，实施脱贫攻坚，确保全面小康“一个民族都不能少”。2013年习近平总书记提出“精准扶贫”的反贫困新模式，并将其上升到国家战略层面。民族地区作为精准脱贫攻坚的主战场，党中央将脱贫攻坚政策体系全覆盖民族地区的同时，专门发布了《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》《兴边富民行动“十三五”规划》《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》等政策规划，加大中央财政专项扶贫资金投入和对口援助，并聚焦集中连片特困地区、“三区三州”深度贫困地区及其他深度贫困地区，召开了深度贫困地区脱贫攻坚座谈会，聚力攻克最难啃的“硬骨头”。最终取得了现行标准下民族八省区农村贫困人口全部脱贫、民族自治地方420个贫困县全部脱贫摘帽、28个人口较少民族全部实现整族脱贫的历史性成就[22]。伴随着民族地区绝对贫困和区域性整体贫困的全面消除，习近平总书记确立了民族地区融入新发展格局、实现高质量发展的路线图。

第四，全面开展民族团结进步创建工作。2014年中央民族工作会议以来，民族团结进步创建活动在全国不断深入开展，国家民委重点指导民族地区开展示范州（地、市、盟）创建，并将其纳入“全国民族团结进步创建示范区（单位）”评审命名范围，推动了民族地区的民族团结进步创建活动由试点转为全面推进阶段。“十三五”期间，国家民委以推进“七进”①民族团结创建工作“七进”活动：进机关、进企业、进社区、进乡镇、进学校、进连队、进宗教活动场所。活动、深化典型培养、加强宣传教育、改进测评体系和考核办法等手段，先后在民族八省区命名了536个全国民族团结进步示范区（单位），42个全国民族团结进步教育基地。2019年全国民族团结进步表彰大会表彰了民族八省区233个模范集体和33位模范个人②数据来源于国家民族事务委员会官网统计整理。。

第五，促进各民族广泛交往交流交融。党的十八大以来，习近平总书记在第五次西藏工作座谈会、第二次新疆工作座谈会、党的十九大报告、党的二十大报告、2019年全国民族团结进步表彰大会、第四和第五次中央民族工作会议等重要场合中多次强调要加强各民族交往交流交融，并就中华民族的关系以及如何促进各民族“三交”作出了科学阐述和方法论指导。关于中华民族的关系，习近平总书记创新性地提出了“石榴籽”论、“同心圆”论、“大家庭”论和“中华民族命运共同体”论，强调各民族间的一体性特征。就促进各民族“三交”而言，召开了第一次全国城市民族工作会议，提出了构建各民族嵌入式社会结构与社区环境、推广普及国家通用语言文字、全面推行“双语”教育、推进中华民族共有精神家园建设、推动各民族跨区域流动、打造网络空间等具体举措。

三、中国共产党民族事务治理的基本经验

（一）坚持马克思主义中国化是做好民族工作的理论之基

一个国家、一个政党要勇立时代潮头、走在时代前列，须臾离不开科学理论的指引。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“中国共产党为什么能，中国特色社会主义为什么好，归根到底是因为马克思主义行，是中国化时代化的马克思主义行。”[1]透视中国共产党民族事务治理的百年奋斗历程发现，党从一开始的照搬“苏联模式”到发展马克思主义中国化，以摸着石头过河、在“事实中发现联系”的方式，创造性地将马克思主义民族理论与中国民族关系发展的历史和现状相结合，并不断提升和丰富中国化马克思主义民族理论，最终形成了以民族区域自治制度为核心的民族理论和民族政策体系。中国化的马克思主义民族理论有包括民族和民族问题论、民族平等和民族团结论、民族区域自治论、少数民族发展论的毛泽东民族理论，也有改革开放以来党的民族理论、民族政策的创新与发展和新时代习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想。这些民族理论都是中国共产党在马克思主义的指导下，与中国实际相结合，不断摸索、积累、与时俱进形成的。正是中国共产党始终坚持用马克思主义分析民族问题，不断推进马克思主义中国化的理论飞跃和实践创新，才勾勒出了中国特色解决民族问题正确道路的基本框架，进而使“中国之治”呈现出光明灿烂的图景。

（二）坚持党的坚强领导是民族工作取得历史性成就的根本前提

党的领导“是中国特色社会主义制度的最大优势”[23]34，是“做好党和国家各项工作的根本保证”[23]30-31。

百年来，民族事务由乱到治、民族工作由起步到完善，归根结底离不开中国共产党的坚强领导。党对民族工作的领导体现在政治领导、思想引领和组织保障三个方面。首先，在政治领导中，中国共产党始终将民族事务治理摆在治国理政的突出位置，不仅创造性地建立了民族区域自治制度，将民族事务纳入制度化、法治化轨道，还对不同时代背景的民族重大问题作出正确的判断和决策，形成了比较完备的民族政策体系，并走出了一条中国特色解决民族问题的正确道路。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将民族工作纳入大统战工作格局，推动“国家民族事务”向“党的民族工作”转变，党的政治领导核心作用得到进一步加强。其次，在思想引领中，中国共产党在发挥理论优势的同时，始终以高度的理论自觉推进马克思主义同中国民族事务实践相结合，不断开辟、建构、深化马克思主义民族理论中国化的新境界与新形态，而铸牢中华民族共同体意识正是新时代马克思主义中国化的最新理论成果。最后，在组织保障中，民族工作的实施主体是中国共产党，党的各级委员会是做好辖区内民族工作的统揽者和决策者，各级党委统战部门和政府民族事务部门是处理民族问题、做好民族工作的执行者，广大党员积极发挥民族团结模范带头作用[24]。长期以来，中国共产党也都非常重视民族地区基层党组织和党员队伍建设，致力于通过加强党的建设确保党的领导。“目前全国共有少数民族党员728.5万名，二十大代表中少数民族党员264名，占11.5%，涵盖40个少数民族。”[25]因此，民族工作的理论政策源于党、决策部署统于党、利益协调在于党，百年民族工作的丰功伟绩也成于中国共产党[24]。

（三）加快民族地区经济社会发展是解决民族问题的根本途径

“新中国成立以来，中国的民族工作主要有两大历史任务，一是通过社会制度变革，引导翻身解放的各民族人民走上社会主义道路；二是通过社会主义建设，加快各民族特别是少数民族和民族地区的经济社会发展，促进各民族的共同繁荣。”[26]随着社会主义基本制度尤其是民族区域自治制度的确立，民族压迫和剥削彻底被消灭，第一个历史任务完成。完成第二个历史任务，解放和发展社会生产力，增加物质财富，缩小区域间发展差距就成了中国共产党民族政策的重心。毛泽东的民族平等论和少数民族发展论；邓小平将生产力标准引入民族工作，把发展生产力作为党的民族工作的中心任务；以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体提出并贯彻实施了沿边开放战略、西部大开发战略以及推进民族地区赶超发展的系列帮扶政策和举措；以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体强调以科学发展观统领民族地区经济社会发展全局，并将“各民族共同团结奋斗，共同繁荣发展”作为新世纪民族工作的主题；党的十八大以来，习近平总书记将推动民族地区经济社会发展确定为党的民族工作的重要任务，并强调完善差别化区域支持政策，推动民族地区融入新发展格局，实现高质量发展。此外，2013年提出的“一带一路”倡议也可以看成是对西部大开发的延伸。由此可见，百年来党的民族政策都一以贯之地致力于推动民族地区经济社会发展。也正是民族地区经济社会实现跨越式发展，少数民族群众一道迈进全面小康社会，才使得中国民族关系朝着更加融洽的方向发展。

（四）深化民族团结是做好民族工作的重要保证

自1922年中国共产党在《中国共产党第二次全国代表大会宣言》中提出民族联合（团结）的主张，民族团结已在中国实践了一百多年，并贯穿于政治制度、经济发展、文化理念和社会交往等多个领域。一是在政治制度领域，民族区域自治制度的创建与完善、民族自治地方政权的建设、少数民族干部的培养、民族工作体制机制的健全都是维护民族团结的制度保证，尤其是建立在民族团结基础上的民族区域自治制度，更是推动民族团结的核心制度保障。二是在经济发展领域，党历来重视通过加快民族地区经济发展和民生改善来增进民族团结，尤其是改革开放以来在政策、资金、人力、物力等方面实施的系列帮扶举措，都是经济领域互助互惠、合作互补的团结表现。三是在文化理念领域，新民主主义革命时期中国共产党为了抵抗日本侵略，建立了“抗日民族团结统一战线”。新中国成立后，毛泽东意识到民族团结对新生国家的重要性，将民族平等与民族团结作为解决民族问题的基本原则。改革开放以来，邓小平提出以四项基本原则为政治基础促进全国各族人民团结；江泽民提出了“三个离不开”①1990年江泽民提出了“三个离不开”思想：汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、少数民族之间也互相离不开。思想；胡锦涛将社会主义民族关系的本质特征概括为“平等、团结、互助、和谐”，并提出“两个共同”思想。党的十八大以来，习近平总书记进一步推动理论创新，提出了铸牢中华民族共同体意识和“石榴籽”论，并强调“民族团结是我国各族人民的生命线，做好民族工作最关键的是搞好民族团结”[27]。四是在社会交往领域，“嵌入式”多民族居住社区和“各民族交往交流交融”等是民族团结的生动实践。回顾党的百年民族工作可以发现，多层次、宽领域、长链条地深化民族团结是我国民族工作不断向前发展的重要保证。

（五）依法治理民族事务是解决民族问题的基本方略

法治是治国理政的基本方式，依法治理民族事务是全面推进依法治国的重要组成部分。新中国成立70多年来，中国共产党依法治理民族事务，统筹推进民族法律规范体系、法治实施体系和法治监督体系，不仅有力地维护了少数民族群众的切身利益，也为促进民族地区经济社会发展提供了法律支撑，更切实捍卫了国家安全、社会稳定与民族团结。在民族事务立法体系中，目前我国现行有效的267件法律中有90件涉及民族事务，755件行政法规中有68件涉及民族事务，自治地方制定了139件自治条例、753件单行条例、64件变通和补充规定[28]。这表明我国以宪法为基础，以民族区域自治法为主干，与其他法律、法规、规章相衔接的民族法律法规体系基本形成。在民族法治实施体系中，职权机关严格按照相关法律法规处理民族事务，在严厉打击民族分裂势力、依法取缔非法宗教活动的同时，也积极探索出了流动法律服务模式①流动法律服务中流动司法所、流动调解室、车载流动法庭、流动法律宣传车、流动诉讼服务中心、“草原110”等具体服务形式。，通过法庭和法律下乡入村的法治方式化解基层社会矛盾。在民族法治监督体系中，民族事务依法公开，权力监督、人民监督、新闻媒体监督的多元主体监督体系逐渐织密织牢。我国民族工作的百年发展证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理，是实现民族事务治理现代化的基本方式。

四、治理现代化背景下民族事务治理的未来走向：挑战及应对方略

当前我国已迈入全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，民族事务治理也已被纳入国家治理现代化战略体系之中。在国家治理现代化视域下，新发展阶段的民族事务治理既需要适应民族发展的新形势、新任务，还需要应对国际环境“百年未有之大变局”所带来的新挑战、新问题。

（一）当前面临的新形势与新挑战

1.区域发展差距形成结构性张力

在中国共产党的统一领导下，民族地区实现了跨越式发展，取得了重要的发展成就。但由于条件差、底子薄、市场制约性强，民族地区尤其是边疆地区依然普遍存在着速率的高增长与绝对数量的相对低增长并存、经济增长方式相对落后、可持续发展问题突出、人均国内生产总值与全国有较大差距等挑战。这些现存的严峻挑战使得民族地区与其他地区在经济发展方面存在的结构性张力始终较大，区域发展不平衡问题突出。而区域发展结构性张力的存在，不仅可能导致少数民族群众产生“心理落差”和“公正焦虑”，还可能诱发狭隘民族情绪增强，进而影响社会稳定和民族团结，尤其当发展差距与民族、宗教等敏感问题交织在一起，会使问题更加复杂。

2.社会矛盾纠纷错综复杂

除了区域发展差距形成的结构性张力之外，民族地区的社会治理也呈现出社会矛盾纠纷错综复杂的形势。一是城市化发展过程中影响各民族交往交流交融的因素仍然复杂多样，不仅包括民族地区自身城市化发展中的社会转型与适应问题、工商业发展与资源开发中的利益分配问题、不同族群成员高度聚居带来的相互适应与包容等问题，还包含少数民族流动人口的城市融入困难、公共服务与管理困难等。二是民族地区快速现代化过程中各种社会矛盾凸显。诚如美国学者亨廷顿所言，现代性孕育着稳定，而现代化过程则容易诱发社会震荡[29]。由于利益格局的日益多元化，各种资源的快速流动，人员流动的加快以及相伴而来的生活方式、价值观念、现实利益的碰撞与激荡，诱发矛盾冲突的因素正不断增加。而民族地区普通的社会冲突，也很有可能被渲染、演绎上升为影响边疆稳定与国家安全的重大政治问题。三是民族地区快速世俗化，一定程度上也带来了信教群众因信仰方式改变引发的宗教生活与现实生活的矛盾。

3.民族分裂势力趋于国际化、隐性化

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，通过一系列有效措施，活跃在部分地区的暴恐活动得到有效遏制，反分裂斗争取得阶段性成果。但随着我国综合国力的不断提升和国际局势的剧烈变革，美国等西方国家不仅支持和操纵境外民族分裂势力伺机对我国边疆民族地区进行渗透破坏活动，还加紧利用所谓的“民族问题”“宗教问题”对我国实施遏制、分化，并竭力推行反恐“双标化”。美国从阿富汗撤军后，“伊扎布特”“乌伊运”“东伊运”等恐怖组织试图东移，其可能产生的外溢效应也直接影响我国新疆的安全稳定。“三股势力”和“藏独”集团在“双泛”思潮、现实基础和境外支持等因素的加持下，竭力推动所谓“新疆问题”“西藏问题”的国际化，企图挟洋自重，迎合国际反华势力的需要以实现其分裂国家的目的。总之，民族分裂势力“境外有种子、境内有土壤”的状况依然存在，民族领域重大风险隐患防范压力较大。

4.民族领域意识形态斗争尖锐复杂

在百年未有之大变局的国际形势下，我国民族领域意识形态斗争尖锐复杂。首先，外来文化中的一些极具极端色彩的民族意识和宗教意识极易在少数民族地区传播渗透，进而引发社会问题。由于中华文化所面临的外部环境变得更为复杂，中华文化内部的整合，尤其是对处于相对边缘地区的少数民族文化的整合也相应变得更加困难。其次，“族裔民族主义”的复兴和“历史虚无主义”的传播，遮蔽、消解主流意识形态，易使人们对主权国家的政治忠诚和边界意识淡化，导致个体原有对“祖国”的情感归属转向族群的归属，滋长狭隘地方民族主义情绪，进而使得国家认同与民族认同之间的关系趋于复杂化，涉民族因素的意识形态风险隐患凸显。如新疆的“三本书”和“毒教材”问题，个别地区推行国家统编教材和通用语言遇到的阻力等，折射出民族领域意识形态斗争仍然尖锐复杂。最后，美国等西方国家为维持其霸权和既得利益，常常打着“自由、民主、人权”的旗号抹黑我国的民族政策，变本加厉地对我国进行渗透、西化和分化，并肆意操纵大众传媒妖魔化中国并美化分裂势力，大大增加了民族问题的复杂程度。

（二）应对策略与未来展望

在国家治理现代化视域下，民族事务治理现代化包括治理体系和治理能力的“双重”现代化，具有复合型、整体性的特征，是党政领导下的规则程序系统法治化、制度化和规范化，组织协调框架复合性、开放性和多元化，“各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展”的一体化、系统化的国家治理行动，其目标是“实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴”[30]。要推进民族事务治理现代化，需要从以下几个方面着力。

1.增强各族人民公民意识，强化国家认同

国家认同是构建中华民族共同意识的重要内容，公共服务作为政府社会职能及公共利益实现的主要形式，具有连接国家与国民的政治纽带作用，承载着国家认同功能。习近平总书记在第五次中央民族工作会议上明确指出，铸牢中华民族共同体意识更加强调政治归属和政治认同，核心是引导各族人民对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同，增强国家意识、公民意识和法治意识[31]。对于现代国家而言，以公共服务方式赢得国民认同正日益成为重要的选择。因此，为了解决好民族问题，推进民族事务治理现代化，亟需加强以公共服务为载体的政治链接纽带作用，增强各族人民公民意识，强化国家认同。一是持续推进公共服务均等化、普惠化和便捷化，让各族人民群众在“在公共服务中感知国家”。二是在公共生活的过程中，要逐步淡化对族群差异的强化、固化和渲染，加强民主法治、权利义务等现代政治价值得宣传和引导。三是坚持物质和精神并重，在尊重和包容差异性的基础上大力发展公共教育、公共文化，弘扬中华优秀传统文化和社会主义核心价值观[32]。四是以正义的制度保障各族人民群众平等享有社会的基本权利，促进各民族共同繁荣发展，使各族人民群众共享改革发展的成果。

2.从经济、文化、社会关系入手，多维纽带形塑中华民族凝聚力

一是加强民族地区与内地经济融合的利益连接纽带，缩小区域间发展差距。历史经验与现实情况表明，没有坚实的物质基础，就不可能全面实现民族事务治理现代化。要从经济领域着手，持续推动民族地区融入新发展格局，完善差别化区域支持政策，强化新时代安边固边兴边工作，实现全国经济一体化。二是加强民族地区与内地文化交融的文化连接纽带，铸牢中华民族共同体意识。正如习近平总书记所指出的：“文化认同是最深层次的认同。”[33]要充分发挥文化作为社会成员黏合剂的作用。一方面大力推广国家通用语言文字，发展公共教育、公共文化、文化市场方式，推进中华优秀传统文化进基层，丰富少数民族群众的精神文化生活，使得少数民族群众通过对中华优秀传统文化的推崇获取其在情感上对国家的忠诚；另一方面，向少数民族群众普及国家提倡的价值观念、思维方式和生活方式，推动各族群众牢固树立正确的国家观、民族观，使少数民族群众在心理与生活上融入国民共同体中。三是引导人力资源跨区域流动，加强各民族交往交流交融，塑造和谐互助的社会关系纽带。要借助市场经济体制发展形成的势能，引导和鼓励边疆民族地区人口流动，引导中东部市场主体在合理的逐利动机驱动下到边疆民族地区发展，进而带动人口和社会资源的国内循环流动，形成各民族相互嵌入式的社会结构，搭建起熟悉甚至亲密的族际互动网络。

3.以法治化、制度化、规范化多重治理模式提升治理效能

法治化、制度化、规范化是民族事务治理现代化的必然要求。要以法治为经、制度为纬、规范为线的治理模式，提升民族事务治理体系与治理能力现代化水平。基于法治之维，要在严厉打击民族分裂势力，继续巩固反恐与去极端化成果的同时，健全民族政策和法律法规体系，加大依法治理民族事务的力度。基于制度之维，应完善复合型治理的民族工作体制机制，提升化解民族领域风险隐患的制度韧性。要健全民族事务治理的党建引领机制、多元共治机制、协同响应机制、信息沟通机制、应急处置机制，激活民族地区基层党政资源、组织资源、行政资源、自治资源、民间内生性社会力量等德治资源，系统建构民族事务治理共建共治共享格局，将涉民族因素的矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。基于规范之维，应合理引导群众宗教信仰与宗教生活。要全面理解并严格贯彻宗教信仰自由政策，依法规范宗教活动，打破“教族捆绑”，严厉打击宗教极端势力，推进藏传佛教、伊斯兰教的中国化，引导宗教与中国社会主义相适应。

4.加强外宣、内宣、网宣，增强多阵地建设社会主义意识形态

面对尖锐复杂的民族领域意识形态斗争，需要外宣、内宣、网宣统筹发力，多阵地建设社会主义意识形态。一是扩大对外宣传，抢占舆论阵地，牢牢把握国际话语权。一方面，面对西方话语霸权对我国意识形态领域的攻击，要深入开展涉民族事务外宣斗争，综合运用政治、外交、经济、法律政策、文化等手段多拳出击；另一方面，以正面的舆论引导，多角度、全方位、立体式地讲好中国故事，并发动境内外民间力量进行广泛宣传，让国际社会更多更真实地了解中国。二是强化对内宣传，凝聚合力。既要加强反分裂宣传工作，又要巩固扩大社会主义核心价值观的主流思想舆论，还要多挖掘鲜活的正面典型，倡导传播正能量。特别要大力宣传边疆民族地区如“家在玉麦，国在中国”“没有祖国的界碑，哪有我们的牛羊”以及助人后亮出党员徽章的阿布都加帕尔等典型事迹。三是优化网络宣传，维护国家安全。网络就如本尼迪克特·安德森将印刷技术看作民族想象共同体形成与扩散的媒介一样，是现代社会凝聚中华民族共同体想象的重要工具和平台。要健全涉民族因素网络信息管理机制，规范网络社群发展，严防境外有害信息倒灌和渗透，形成良好网络生态，并加强全媒体传播体系建设，让互联网成为铸牢中华民族共同体意识的最大增量。