面向共同富裕的超（特）大城市居住空间治理

□赵聚军 庞尚尚

（南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350）

一、推动共同富裕：超（特）大城市居住空间治理的重要目标

党的二十大报告指出，实现全体人民共同富裕，是中国式现代化的本质要求。从空间治理的角度而言，这就要求社会主义国家应把消灭城市空间失衡、实现共同富裕作为理想目标。超（特）大城市作为我国社会经济高质量发展的战略支点和各类资源要素的集聚地，显然是推动社会主义现代化建设和共同富裕的重要前沿阵地。就此来说，从居住空间治理视角探讨超（特）大城市的共同富裕之路，就成为当下学术研究中一个值得关注的问题。

在马克思主义政治经济学的视域下，城市居住空间可被视为特定生产方式中结构因素的具体表达，是社会结构在空间层面的“折射”，同时具有物理属性和社会属性。从物理属性上，城市居住空间表现为物理意义上的住宅、社区、街巷、聚落区等。其中，住宅因可为人类休憩与生命繁衍提供具有人文和伦理意义的物质便利和保障而居于基础与核心的地位。而相对于物理属性，社会属性才是城市居住空间的本质属性，即城市居住空间乃是既定社会关系和社会空间秩序的体现，反映了特定的社会内涵。尤其是在纯粹的市场经济条件下，城市居住空间的生产、使用、消费和变迁与社会结构的分化重组息息相关，即不同社会群体和阶层依据自身购买能力占据相应的住宅资源，从而产生不同的居住格局与形态。关于市场经济条件下的城市居住空间分布，都市马克思主义学派代表性人物大卫·哈维认为其呈现出“地理上相互隔离的同类社群的住房次级市场”，继而形成所谓特定的“分配群体”或“消费阶级”，并凝结于都市总体结构的不同社区之中[1]。也就是说，低收入阶层只能在面向低收入者的住房市场上寻求住所，并被困其中，而高收入阶层则更倾向于选择与同等身份和地位的人相邻而居，住房消费开始更多地体现社会地位差异，并由此诱发了居住分异与隔离等现象。

从西方典型国家的经验来看，居住分异具有一定的必然性，已成为现代西方大型城市景观的重要特点。但如果不加以必要的干预，就有可能演化为居住隔离，乃至空间极化等居住空间失衡现象。例如，巴黎等头部城市周边的部分区域逐渐形成了移民聚集的贫困地带和“敏感街区”[2]。近年来，随着城市化的深入推进和社会结构分化重组，原本主要出现在国外的城市居住空间失衡现象亦开始在我国的超（特）大城市初步呈现。例如有学者发现，早在十余年前，北京市就从四环开始出现了明显的贫困人群聚集区和富裕人群聚集区相互隔离的现象[3]。问题的关键是，住房是享用城市公共设施和公共服务的权利凭证，高品质的居住条件往往意味着高水平的公共服务、相对优质的教育和工作机会等，但居住空间失衡则意味着部分低收入人群很难公平地获得上述资源，其本可以借以改变自身境况的公共资源已被无形剥夺。于是，城市贫困在显性化的同时也得以再生产——“蓝领工人社区中再生产出蓝领工人力量，白领工人社区中再生产出白领工人阶级”[4]。而且，居住空间层面的失衡通常会诱发不同社会阶层之间的社会隔离，引发和加剧阶层歧视、冲突与固化，严重影响低收入人群对社区、城市乃至国家的认同感和归属感。就此而言，超（特）大城市居住空间失衡显然已成为城市居民，尤其是低收入群体迈向共同富裕的严重制约因素①需要明确的是，居住分异与隔离现象在我国中小城市并不明显。究其原因，相比于中小城市，超（特）大城市市场化程度更高，社会经济转型也更加深入，不同社会阶层收入水平差异也较大，更能通过“房价”的过滤作用形成明显分异与隔离的城市居住格局。。

实践层面，我国各大城市虽均已将推进共同富裕列入核心政策议程之中，但尚未充分认识到居住空间对于实现共同富裕的影响。以上海市为例，在《上海市城市总体规划（2017—2035年）》《上海市城市管理精细化“十四五”规划》等城市规划政策文件中，改善居住和公共服务品质、保障居住区基本民生需求等均已被纳入其中，但是对于初步萌发的居住空间失衡现象却并未提及。这表明，超（特）大城市主政者虽看到公共服务对于保障和改善民生以及全面协调可持续发展的重要性，但关于居住空间失衡对共同富裕、社会和谐稳定的长期负面影响却未形成充分、清晰的认知。

近年来，国内学界对于居住空间分异与变迁、特殊群体的空间分布等问题，已有一定探讨，为后续研究的深入奠定了基础。从已有研究来看，一方面国内学界对城市居住空间的探讨以解释性、实证性研究居多，但对于城市居住空间治理，尤其是对超（特）大城市居住空间失衡现象的外溢问题却着墨甚少。另一方面，如果从空间治理的视角审视共同富裕，则现有研究明显更加关注宏观层面的城乡、区域贫富差距②参见张耀军、张玮：《共同富裕与区域经济协调发展》，《区域经济评论》2022年第4期；孔祥智、谢东东：《缩小差距、城乡融合与共同富裕》，《南京农业大学学报》2022年第1期等。，对于居住空间这一微观层面与推进共同富裕的关联，则鲜有专门关注。因此，本文提出将共同富裕作为超（特）大城市居住空间治理的重要目标，尝试在阐释超（特）大城市居住空间治理与推动共同富裕交互关系的基础上，通过分类梳理制约我国超（特）大城市初步呈现出的居住空间失衡形态并探讨其治理之道，最终助力构筑以公平享有空间资源为基础的城市共同富裕之路。

二、作为负面典型的西方城市居住空间治理

作为负面典型，当代西方国家的主要城市普遍存在的居住分异与隔离现象，以及由此引发或加剧的阶层固化与种族对立、贫困的聚集与再生产、贫民窟蔓延与犯罪事件高发等社会棘手难题，为我们提供了镜鉴。

整体来看，西方主要城市出现的上述问题与全球化下的经济重组和社会结构分布有着直接的关系。在纽约、伦敦等“全球城市”，普遍经历了从工业劳动力市场向后工业劳动力市场的转变，即在吸引和聚集各类公司总部和具有高度专业技术能力的社会精英的同时，也产生了大量的低薪酬岗位，吸引了许多国际移民和低收入群体，逐步呈现出高收入人群与低收入人群持续增加的一种两极化的“沙漏型”社会结构[5]。而作为社会结构分化重组的空间映射，城市居住空间亦开始出现分裂：富裕群体多居住在豪华典雅的高档社区，贫困人群则普遍聚集于衰败的城市中心地带，并由此形成了贫富相互隔离的城市表征。在此情境下，主要由收入不平等驱使下的社会结构分化，使得当代西方大都市已成为发达社会中新形式封闭与排斥的场所和源泉，一体化的城市发展模式正渐趋消亡，取而代之的则是由贫民区和富裕飞地组成的支离破碎的拼凑体，空间极化（spatial polarization）已成为其城市居住空间分布的主要特征[6]。

在美国，作为社会不平等的空间投影，主要源于种族和收入差距的不同形式的居住隔离相互交织，共同构成了大都市区的基本景象。作为多元移民国家，因种族对立尤其是“黑白”对立而酿成的居住隔离，一直是美国社会的一个基本景观映像，也始终是一个尖锐的社会问题。尽管种族隔离制度已于20世纪60年代被废止，且同期颁布了公平住房法案（Fair Housing Act），但种族居住隔离迄今仍是美国社会居住空间分配的潜在规则，体现出“边界明确、形式稳固”的基本特征[7]。一项以2013—2017年美国社区调查为基础的研究表明，在美国100个大都市地区中，大多数白人社区仍以白人为主，其中白人占比71.6%，西班牙裔12.2%、黑人7.7%、亚裔5.6%，而纽约、密尔沃基、芝加哥、底特律等大都市的隔离指数仍在70以上，显示出了较高的隔离水平[8]。

在种族居住隔离趋于固化并引发社会排斥、暴力犯罪频发、贫困高度集中等问题而持续困扰美国社会时，收入差距对居住隔离的影响也日趋凸显。从1970年至2009年，美国按社会经济地位划分的居住隔离显著增加，生活在贫困或富裕社区的家庭从15%增加到33%，生活在中等收入社区的家庭则从65%下降到42%[9]。另据皮尤的数据，在1980年至2010年期间，美国30个最为主要的大都市区中的27个因收入差距形成的居住隔离有所增加，例如纽约市有41%的低收入家庭位于大多数低收入人口普查区[10]。在贫富差距持续扩大的趋势下，因收入差距导致的居住隔离极有可能成为美国种族居住隔离的“翻版”，甚至导致二者相互重叠，出现“与普通低收入白人居民相比，普通黑人或西班牙裔家庭生活在更为贫困的社区”的居住景象[11]，进一步加剧了空间极化和贫富分化。

同样，在欧洲的重要城市，不同社会群体之间的居住隔离也有所提升。一项关于欧洲首都城市社会经济隔离的调查研究表明，自2000年以来，顶层和底层职业群体之间的居住隔离程度不断上升，富人和穷人之间越来越多地过着彼此“分居”的生活[12]。但与美国不同的是，欧洲国家的居住隔离除了有贫富分化和种族因素外，住房保障政策也是其影响因素之一，典型的如法国公共住房政策对居住隔离产生过催化作用[13]。20世纪50—60年代，在城市优化发展策略下，法国政府在巴黎、里昂等主要城市为中低收入人口规划建设了大量的大型居住社区，但随着住房市场的日趋活跃以及住房贷款优惠政策的刺激，这些大型住宅区迅速被富人和中产阶层抛弃，并逐渐成为外来移民、社会弱势群体等贫困人口的集聚地。一个典型的表现就是全法85%的移民骚乱即发生于此，居民深陷贫困、失业、犯罪等问题的困扰[14]。在2005年的巴黎骚乱中，一些非洲与阿拉伯移民中的贫困人口所聚居的公共住宅区成为骚乱的主要策源地和重灾区。目前，法国巴黎大都市区的城市贫富分化已经愈加严重，在1276个行政区中，排名前10%的最富裕家庭有一半集中生活在其中26个行政区①参见严玉洁：《贫富差距不是城乡独有！最新报告：巴黎大区贫富分化日益严重》，中国日报网，https：//world.chinadaily.com.cn/a/201906/12/WS5d008e57a31011d294dab290.html，访问日期：2022年8月18日。。而且，除了巴黎、伦敦等欧洲头部城市，居住隔离现象也出现在了北欧的高福利国家。例如在荷兰，尽管政府为应对社会不平等采取了诸多措施，但空间不平等仍在温和加剧，具有摩洛哥、土耳其和苏里南移民背景的人口逐渐聚集于阿姆斯特丹的中心地区[15]。综上，西方先发国家的主要城市由于普遍面临严重的空间剥削与空间极化问题，而由此导致的贫困人口聚集和再生产现象，已经难以根本扭转。

三、我国超（特）大城市居住空间失衡的五种形态及对共同富裕的阻隔

对比西方国家，可以发现，虽然居住空间失衡问题在我国的超（特）大城市已经初步萌发，但尚未如西方般形成社会不安定的“策源地”和“火药桶”。同时也应看到，在前现代性、现代性、后现代性“三性交织”的城市化进程中，我国的超（特）大城市正在经历着重要的社会转型，居住空间也随之发生了复杂而深刻的变化：从计划经济时代相对均质和单一的居住空间格局到住房市场化改革后居住失衡现象的初步呈现，城市化的快速发展在推动城市空间财富迅速集聚的同时也“充斥着对空间资源的攫取和对空间利益的争夺”[16]，进而诱发了居住分异，乃至于趋向于隔离的居住空间失衡问题，加剧了社会弱势群体的贫困化和边缘化。从目前我国超（特）大城市的居住空间分布形态来看，其对共同富裕的制约作用主要表现为五种具体的居住形态。

（一）保障房社区的不合理布局

与以市场价格波动为特征、专有财产为核心的商品房相区别，我国的保障性住房是指由政府面向城市中低收入群体提供的，限定标准、价格或租金的住房，主要包括经济适用房、限价房、廉租房和公租房。经过多年的持续推进，保障房建设对改善城市中低收入群体的居住条件发挥了积极的影响，但由于在早期的规划中对社区的融合发展关注不足，使得保障房社区普遍呈现出“规模大”“边远化”“集中化”的空间布局特征，已成为推动城市共同富裕的事实羁绊。其中，“规模大”是指保障房社区规划用地面积和人口流量规模较大，总建筑面积甚至可达数百万平方米，入住人口均在数万人左右；“边远化”是指在现行土地财政制度下，地方政府普遍依靠中心城区的高价值土地实现经济增长与财政增收，将保障房普遍选址于地价较低的城郊地带，导致居民的职住分离现象明显，保障房社区也因此被称为“睡城”；“集中化”是指保障房社区往往集中连片建设，加剧了低收入人群在空间层面的聚居，同时周边基本公共服务设施数量较少，缺乏足够的交通、商业和教育配套设施。

以北京、上海、南京等代表性城市为例。在北京，保障房社区呈现出“保障住房先行建设、交通滞后发展”的特点，多集中规划在五环边缘至六环以外的地带，职住分离问题较为严重，如朝阳区12个自住型商品房项目与国贸CBD之间的平均距离已达15.4公里[17]，同时教育、医疗等公共资源也不够完善，使得严重依赖公共交通出行的中低收入阶层的就医可达性水平相对较低。在上海，自2003年起，嘉定、青浦、松江等地建设了包括廉租房、经济适用房、动迁安置房等不同类型在内的46个大型保障房社区，人口规模从数万到数十万不等①参见《上海保障房：从“居住区”到“居住社区”的探索》，第一财经网，https：//www.yicai.com/news/3207487.html，访问日期：2022年9月10日。，大多位于相对偏远的城乡结合部，周边商业与交通设施、教育和公共文化服务资源均较为缺乏和薄弱。居民往返市区主要依靠轻轨和公交，但前者数量很少，且社区距离站点均较远，后者则运行班次少、间隔时间长，无法满足居民出行需求。同样的情况也出现在南京，在空间规划布局上，其保障性住房基本分布在远郊，所享有的公共设施和服务资源位置与中心城区相差较大，同时面临着被社会保障体系排斥的窘境。例如，岱山保障房社区集中了大量低收入居民，且一些低收入弱势群体并未被纳入社保体系中，使该社区成为了一个拥有漂亮外观的“贫民窟”[18]。

综上，当前超（特）大城市保障房的“规模大”“边远化”“集中化”等规划布局，客观上助推了城市内部贫富泾渭分明的居住失衡格局，加剧了公共服务、消费、就业等领域对低收入群体的排斥，与推动共同富裕的目标背道而驰。比如通勤时间的延长和交通出行成本的上升，在无形中增加了中低收入人群的失业风险，进而可能加深保障房居民乃至整个社区的贫困化，甚至导致阶层固化。

（二）作为城市孤岛的传统城中村

作为我国以往城乡分治政策和快速城镇化进程交织下的产物，“城中村”通常是指位于城市连续建成区或边缘区，被城市建成区用地包围或者半包围的，没有或者仅有少量农用地的村落。结合相关研究和新闻报道来看，虽然近年来我国的超（特）大城市普遍加快了更新改造的步伐，但仍有相当数量的城中村继续存在于城市之中。例如，在北京市的近郊区与远郊区仍分布有不少呈半环形与团块状的城中村；深圳市截至2020年底，依然存在1893个城中村，建筑面积超2.2亿平方米②参见《盘点全深圳1893个城中村，我们发现了三个秘密！》，深圳房地产信息网，http：//news.szhome.com/348165.html，访问日期：2022年9月6日。；广州市在2018年时也仍有272个城中村[19]。

作为一类居住空间，在外在景观上，城中村普遍建筑密度高、公共环境差，公共服务设施滞后；在生活方式上，其呈现出“亦城亦乡、亦农非农”的特征，传统农村生活方式和现代化市民生活方式均有所体现；在社会治理上，由于内部的建筑物多为村民在农村宅基地基础上私自改建的非正规性住房，且人员混杂，导致自上而下的社会管理往往难以深度渗透其中；在居民构成上，依靠其贴近城市的区位优势，以及房租低廉、交通较为便利的条件，超（特）大城市城中村天然地成为进城农民工等低收入流动人口的聚集地，典型如北京的“河南村”和深圳的“湖南平江村”，以及广州的“新疆村”、石牌村等。大量外来低收入人口的积聚使得城中村往往面临着社会治安形势严峻、环境卫生状况差等社会问题，加之外在景观、生活方式、社会管理等方面与现代大都市存在严重的背离，因此城中村往往被视为亟待整治的被大都市现代化建筑所包围的“城市孤岛”，成为透视城市居住分异与隔离现象的重要“景观”。

在超（特）大城市中，这些城中村大多缺乏公共服务设施，建筑景观混乱无序，生产与生活景观彼此杂糅，居住环境较为恶劣，在城市居住空间上的分异与隔离表现得极为明显。从推动共同富裕的视角来看，以外来务工人员为主的低收入群体在此大量聚居，但由于城市户籍、社保等制度的阻碍，他们很难融入城市主流社会生活中，与城市居民也很少有社会交往与互动，借以获致就业机会、经济与文化资源的社会资本亦呈现稀缺状态，表现为一种“身体在场”，但“关系、利益、参与权、保障权不在场”的社群区隔格局[20]。换言之，城中村虽与大城市同属一片“蓝天”下，但却在居住空间与社会空间层面存在着实实在在的隔离，且二者叠加之下，使得城中村日益成为被现代城市社会所排斥与区隔的居住实体空间。在此情境下，公共资源难以实现分配正义，阶层固化与贫富分化也被进一步刺激催发，也无怪乎有研究将城中村称为“中国特色的城市贫民窟”[21]。

（三）跳跃式前进的新式城中村

与依旧保留有农村宅基地的传统城中村不同，新式城中村在外在景观上往往布局规整，公共基础设施充足，居民收入主要源于拆迁补偿和集体经济分红，因此主要指向“拆迁安置社区”或“村改居社区”。新式城中村的大量出现，主要源于国内超（特）大城市由人口和产业的聚集而引发的土地资源紧张：为了回应建设用地增加而产生的空间扩张需求，超（特）大城市往往会选择对传统城中村和城郊农村建设用地（以农村宅基地为主）进行征收，并将失地农民集体迁移安置在新建城镇社区，由此形成了新式城中村。之所以称之为“新式城中村”的主要原因在于，一方面原村民身份虽已转换为市民身份，但仍处于由农村传统村落到现代城市社区的过渡之中，因而居民生活和行为方式依旧表现出很强的对传统农村的依附性，现代市民所应具备的独立性、个体性和自主性发展不足。另一方面，虽然通过“农民上楼”等方式实现了居住空间的城镇化，但新式城中村中的新市民并未普遍实现作为城镇化常规起点的“业”的城镇化，既无法再以第一产业为营生，又在向第二、三产业转移时面临着诸多困难，城镇化进程呈现出跳跃式前进的状态，因而其一定程度上只是有着现代城市景观的特殊农村社区。

新式城中村的形成是我国超（特）大城市居住空间生产与实践的主要表征之一，是一个充满社会性、政治性和经济性且涉及多元力量博弈的空间场域，其发展的理想目标应是在居民身份认同、行为方式、社会网络等方面融入现代城市，但其现有居住空间特点以及内部社会结构特征却使其存在沦为贫民窟的风险。具体而言，新式城中村大多位于大城市近郊区，拆迁安置使绝大多数原村民在短期内获得了理想住房，但基本以自住为主，通过房屋出租获取经济收入的家庭不多，由此形成了以原村民为主的、高度同质性的内部社会结构。上述居住格局极易因为“封闭式”居住、社会资本薄弱、个人就业不稳定、污名化等因素发酵导致居住分异，乃至隔离。与原农村串门嬉笑的生活习惯和开放式居住不同，新式城中村基本为“封闭式”社区，无形中造成了村民与周边市民的区隔，导致其难以重建新的社会关系网络，也阻碍了其市民化进程。这一状况又会导致原村民在日常社会生活中仍主要依赖原有的乡村社会资本存量。但随着市场化的不断侵袭和原村民彼此之间的利益失衡①现有研究表明，7人及以上的大家庭和高学历家庭往往已成为大城市拆迁安置中货币补偿的受益者，这意味着由政府进行的补偿安置行为极易引起公平问题，在原村民内部形成新的不平等。参见孙东琪等：《中国大城市拆迁安置居民补偿方式与受益率测度——以南京为例》，《地理科学》2016年第2期。，个人积累的原有社会资本也在逐渐流失。同时，亦有不少村改居案例表明，部分村民会在短期内大肆挥霍拆迁补偿款而旋即陷入贫困。长久来看，如不及时疏导，“先富后贫”的现象即会萌发。而且，随着城市产业结构优化升级，原村民的就业渠道也愈来愈狭窄。在就业状况不佳、缺乏与周边市民社会交往，以及种种与城市生活格格不入的原有生活习惯难以改进的情况下，新式城中村以及其内部居民很难获得来自外部的正面评价，污名化的倾向将会逐渐凸显。而“污名化”的标签一旦被贴上，将对其内部居民产生严重的心理伤害和相对剥夺感，从而加重新式城中村与周边其他城市社区之间的居住分异与隔离，最终走向边缘化乃至贫困化。

（四）族裔居住分异与新式贫民窟的生成

与新世纪以来社会经济迅速发展、对外交流日益深化、国际吸引力逐渐增强相伴随，我国已经成为事实上的跨国人员流动热门目的地，外籍人口聚居区随之在超（特）大城市纷纷出现。目前，北京望京、广州越秀区、上海浦东新区、深圳蛇口等均形成了一定规模的外籍人口聚居区：典型如北京望京又被称为“小首尔”“韩国城”，新冠疫情之前在此聚居的韩国人一度达到12万[22]；位于广州越秀区的小北路、宝汉直街和白云区的三元里聚居了数量颇多的非裔黑人，其中小北路黑人聚居区早已经开始向“聚居区族裔经济”发展。显然，跨国人员的移居之势，已经导致我国北上广深等超（特）大城市内部一定空间范围内形成了主要基于族裔的外籍人士聚居区。族裔聚居区的形成为我国超（特）大城市增添了多元化的城市景观，并成为其走向国际化的最好注脚之一。但与此同时，族裔居住分异问题也开始在部分超（特）大城市显现，并存在一定的滑向“新式贫民窟”的风险，其中又以广州的黑人聚居区最为突出。

通常，来穗非裔黑人主要包括贸易商人和务工贫民，其中还有部分为“三非”人员①“三非”人员主要是指是非法入境、非法居住和非法经商人员。，因而相比于来自欧美日韩等发达国家的移居人员，在穗非裔黑人更易通过被动隔离机制和基于租金的市场筛选机制在居住空间上形成分异。例如一些低收入黑人多将城中村或城乡结合部作为定居地，收入较高的黑人则选择在公共设施条件较好的社区中居住。而随着非裔黑人与当地华人之间居住空间分化格局的初露端倪，一些社会问题也随之产生：一方面非裔黑人在语言、宗教信仰、生活习惯等方面与当地居民有着明显差异，在社会交往互动中面临隐性隔离的困境，而再与贫困因素相互作用后，一个偏向负面的黑人群体形象便会逐渐形成，并被固化为社会标签。从近年关于非裔黑人的社会热点事件报道中可以发现，一个反感、排斥的网络氛围已经产生，这无疑放大了原已存在的族裔矛盾。另一方面，低收入非裔黑人的聚居往往会滋生不法行为等社会问题。近年来，外籍人员犯罪在穗日益增多，并伴随有团伙化倾向，从2015年至2018年，广州查处的外籍刑事违法犯罪人员分别为100人、134人、162人和172人[23]，呈逐渐增加趋势。事实上，由于缺乏必要的技能和社会资本，且语言学习、住房等方面的需求难以得到满足，相当一部分在穗底层非裔黑人始终无法脱离贫困，而违法犯罪行为扩散等社会问题的增加，则会进一步加剧其被边缘化和污名化的程度，影响其自身和所在社区的未来发展。若此种状况不加以及时疏导，非裔黑人聚居区走向全面固化的居住隔离，甚至滑向新式贫民窟，可能只是时间问题。

（五）城市更新中的替代与隔离

简单来说，城市更新是对城市衰落区域进行拆迁、改造和建设的一种城市管理行为，其目的是使之重新发展和繁荣。在改革开放以来持续快速推动的城镇化进程中，我国的超（特）大城市为应对土地资源紧张问题，多数是坚持两条腿走路：一是通过向周边扩张的方式提升增量，二是推动对城市老旧城区的更新改造盘活存量。从实践来看，国内超（特）大城市推动整治更新的对象主要包括老旧小区和厂房改造、商圈改造升级、棚户区改造、危旧楼房改建等项目。然而必须指出的是，超（特）大城市推动城市更新的主要目的往往是盘活土地存量，并以提升土地价值、刺激房产经济为导向，但改造的通常仅仅是破败的城市物质景观，并没有消除贫困人群，只是对其进行了空间上的迁移，并由此引发贫困人群新的聚积。

一般而言，在具体的城市更新改造项目中，往往是以新的居住空间、居住结构或形态取代旧的空间、结构或形态，也即是“拆旧建新”，比如以环境优美、设施完备的高档住宅小区取代原有“脏乱差”“老破小”的城中村和棚户区。在这一“绅士化”过程中，原本的低价值空间经更新改造被提升为商业、高端居住用地等高价值空间，但随之而来的也会包括住房价格以及周边住房价格的上涨②参见何深静，刘玉亭：《市场转轨时期中国城市绅士化现象的机制与效应研究》，《地理科学》2010年第4期；刘彩霞，陈安平：《城市更新的溢价效应——来自城中村改造的准自然实验》，《中国经济问题》2021年第4期。，中高收入人群在此集聚，原有的“贫弱杂”低收入人群因无法支付高房价而被疏散或安置到城市边缘。例如，南京市西街棚户片区在更新改造后被规划为城市多功能区，新建精装合院为中高收入住宅区，预计开盘价格接近10万元/平方米。这意味着城市更新改造的一个不可忽视的后果即是低收入人群被普遍性地“挤出”，并被中高收入人群所整体替代。实践中，原更新改造涉及居住区内的低收入人群多被安置或主动迁入到房价较低的城市边缘，虽然住房条件有所改善，但却往往面临公共服务、劳动力市场、社会关系等多方面的社会排斥：城市边缘通常意味着公共服务设施和就业机会的减少，以及职住分离状态的出现或加剧，在增加低收入人群出行成本和难度的同时也限制了其向上流动的机会，长此以往就会引发城市相对贫困人群新一轮的集中与固化。

四、打造共同富裕空间：超（特）大城市居住空间治理之道

针对目前我国超（特）大城市已经普遍显现的居住空间失衡现象，在陷入固化之前，对其进行深入剖析并提出以推动共同富裕为基本目标的治理策略，可谓恰逢其时，对避免重蹈西方国家的覆辙具有重大意义。具体而言，本文认为当前我国超（特）大城市居住空间失衡现象所呈现出的五种形态及其对推动共同富裕的阻隔作用，均与长期以来的城市空间治理理念存有偏差、对低收入人群的居住空间权利保障不足、以资本运作为核心的住房市场导致城市规划的规制调控作用发挥不充分、多元混居异质化社区建设滞后等现实状况，存在直接或间接的关联。

（一）推动居住空间治理价值理念转型

价值理念是政策行动的先导和前奏，居住空间治理价值理念的转型和重塑是消解超（特）大城市居住空间层面上贫困聚集与再生产、阶层固化的基础，深刻影响着实践中共同富裕空间打造的整体方向、逻辑乃至成效。随着社会主要矛盾的转化，当前人民群众对于公平正义、美好生活的诉求正愈发强烈。因此，城市居住空间治理应摒弃以往过于突出强调刺激经济增长的理念，坚持以人民为中心、建设人民城市，让城市居住空间真正成为人民安居乐业的重要载体和全社会追求公平正义、缩小贫富差距的有效载体，最终建构起一种以人的全面发展为目的、以人为主体的城市新发展环境。对此，可从三个方面加以推进。

其一，以人民为中心的居住空间治理价值理念要求治理目标的设定、措施手段的择取等方面均应坚持和尊重人民群众的主体地位，防止超（特）大城市居住空间生产和实践异化为对低收入群体的“整顿清理”，着力避免低收入群体因无法享有空间资源而导致贫困加剧。例如，保障房社区建设不应一味贪快贪大，应充分考虑公共服务设施的配套建设。其二，以人民为中心的居住空间治理价值理念意味着要在居住空间治理中给予流动人口等低收入人群相应的话语权，在居住空间生产与实践中主动维护其合理合法权益。例如，城市管理者需要看到城中村以低生活成本为流动人口等群体提供了生存发展空间以及对于保持社会稳定所具有的积极作用，因而在更新改造中应努力契合居民需求，适当为低收入人群保留一定生活空间。其三，以人民为中心的居住空间治理价值理念要求树立以人为本的城市观，即以提高民众的幸福感、获得感、安全感为出发点，从提高居住空间满意度、居住环境满意度、公共服务供给满意度等方面设置宜居城市考核体系，让人民群众满意度评价成为大城市居住空间生产与实践的重要衡量标准。此外，在以人民为中心的价值引领下，城市居住空间治理还应更多注重城市居住空间的使用价值，满足广大人民群众对城市美好生活的现实需求和真切愿景，避免资本逻辑主导下城市居住空间因过度追求高利润的交换价值而“解构了空间的使用价值和人本逻辑”[24]。

（二）重塑城市居住空间权利样态

居住空间权利是城市权利的主要内容之一。都市马克思主义学派的开拓性人物之一列斐伏尔认为，城市权利标示着一种处于首位的权利：自由的权利，在社会中有个性的权利，有居住地和能主动去居住的权利[25]。可见，作为个体利益的体现和追求利益所采取的行动方式，居住空间权利是指人作为具有自由意志的行动主体能有效参与到城市居住空间的生产、实践与更新之中，具体包括进入城市居住空间的权利、管理城市居住空间的权利、平等共享城市发展成果的权利。前述各种居住空间失衡现象，以及由此激发的贫富差距扩大、阶层固化等问题，一定程度上是低收入人群的居住空间权利遭到忽视和侵蚀而产生的后果。尤其是对居住在传统城中村和新式城中村的居民而言，其就业、教育、卫生医疗等社会保障权以及表达权、参与权被忽视或供给力度不足，往往是其走向贫困的重要原因。因此，为确保低收入人群可以全方位且平等地融入城市生活，在超（特）大城市居住空间治理中应重塑居民居住空间权利。

一方面，应统筹保障城市居民尤其是低收入人群享有城市居住空间的权利。这就要求赋予各类城市居民参与城市居住空间管理的权利，其实质是引导包括流动人口、大学毕业生等在内的社会弱势群体进入到城市居住空间的生产与更新之中，能够有效反映自身利益诉求和主张，防止强势群体对居住空间的控制与剥夺。听证会、协商座谈会、民情民意调查、领导接待等均是促进公众参与的重要渠道，而大数据、人工智能等现代新技术的嵌入与运用也使意见收集整合更为便捷化和智能化。尤其是对于保障房社区、新式城中村而言，居民参与可以极大提升其对于城市的认同感和归属感，同时在参与过程中也可以增进不同群体之间的相互交流，消除误解，逐步实现这类社区的去“污名化”和“标签化”，吸引新的业主不断进入，在消解居住失衡的同时也能促进不同层次人口的社会空间融合。另一方面，需着力保障城市居民平等共享城市发展成果的权利。这就要求持续深化户籍制度改革，改变以现行户籍制度为基础的空间资源分配机制，推动大城市城镇户籍居民、农村户籍居民与流动人口平等共享空间利益和资源，使“户籍只具有人口管理的功能而不再具有身份、待遇象征”[26]。

（三）加强城市规划的规制调控作用

联系前文的分析发现，改革开放以来，以资本运作为核心的住房市场化改革在提升我国超（特）大城市住宅供给效率和能力的同时，所带来的居住失衡现象也日趋明显。比如在资本逻辑的影响下，以城市更新为代表的城市空间生产往往演化为进行“空间谋利”的工具与手段，其所带来的住宅“绅士化”虽然满足了不同阶层人群对住宅的交易需求，但进一步加剧了中低收入人群的住房问题。为应对资本无序扩张逐利和由此诱发的居住空间失衡问题，在我国超（特）大城市居住空间治理中应强化城市规划的规制调控作用，充分发挥政府在疏解城市贫困聚集与再生产中的主体作用。

首先，一个基础性做法是在城市规划中加强对资本的管理和引导，尤其是“加强对资本的积累、信用制度、虚拟资本以及房地产和地租的管理”[27]，既要发挥资本对于推进城镇化发展、提升城市物质景观质量的积极作用，也要避免资本作恶，损害低收入人群的基本权利。其次，在城市规划中应兼顾居住空间物质层面改善和低收入人群居住需求保障，防止低档住宅“绅士化”中的空间碎片化、贫民窟郊区化等倾向的出现。其中一个可行方法是通过以公共交通为导向的开发TOD（Transit-Oriented Development）规划理念引导城市更新改造中土地和交通的再开发，以公共交通站点为中心进行用地功能的合理划分，如在其半径300-600m内适当布置保障房、人才公寓等，既可以满足流动人口的出行需求，也可以用公共交通支撑较高密度的人口发展。目前，成都已开始尝试建设基于TOD的保障性租赁住房，以保障青年有所居、人才有所栖。同时，在城中村改造中，可就地配建保障房社区用以安置低收入人群，既解决了其居住问题，也在最大程度上保留了原有的社会关系网络、生活文化、行为习惯等，这无疑增强了居民对抗贫困风险的能力。而在保障房社区公共服务设施配套建设方面，也应考虑到低收入人群的经济能力，不能完全依照商品房标准提供收费的公共服务和依赖市场供给。最后，强化大数据技术对于城市规划规制调控的赋能作用。其治理思路在于，通过对全市范围内各类大数据的搜集、整合与精准化分析，推进城市基础设施布局和公共服务资源配置更加高效合理，从而在一定程度上缓解居住失衡现象。比如利用手机信令数据可以统计城市人口空间分布，再结合人口普查中常住人口的空间分布，可推断人口在一定空间范围内如何移动，进而为交通资源、保障房选址等公共服务的合理配置提供参考。

（四）持续推进多元混居异质化社区建设

顾名思义，多元混居异质化社区是将不同收入阶层的居民在邻里层面结合起来形成相互补益的社区，以使低收入群体不被排除在城市主流社会生活之外。由于有助于推进不同阶层群体平等共享公共服务，且可以加深彼此之间的交流互动，增强弱势群体的社会机会，多元混居异质化社区建设对于居住空间失衡的治理具有直接政策意义。尤其是，其建设发展对于推进保障房社区合理规划，保障流动人口等群体在城市顺利“扎根发芽”具有重要意义。在欧美国家，混居模式已成为解决居住分异与隔离问题的基本选择。在我国，混居模式主要体现为在商品房住宅项目中配建一定数量的保障房。自国务院于2007年提出在普通商品房小区中配建廉租房后，混居社区建设相继在北上广深等大城市铺开。具体到实践中，混居社区建设包含社会结构、公共服务设施和建筑样式的混合等三个层面。其中，社会结构混合是指推动不同阶层人群在一定空间内混合居住，公共服务设施混合是指促进不同阶层之间的人群平等共享公共服务，建筑样式的混合则是指商品房与配建保障房应尽量在外观设计方面保持一致。为进一步推进混居社区建设，可从以下两方面着手。

一方面，在混居过程中为避免阶层差异过大而引起新的抵触与隔离，应坚持“大混居小聚居”的插花式布局，即将拆迁安置社区或保障房社区与商品房项目在小范围内配合建设，相似阶层居民的居住空间则以组团方式进行配置。在这一过程中，应注意配建比例的问题。现有研究表明，当配建比例高于24%时，商品房消费者和开发企业的福利将同时受损，因而配建比例不宜过高且应适当提高政府回购价格[28]。另一方面，在混居社区建设中应重视公共交流空间的打造，以增进不同阶层人群之间的了解、交流和沟通，加强混居社区的凝聚力，达到社会融合的政策效果。“硬件”方面，社区广场、街头公园等公共文化体育设施的兴建可为不同阶层人群提供有效的沟通交流平台，能提升低收入人群的社会资本并使其在就业中切实获益，同时也能推进其尽早融入现代都市生活。“软件”方面，应以共建共治共享为基本原则，充分发挥社区党组织的核心作用，通过举办协商议事会、文化艺术节、慈善拍卖、书画比赛等活动来联结起不同阶层群体的社会关系，打造基于邻里地缘关系的社区共同体，从而防止混居社区内部“隔离墙”的产生。而对于已经产生内部“隔离墙”的混居社区，应根据具体情景采取灵活的治理策略，比如在多方协商基础上采取分区管理，或基于低收入人群基本生活需求进行依法拆除。

结语

当下，共同富裕构成了社会主义国家人民进行空间生产应该遵守的伦理标准，是社会主义空间生产理应秉持的伦理原则。但受外部经济与政策环境、个人收入与选择等多重因素影响，超（特）大城市在居住空间生产与实践中却普遍表现出一定的失衡，公民居住空间权利受到侵害，贫富差距也由此加剧。基于此，本文从居住空间治理的视角审视共同富裕的推进，不再仅仅着眼于低收入群体收入水平提高对于共同富裕的促进意义，而是将研究视角放置于居住空间治理对于缩小贫富差距、提升社会融合水平的重要作用上。

在此视角下，本文阐述分析了当前我国超（特）大城市制约共同富裕的五种居住空间失衡现象，并提出了相应治理策略和建议。未来，在以人民为中心的居住空间治理价值理念引领下，应注意因应施策：对于保障房社区而言，应着重推进混居异质化社区建设，促进不同阶层人群的交往互动与社会融合；对于传统城中村和新式城中村而言，应更为注重保障城市居民的居住空间权利，提升其对于超（特）大城市的认同感和归属感；对于城市更新中出现的替代与隔离现象，应加强城市规划的规制调控作用，防止资本逻辑主导居住空间生产和实践；对于族裔居住分异而言，一方面要保障外籍人口的居住空间权利，按照权利和义务对等原则为其提供基本公益性服务，推动外籍人口的社会融入，另一方面要发挥城市规划的规制作用，避免族裔聚居区的集中连片而加大治理工作嵌入的难度。希冀随着多种治理策略的协同推进，最终构筑以公平享有空间资源为基础的城市共同富裕空间，超（特）大城市住房也不再表现为一种异己力量，而是逐步形成以共建共享、互助共存、和谐自由、全面发展为特征的居住空间正义格局，让全体人民的共同富裕在居住空间层面得到充分保障和落实。