漯河市基层党建引领城市社区治理机制研究

刘碧莹

摘 要：社区是社会治理的基本单元。社区治理事关党和国家政策方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关基层社会和谐稳定。党的二十大报告指出：“加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理。”党的十九届六中全会也明确提出：“完善党领导基层群众性自治组织、社会组织等制度，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。”这些重要论述都深刻阐明了基层党组织对基层治理的领导作用。为深入学习贯彻党的二十大精神，推动主题教育落地落实，笔者以河南省漯河市郾城区沙北街道、临颍城关街道和源汇区老街街道的部分社区为调研对象，对本市党建引领基层社区治理工作进行了学习调研，并且不断地整理和思考，形成以下研究报告。

关键词：漯河市；党建引领；社区治理

一、漯河市基层党建引领城市社区治理的主要做法

基础不牢，地动山摇；基础不抓，一盘散沙。近年来，我市坚持把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，在推行党建引领城市社区治理方面作了很多有益探索和实践，社区治理现代化水平大幅提升。召陵区天桥街道漓江路社区成功创建“全国和谐社区建设示范社区”，郾城区沙北街道昆仑社区、召陵区翟庄街道东方红社区等7个社区被命名为“河南省和谐社区建设示范社区”，老街街道新华街社区被定为全市首批“幸福社区”试点社区。一花独放不是春，百花齐放春满园。越来越多的示范社区、幸福社区成功打造，满足了社区居民更加多元化、更有品质的美好生活需求，既是全国文明典范城市创建工作的有益探索，也是漯河市聚力全域提升基层治理的生动缩影。

（一）坚持党建引领，创新社区自治模式

近年来，我市坚持以社区党组织为领导核心，发挥组织架构和资源整合优势，促进社区党支部、社区居委会、社区社会组织等多方共同发展，着力构建资源共享、优势互补的党建引领社区治理工作的良好格局。特别是实行党员“双报到”，将辖区内机关、企事业单位党员纳入社区党组织管理，实现条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建，不断提升社区治理能力。郾城区沙北街道通过党建引领基层社区治理，探索出一套“1+3+N”治理模式。“1”即以一个小区党组织为核心；“3”即1名结对单位党组织负责人、1名社区网格员、1名小区党组织负责人；“N”即以楼栋长、在职党员、小区志愿者、社区工作人员、居民代表、退伍军人等组成的队伍。组织党员在社区自治工作中担当主心骨，引导群众积极担任小区的楼栋长、单元长或业主委员会成员，参与小区的自治自管，依靠群众力量解决自身问题、管理自身事务。郾城区龙塔街道探索“大数据+网格化+铁脚板”基层治理新模式，党建引领实现微治理。街道办成立14个社区大党委、54个网格党支部、76个“三无楼院”功能型党支部，召集“双报到”党员361名，形成“街道党工委—社区大党委—网格党支部—小区功能型党支部”四级党组织体系，按照“排查、受理、交办、处置、回复、考核”的闭环工作运行机制，做到了矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位。源汇区老街街道在“三无”小区坚持“红色引领”打造“红色物业”，成立了功能型党支部、业主委员会、新时代文明实践点56个、志愿服务组织4支队伍；建立了“社区党总支+网格党支部+小区功能型党支部”党建服务机制，构筑了“党小组长—楼长—门洞长—户长”四级网络架构，开创了基层党组织引领下小区功能型党支部、业主委员会、新时代文明实践点、志愿服务组织、小区居民共同参与的“1＋5”的居民自治模式。

（二）坚持党建引领，提升社区法治水平

党和国家高度重视基层社区法治工作，1989年制定了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，随后我省制订了配套的《河南省实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》；党的十八大以来，党和国家先后制定了《关于加强城乡社区协商的意见》、《关于加强和完善城乡社区治理的意见》、《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》等。2020年5月第十三届全国人民代表大会第三次会议审议通过《中华人民共和国民法典》，规定了基层群众性自治组织法人为特别法人。这些法律法规和指导性文件为基层社区治理尤其是法治工作提供了遵循。随着相关法律法规和指导性文件在我市深入实施和广泛宣传，社区党组织充分调动广大社区居民认真学习法规政策、热情参与事务管理、正确行使民主权利的积极性，居民的法治意識不断增强，社区法治水平进一步提升。

一是推进基层自治组织全覆盖，最大限度消除基层社会治理“空白点”。严格依法规范有序开展社区居委会换届选举。目前，我市居委会书记主任“一肩挑”及“两委”干部交叉任职比例分别占64.4%和48.2%，居民参选率为96.5%。二是逐步完善社区治理机制，加强社区组织和制度建设，全面推行“一征三议两公开”工作法，社区事务决策和管理逐步向民主化、法治化方向发展。三是全面推行网格化管理，全市共设立社区网格 482 个，并依托社区网格化管理，建立民情档案，及时掌握民情动态，有效解决了社区管理全覆盖问题。

（三）坚持党建引领，发挥德治教化作用

《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，用5年左右时间“建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系”。我市近年来持续在“三治融合”的方向上进行了大量探索和创新，通过建好用好文化惠民设施、加强群众思想教育引导、积极开展各类文体活动等措施，倡树文明新风，助力社区治理。德治在新时代展现出自己的特征和功能，为推进基层社区治理现代化提供了道德引领和力量支撑。目前，全市城市社区大都建立了“一站式”服务大厅，配套建设了公共服务设施和文化活动场所。源汇区老街街道滨河春天小区坚持以形式多样的文化活动来丰富居民的精神生活，每月排出活动计划，组织开展“庭院党课” “邻里节”“文化节”“厨艺大赛”“共饮腊八粥”“居民藏品展”等丰富多彩的活动，引导居民走出“小家”，共建“大家”。评选表彰“社区好人”，用身边事引导身边人，以“德治”促“共治”。特别是广大社区志愿服务者，在防灾救援、保健康复、关爱帮扶、扶贫济困、文明创建等方面发挥着积极作用。全市已注册并开展服务的各级社会组织55个，注册登记志愿者达20余万名。召陵区天桥街道漓江路社区天桥义工志愿者服务队，每周末都会在烟厂花园向广大居民提供理发、义诊等免费服务，极大地方便了附近居民，被中宣部、中央文明办授予“全国最美志愿者服务社区”“全国学雷锋联络工作示范站”等多项荣誉。

二、漯河市城市社区治理中存在的问题

（一）多元参与不充分

部分社区在统领物业管理、业主委员会方面或者“三无小区”居民自治方面，管理权责不明确，多元化治理主体作用发挥不足。目前我市社区治理动力和公共服务渠道来源单一，政府经常大包大揽、错位越位并存；社会组织参与不够、承接不力；居民缺乏主人翁意识、习惯被动等靠，参与社区管理的积极性不高；居民参与机制不够健全，社区居委会缺乏更多动员居民参与的有效抓手。导致追求共享易、共建共治难。比如老旧小区改造，原开发商房子卖完一走了之，对后续物业问题不管，把问题都丢给政府。

（二）社区组织保障能力不强

新形势下对治理能力和水平的要求进一步提高，加之基层社区党建工作力量薄弱，基层党组织引领职能难以有效实现。党建与基层社区治理融合不足，导致融入基层社区治理的程度有限，党建工作与中心业务工作容易出现“两张皮”。社区治理工作由于缺乏统一的协调指导机构，导致协调联动机制不健全，而民政部门作为牵头部门，协调推进难度较大，难以形成工作合力，影响了作用发挥；社区干部薪酬待遇偏低，且没有动态调整机制，队伍不够稳定，工作人员流失较为严重。

（三）权责不等、压力负担不平衡，主责主业不聚焦

上级职能部门将大量行政事务安排给街道、社区，放责任不放权力，给压力不给资源，导致基层社区权小责大、权责不统一。在压力层层传导下，社区“被行政化、被机关化”，承担过多行政事项，“小肩膀挑着大担子”。比如：空中管线整治、门前三包、七小门店达标整治、环保等城市综合治理工作。社区自治组织偏离职能定位，加挂牌子多、出具证明多、检查评比多，深入群众少、整合资源少、提供服务少，政治功能和服务功能发挥不够精准有效。

（四）社区基础设施建设滞后

虽然经过近几年的努力，社区办公服务环境有了明显改善，但仍有部分社区存在困难。有的社区办公用房面积较小，与国家规定的600平方米存在较大差距。有的社区办公场地分散不集中。据统计，全市有8个社区办公用房为2-5处，有个别社区办公用房在6处以上，影响了社区整体功能的发挥。有的受征地拆迁影响，办公服务场地落实困难。有的新建小区由于在规划、验收和移交等环节上联审机制不健全，致使社区综合服务设施缺失。

三、坚持党建引领，推动创新社区治理机制的对策建议

（一）强化党建引领，积极推进“共建共治共享”

党的基层组织是我们基层治理体系的基础和中心，也是有效实现党的领导的坚强堡垒。实现社区的高效治理、现代化治理更离不开党建引领。一要立稳“指挥部”。社区治理的“指挥部”就是街道、乡、镇党的基层委员会。要立稳精于基层治理的“指挥部”，把党的领导贯穿基层治理全周期、全过程、各方面，推动基层党建与基层治理有机结合深度融合，做到政治引领、组织引领和能力引领，确保党始终总揽全局协调各方，成为社区治理的“主心骨”。二要建好“桥头堡”。抓实抓好社区党支部建设，建好善于治理的“桥头堡”，成为社区治理的“活力因子”，当好社区治理的“指挥员”，做好社区群众的“服务员”，充分发挥社区党支部的支撑引领作用，增强社区党组织的凝聚力。三要挑对“领头雁”。社区治理直接面对居民多元诉求，需要处理各种琐碎的日常问题，具有综合性、复杂性和突发性等特点。推进以党建引领社区治理，要大胆选拔政治强、业务精、善治理、有魄力、勇担当的党员来担任党支部书记，选好敢下手、敢干事的“领头雁”，以党支部书记这个“关键少数”带动全体党员干部履职尽责，破解社区治理难题。四要淬炼“先锋队”。推动以党建引领社区治理，要激活全党员的“红色细胞”，着力锻造、淬炼一支能打硬仗、打胜仗的党员队伍，在社区治理中践行初心、勇挑重担、淬炼党性、锤炼作风，积极发挥先锋模范作用。

我市临颍县城关街道办通过完善组织体系、强化党员先行、夯实基层基础，持续激发社区党建活力。以老城社区为示范，充分发挥党建阵地作用。

党建统领——构建“城关街道--老城社区党支部--小区党支部--楼栋网格长”四级治理体系，积极落实“一有九中心”提质改造，打造宜居、宜业、宜商的幸福社区。

党员先行——根据老城社区16个小区4165人的常驻人口数量，推选16名离退休党员老干部、优秀企业家、优秀党员志愿者担任小区党支部书记，充分发挥党员示范引领作用；挑选34名居民家庭为楼栋长，每栋选聘2-3名党员骨干或志愿者为楼层网格员，深入小区党支部与2个组织（业主自治委员会、“红色自管物业”）成员“双向交叉任职”，促进自治委员会、物业与党组织实现同频共振、同向发力、同治共促，不断壮大党组织力量。

夯实基础——开展微信党课、设立“主题党日议事会”、建立“红色自管物业”、施行“党员积分制”管理、创新“党建+和创”模式、开展党员来“敲门”活動，在“一征三议两公开”中不断提升业务水平、凝聚党建向心力。

一人拾柴火不旺，众人拾柴火焰高。“共建共治共享”的社会治理格局强调多元“共建”，通过多元治理主体解决公共问题，其本质上是由党组织在治理体系中充当引领角色，多元主体则发挥专业化治理作用。基层社区治理中的矛盾往往聚焦在社区、业委会和物业公司三方关系中，而近年来倡导的“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”恰恰需要多元主体共同参与、协同治理。要充分发挥多元治理主体作用，充分发挥居民自治作用，积极构建党组织统一领导、各类组织积极协同、广大群众广泛参与的基层社区治理体系，真正实现多元参与、协同共治，真正让居民成为社区自治主体和主人。

如党校家属院所在的海河社区，将红色教育和社区治理结合起来，形成楼栋“微党校”，将党的组织工作、宣传工作触角延伸到社区楼门，辐射到驻区单位、企业及各社会组织，构建“一核多元”的社区治理共同体，画出社区治理“同心圆”。

老街街道在原有“爱心典当”、“以服务换服务”的理念上，融入家政服务，将社区25支志愿服务队以及登记在册的志愿者整合在一起，居民只要参与志愿服务就可以按照时长换取积分，用积分兑换31项服务或实物，极大地提升社区居民参与志愿服务的热情，打造出“15分钟生活圈”，让社区居民在家门口享受便利服务，体验有温度、有认同感的美好生活。同时，为解决社区老人的吃饭难题，联合“红百粮餐厅”积极开办社区“共享食堂”，投入运营后社区内光荣在党五十年的老党员1元就餐，90岁以上老人免费就餐，80岁、70岁和60岁老人分别给予6折、7折和8折优惠就餐，给老年群体实实在在的方便和实惠，让社区真正成为居民共享的幸福家园。这些共建共治共享的创新探索值得与各县区街道、社区分享交流，一些做法容易推广，易于执行，快出成效，能够起到先行先试、示范带动的好作用。

（二）明确权责关系，提升社区治理规范化水平

强化街道办事处的公共服务和社会治理职能，减少或取消其经济职能，进一步发挥其统筹协调的功能，建立健全党组织领导的基层群众性自治组织、农村集体经济组织和群团组织、社会组织、业主委员会等基层组织体系，确保定位准确、权责明确，各有其位、各司其职，功能健全、运转有序，上下贯通、执行有力，为社区居民自治提供有力的行政保障和宽松环境。加大社区居委会去行政化的力度，还社区居委会服务居民的基础功能，让其回归基层群众自治组织的本性。规范村（居）民委员会设置，推动依托社区统一划分综合网格，不盲目求大。加强下属委员会建设，针对城镇地区环境和物业管理服务等群众急难愁盼问题，指导社区居民委员会增设环境和物业管理等委员会，并做好相关工作。认真贯彻《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等相关法律法规，建立社区联席会议制度，规范政府有关部门职责任务和社区的管理服务职能，进一步厘清政府与基层自治组织的关系，进一步完善加强社区建设的政策措施。建立基层群众性自治组织法人备案制度，做好统一社会信用代码变更及代码证书更换等工作。周密组织居民委员会依法换届选举，切实加强社区居民委员会的政治建设、队伍建设、制度建设，进一步提升社区服务能力和水平，做到社区规范、民主自治、服务到位、居民满意。真正实现“群众在哪里，社区党组织就出现在哪里；群众需要什么，社区党组织就帮什么。”

完善并推广源汇区马路街街道的“96771”工作法。9即“九必访”，空巢家庭必访，特扶家庭必访，优抚家庭必访，伤残家庭必访，困难党员必访，党员商户必访，重点人员必访，乡贤能人必访，辖区单位必访。这是辖区党员干部、网格员的日常工作内容，对独居孤寡老人、生活困难党员、伤残失独家庭等主动上门服务，对居民各类需求、反映、意见、建议分类梳理，及时提供服务；对辖区商户、企业、乡贤定期走访，开展共建共治，助推社区发展。

6即“六必报”，设施损坏必报，环境污染必报，房屋租赁必报，违章建筑必报，出行困难必报，风险隐患必报。组织网格员定期开展巡查和隐患排查，协同相关部门及时解决居民的烦心事。

7是“七必到”，突发事件必到、群众诉求必到、邻里纠纷必到、协商议事必到、就业帮扶必到、网格巡查必到、志愿服务必到。只要是与居民群众生产生活息息相关的事，党员干部、网格员随叫随到，认真倾听，多方沟通，真心实意解决困难，让居民真切感受到组织的温暖和关怀。

7还是“七色光”。街道在各小区成立清洁环保、平安建设、医疗救助、儿童教育、党员服务、综治文化、老年健康七支“蓝、绿、金、橙、红、白、银”志愿服务队，通过项目认领、专业对接等方式为辖区居民提供组团式、菜单式的公益服务。如“益路同行”志愿服务队、“党的声音”志愿服务队等雨后春笋般加入辖区志愿服务，“七色光”普照街道社区的角角落落。

1为“一热线”，将政务类、服务类电话整合为一个服务热线，通过微信群、微信公众号、公示栏等多渠道公布。电话诉求1小时要有回应，突发事件10分钟必到现场，从受理、批转，到办理、回复都制定一整套运行规范，实现从“被动等待上门”到“主动服务入户”的转变。

（三）完善社区治理制度机制，增强社区治理保障能力

工作制度上，探索推进全年无休、错时工作、人员轮休的错时工作制度；巡查走访制度上，聚焦小区环境、公共秩序、安全隐患、居民日常诉求等方面，发现问题及时解决或上报；信息化制度上，信息采集、日常工作均做到电子录入，鼓励运用微信群、微信公众号、微博等新媒介，动员发动居民参与；协商制度上，对涉及社区公共利益的事项，关乎居民切身利益的问题要尽量通过协商解决，广泛征集、充分征求全体居民意见，确定协商内容和协商主体，探索创新“楼门议事”、“板凳议事”等微协商形式，形成协商意见，公示协商成果。

公共服务保障机制上，要树立“服务就是最好的治理”观念。市级层面要编制社区公共服务项目目录，与社区居民利益密切相关的劳动就业、社會保障、卫生健康、公共安全、公共法律服务等部门要选派党员干部直接下沉社区工作，为居民提供精准化、精细化服务。依法统筹社区基础设施规划、建设，创新社区综合服务设施运营机制，通过居民群众协商管理、委托社会组织运营等方式，提高社区综合服务设施利用率。在政府负责基本公共服务的基础上，通过扩大“政府购买服务”范围、孵化培养社会组织、甄别对接优质企业、鼓励开展志愿服务等方式，依托社会资源扩展公共服务范围，实现共建共享公共服务。要按照基本服务、标准化服务、精细化服务、个性化服务等不同类别精准服务，提高公共服务质量，满足不同居民群体的不同要求。如针对社区内一些青少年严重心理问题要对接专业心理咨询机构、诊疗机构提供专业化服务，切实解决居民家庭现实问题。对一般居民日常生活中出现的不良情绪、心理压力，通过大力开展社区心理咨询服务、疏导服务、测评服务等或通过居委会、志愿者的耐心倾听和交流排解加以释放和解决。各县区可探索创新居民心理服务工作方法，加强社区心理服务体系建设。

矛盾风险化解机制上，学习深化“枫桥经验”，继续推行“枫桥式工作法”，完善推广漯河市召陵区天桥街道探索的“一二三四”调解模式。即：突出“一个重点”，抓好“两个关键”，扣紧“三个环节”，坚持“四项制度”。

突出重点建阵地。建立街道人民调解委员会，与综治中心合署办公，整合综治、信访、司法等力量，充实调解员队伍。同时成立个人调解工作室，建立特邀调解员队伍。漓江路社区“小杰听您说”“五朵金花工作室”等已成为区域品牌。

抓好矛盾调解、信访办理两个关键。以网格化管理为抓手，实现矛盾纠纷排查化解网格化。网格长由班子成员担任，网格员由街道干部、社区工作人员担任，对群众诉求、不和谐因素，充分利用网格化规范化的排查、研判、交办、处置、通报、考核等系列运行机制，在“格内”处理，形成“社区有网、网中有格、格中有人、人负其责”的良好局面。

抓紧普法宣传、业务培训、规范调解“三个环节”。开展综治宣传月、法治课堂、法治文艺演出等活动，打造两条法治文化宣传街、两个法治文化楼院、1个法治文化广场、1个法治文化展厅，普法学法氛围浓厚。由综治部门牵头，对街道专兼职调解员、特邀调解员组织业务培训，聘请法律顾问、检察官、法官、律师讲课，确保依法调解、依法解决信访问题。

坚持“四项制度”，确保常态化顺利运作。实行矛盾纠纷排查登记、社会稳定风险评估、联席会议分析研判、回访评价“四项制度”，对矛盾纠纷排查化解工作全过程进行规范操作、制度化运行，确保排查全面准确、评估把控重点，研判解决疑难问题，回访达到案结事了人满意。

人才队伍建设机制上，加强专职社区工作者党员发展力度，为社区“两委”换届储备一批后备专职人才队伍。各县区要立足实际采取多种办法，挖掘、整合、引进、培养各类社区治理人才，壮大社区工作者和社区服务人才队伍力量。完善社区工作考核、绩效评价和社区干部薪酬待遇动态调整、选拔任用机制，畅通上升渠道，在招录（招聘）乡镇（街道）公务员和事业编制人员时拿出一定名额面向优秀专职社区工作者，以提高社区专职工作者岗位吸引力，吸收更多优秀人才进入社区工作，激发社区干部干事创业激情。

（四）轉变治理模式，推动社区治理专业化

一是管理方式从以管理为主向以协调、引导为主转变。社区的工作开展尤其是小区的治理工作等，由原来的包揽一切向协调、引导转变，要本着“民主协商、共建共治”的原则，主动与辖区的单位党组织和党员加强联系，主动与物业公司进行沟通，主动对业主委员会和自治委员会进行指导，组织居民实行自治。

二是工作方式从封闭式、垂直式向开放性、区域性转变。基层的党建引领要改变以前的“街道党工委—社区党支部”直达式、安排式的工作方式，要充分发挥辖区内新经济组织、社会组织、辖区单位、商户、物业公司等主体和党员、热心居民的作用，积极构筑“街道党工委—社区大党委—功能型党支部—小区党小组—楼栋长”五级体系，构建“党建+单位党组织+社区群体+党员+小区自治组织”架构的基层党建新格局。

三是活动形式从硬性动作向多样化转变。基层党组织要积极发挥作用，把收集社情民意、化解矛盾纠纷、社区服务事项等公共管理和服务力量下沉小区，着力增强小区党组织的服务资源和力量，从“坐等”问题向“寻找”问题转变；深入推进“双报到”单位和在职党员志愿服务进小区，推广在职党员到居住地小区报到开展志愿服务，提升志愿服务的实效性，把等居民了解服务向服务“入区入楼入户”转变；积极引导培育小区的志愿性、互助性小区服务团队，调动小区积极群众和“明白人”搞调解、搞宣传，小区的技术和专业人才发挥专长在所在小区开展公益服务，把居民从志愿服务对象向志愿者转变。

我市临颍县充分发挥老干部、老党员和人大代表、政协委员、致富能人等的作用，开办“民情夜市”，及时收集民情民意，认真解决群众关心的热点难点问题，把各类矛盾纠纷和不稳定因素化解在基层。如今，临颍县“民情夜市”在基层实践中不断推陈出新。金仝村“大小夜市”“唠唠家常”“三部工作法”演化出“民情夜市”升级版，群众纠纷有地聊、纠纷事项能办结、全村群众一家亲、村级活力一片新，展现出一派和谐氛围。

【参考文献】

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