城乡基础教育公平的问题研究

闫晓倩

我国是传统的农业大国，农村人口数量众多，随着城镇化的发展，农村地区虽然也取得了快速发展，但与城市相比还远远不足，这在教育方面尤为突出，城乡教育的不公平现象愈发严重。作为一个社会主义国家，任何人都拥有着接受公平教育的权利，缩小城乡之间的发展差距，首先就要解决教育公平的问题。本文将分析促进城乡基础教育公平的现实意义，详细介绍城乡基础教育不均衡的现象，探讨教育公平失衡的原因，并据此探讨如何解决这一社会问题，以期促进城乡基础教育公平。

改革开放以来，不论是城市还是农村，都发生了翻天覆地的变化。随着生活水平的提高，人们愈发意识到教育的重要性，特别是关注教育的公平。教育公平是社会公平的基石，也是社会稳定的基础。我国高度重视教育事业的发展，作为一个发展中国家，我国每年的教育经费支出占GDP比例已经连续多年超4%，2022年总投入42562.01亿元，比上年增长9.45%。关注教育公平不可回避的一个问题就是城乡基础教育的公平问题，其根源在于城乡发展的全方位差距，而教育的差距是城乡差距中最为突出的反映。由于城乡二元结构的存在，中国城镇化进程的不断加快，城乡之间的差距一直在拉大，这在教育方面尤为突出。21世纪的前十年，农村小学的数量减少了一半多，农村学校与城市相比，无论从师资还是软硬件设施上，都处于全面的落后，城乡基础教育处于严重不均衡的状态。因此，解决城乡基础教育公平问题是全社会的呼吁，加快农村地区基础教育发展，让农村孩子也可以享受到更好的教育是一项紧迫的任务，需要全社会的共同努力。

1 促进城乡基础教育公平的现实意义

1.1 为实现乡村振兴奠定人才基础

在乡村振兴的具体战略中，明确提出了要高度重视发展农村义务教育问题。我们现在所说的义务教育，本身就有基础性的特点，从狭义上来看，基础教育就是我们所说的义务教育再加上幼儿阶段的教育。乡村振兴是全面的振兴，其中人才振兴是乡村振兴的关键，人才培养的关键在于教育，而只有实现了教育的公平，农村有能力有条件培养自己的人才，人才才能够不断地涌现出来，乡村振兴才能在人才的支撑下实现。与城市教育相比，在广大农村地区，普遍存在着办学质量差、教师队伍不稳定、教学水平不高等问题，城乡教育差距过大已经是不容忽视的问题，随着人口大量向城市迁移，现在农村小学的数量不断下降，小学生的人数也在逐年减少，有的农村一个年级可能只招收一个班，一个班里只有几个学生，甚至村里直接取消小学，几个村的孩子到一个村里上学，有条件的家庭都会选择去县城或者城市上学，从而接受更好的教育，导致农村基础教育的水平迟迟得不到提高，迫切需要采取有力措施，鼓励和促进优秀的教学资源和师资力量向农村倾斜，促进教育的公平，重塑城乡关系，为乡村振兴奠定人才基础。

1.2 是社会公平在教育领域的体现

十年育树，百年育人，教育要实现更好的传承和发展，首先就要打好基础，也就是实现基础教育的均衡发展，维护基础教育的公平。社会主义教育的本质就是在社会主义前提下，面向全体人员，实现人的全面发展的教育，这是建立在教育公平的基础上的。古代的科举制度是底层劳动人民改变出身的唯一出路，到了现代，教育也是普通农民家孩子走出农村的最佳途径。由于历史原因，我国形成了典型的城乡二元结构，在早期的发展过程中，我国把发展的重心放在城镇工业化上，农村地区的发展相对较慢，城乡之间的差距也越来越大，体现在医疗、卫生、教育等方方面面，其中教育资源的分配严重不均衡是社会公平缺失的典型表现。党和国家也认识到这一问题的严重性，提出了城乡融合发展的理念，其中教育的融合发展是改变城乡二元结构，缩小城乡差距的最有效措施，只有实现了教育的公平，为农村发展和鄉村振兴奠定广泛的人才基础，才能真正实现社会公平，可以说，教育公平是社会公平的基础基石，是社会公平在教育领域的最好体现。

1.3 有利于提高政府公共服务水平

享受公平的基础教育本身就是公民的权利，提供社会性基础教育服务也是政府的责任和义务，城乡基础教育资源的配置不均衡则是政府公共服务不到位的体现，如何打破这种不均衡则是政府需要高度关注的问题。在党的十六届六中全会上，首次在党的文件中提出了建设服务型政府的要求，其中义务教育与公共医疗、社会服务保障、环境保护、社会公共安全等关系国计民生的问题一起，成为服务型政府最为主要的组成部分和内容，提高社会公共服务水平，也要首先从这些内容入手，其中人们最为关注的，就是教育和医疗。教育公平作为社会公平的基石，政府需要花费大力气来解决基础教育不均衡的问题，明确政府的公共服务责任担当，只有促进了基础教育的城乡融合发展，才能为社会公平助力，也才能提高政府公共服务供给的效率，从而提高公共服务水平。

2 当前城乡基础教育不公平的主要表现

2.1 教学经费投入城乡差距大

虽然我国对教育的投入已经实现多年增长，长期保持在GDP总量的4%以上，但还是低于世界平均水平，更是远远落后于发达国家9%的平均投入，并且城乡教育经费的投入比有很大差距，享受义务教育的农村学生占到全国总量的70%以上，而所能获得的经费投入只能占到60%。具体到不同区域城乡之间，也有很大差距。东部地区由于经济发达，农村基础教育的投入尚能达到甚至超过全国平均水平，而在广大的中西部地区农村，基础教育的预算支出很难达到正常水平，甚至在一些偏远山村，由于学生的流失，学校所能获得的经费支持很少，有的学校连最基本的运营都难以保持，长此以往形成恶性循环，只能导致与城市学校的差距越来越大。

2.2 城乡办学条件差距大

随着国家对农村基础教育加大投入支持，从总体上来看，全国县域内义务教育的办学条件的城乡差距有大幅度的缩小，已经从全面差距转为了部分差距，但是从不同地区的对比来看，城乡办学条件差距大仍是不容忽视的问题，仍需要继续提高，进一步缩小差距。很多地方的农村学校建设获得的财政支持有限，只能保障最基本的教学条件，如教室、桌椅、图书，而在城市，几乎所有的学校在课上用上了多媒体设备，开展了信息化的教学模式，而在农村则很难开展。疫情三年期间的网课把这类问题完全暴露出来，很多农村地区网络基础设施薄弱，还不具备线上教学的条件，对学生学习造成很大影响。农村地区的人均图书占有量、实验仪器设备等也都远远低于城市平均水平。长此以往，农村生源大量流失，所能获得的财政支持就越少，如此形成恶性循环，很多农村学校难免走上被撤并的道路，从而进一步拉大城乡之间的差距。

2.3 城乡师资力量对比差距大

城乡之间教育差距最明显的表現就在于师资力量的对比上，与大城市重点学校编制难进、超编现象严重相比，在广大的农村地区，教师缺编现象严重，甚至一名老师要兼任几门课程。江苏卫视曾报道过一名在湖北恩施望坪乡支教的老师袁辉的事迹，在他支教的十几年里，他教过小学，教过初中，教过语文、数学、地理、美术、音乐等各类课程，固然有他能力强的原因，更大的原因还是当地师资力量薄弱，不得不一师多能地被动选择。而同样央视报道的一则新闻引起轰动，深圳一名中学招聘新老师，清一色的名牌高校博士生，其中不乏清华、北大的博士生甚至牛津大学这样的海归博士，正是因为在这些学校教学工作稳定、待遇好，吸引了更多高学历人才。而在农村，由于工作条件相对较差，工资待遇普遍不高，难以吸引高学历人才，本科学历基本上就属于最高学历了，还有大量的专科学历老师，即便如此，每年在农村也有大量有着较为丰富执教经验的老师想办法去城市任教，真正愿意扎根农村的老师很少。虽然学历并不一定代表着教学能力，但也从一定程度上反映城乡师资力量的差距。

2.4 随迁子女入学难，升学更难

随着城镇化的发展，城乡差距的扩大，大批农村青壮年劳动力选择进城务工，从而产生留守儿童的问题。子女长期不在父母身边，而跟随爷爷奶奶生活，虽然可以享受义务教育，但由于大部分老年人并不具备科学的教育方法，对孩子过度溺爱，加上孩子长期缺乏父母关爱，很容易产生心理问题。随着社会对留守儿童的关注，更多的进城务工人员选择将子女带到身边，但又产生了一个新的问题，那就是入学难、升学更难。当前大部分城市对随迁子女入学都有着严格的要求，其中居住证的办理最为严格，不仅需要房主提供房产证，还要提供租房合同、务工合同等证明材料，并且不是一次性就能办理成功的，还需要大约半年时间由户籍管理部门进行核实才能申请办理，在北上广深等大城市居住证的办理会更为严格。而进城务工人员在租房时往往选择房租较低的城中村等非正规居住场所，办理这些证明材料往往很难，如果选择私立学校，需要花费高额的学费，会让务工人员难以承受。而在升学阶段则更加苛刻。比如成都青羊区公布的2023年随迁子女小升初最新政策，不仅要求居住证、房屋租赁备案凭证、连续居住满半年证明材料，还要求申请人在成都连续缴纳养老保险半年以上，而务工人员大部分都不具备这些条件，无形中限制了随迁子女的升学，难以享受公平地接受基础教育的权利。

3 影响城乡基础教育公平的原因分析

3.1 城乡二元结构的存在是造成城乡基础教育公平问题的根本原因

造成当前城乡基础教育不公的最根本原因，就是中国长期存在的城乡二元结构。户籍制度的存在，将中国社会人为地分为了城市和农村两个相对独立的存在，在解放初期，由于我国急需发展工业，以城市为中心的发展策略也的确让城市率先发展起来，但也造成了农村地区的长期落后。这种差距是全方位的，在基础教育方面也非常突出，由于农村地区经济的相对落后，导致农村学校无论是从办学规模、基础设施建设、师资力量、经费投入等方面全方位落后于城市，城市和农村学生从接受教育的开始就处于不公平的起点，并且在当前的户籍制度下，学生通过户籍划片就近入学，其本意是好的，但考虑到现在人口的流动速度加快，人户分离的现象非常普遍，严格的户籍管理制度让农村孩子很难享受到更好的教育。我们现在强调城乡融合发展、城乡一体化发展，就是要打破这种二元结构，逐渐打破城乡不平等的状态，追求包括教育公平在内的社会公平。

3.2 乡村教育资源的配置缺乏合理性

随着国家重视程度的加强，城乡一体化的发展，乡村整体教育水平有了一定程度的提升，但远远不及预期。不仅与城市基础教育有着明显差距，即使在乡村内部，也存在两极分化的问题，大规模学校发展越来越好，而一些小学校则难以正常维持，甚至走上被撤并的道路，其中一个重要原因，就是乡村教育资源的配置欠缺合理性。乡村基础教育的投入本身就不如城市，反而承担着70%以上人口的义务教育任务。而在有限的经费支出中，是由国家按照学校的规模以及学生的数量进行集中拨付的，容易造成超大学校的形成，这些学校由于获得更多的经费支持，可以有足够的资金进行校园环境的整治和基础设施的升级，也更容易吸引更优秀的师资力量。反观一些学生数量少的学校，由于缺乏足够资金支持，不得不削减支出，限制了学校的进一步发展。长此以往，农村的优质学生资源也会被大学校抢占，从而在农村学校内部，形成强者越强，弱者越弱的两极分化局面。

3.3 现阶段的教师轮岗制度不能发挥实质作用

由于教育的不均衡，资源的集中，少数名校迅速发展起来，在教学规模、办学质量、师资水平等各个方面都处于领先地位。在城乡一体化发展的大背景下，我国推出了教师轮岗的制度，其目的就是让城市学校的优秀教师到农村短暂任职，将其丰富的教学经验和先进的教学方法带到农村，从而实现教育的均衡和优质资源的共享。但在实际执行中，往往由于双方交流互动的不够深入，使得轮岗制度流于形式而不能发挥应有的作用。制度虽然对轮岗教师有着较为明确的要求，但各学校出于自身教学的考虑，很难将优秀教师长期轮岗到农村，轮岗更多的是为了应付上级部门的检查而进行的短期行为，而教学质量的提升又很难在短期内起到效果。教师适应了城市教学，也可能无法适应农村生活而产生负面情绪，很难全心投入到轮岗工作中。同时教学质量的高低影响因素是多方面的，虽然师资是重要影响因素，但学校的管理制度和管理水平、学习氛围、教学环境、基础设施配置、生源水平等都会对教育质量产生影响，单靠几名优秀教师轮岗还远远不能从根本上改变农村基础教育薄弱的事实。

3.4 政府在基础教育资源配置过程中的公共服务职能弱化

基础教育是社会公共服务的重要组成，社会主义制度下，公民都享有平等教育的权利，但是在长期的城乡二元经济结构下，教育发展不均衡让农村学生并没有享受到平等教育的机会，政府作为基础教育公共服务的提供主体，本应提供更好服务，实现基础教育资源的优化配置。但正是由于政府公共服务职能的弱化，导致教育公平问题长期得不到有效解决。虽然我们现在强调对基层政府的考核不再以单纯的GDP作为依据，但长期以来根深蒂固的思想让经济数据仍是地方政府最为看重的，对经济职能的重视程度远超其他，基础教育虽然纳入到政府公共服务职能的范围，但由于过度强调经济职能而让先天不足的农村地区无法充分实现教育资源的优化配置，基础教育缺乏有力保障。

4 促进城乡基础教育公平的优化策略

4.1 彻底变革城乡教育二元结构，促进城乡融合发展

城乡二元结构的长期存在是制约基础教育公平的根本所在，要促进教育公平，就要彻底变革城乡二元体制，深入贯彻城乡融合发展的策略，促进城乡一体化发展，构建城乡教育一体化发展的新格局。促进城乡教育的融合发展，转变农村教育的落后局面，必须保障教育资源向农村倾斜，特别是在经费支出、师资水平、基础设施建设方面，要加大对农村教育的支持。具体来说，要继续加大农村教育经费投入，全面落实农村贫困学生资助政策，确保农村贫困家庭学生能够完成基础教育。要不断优化农村财政教育支出结构，提高教育资金的使用率，确保基础教育公共服务的全覆盖。要加强农村地区师资力量的建设力度，深化农村教师队伍改革，加大对农村教师的培养力度，通过逐步提高农村教师的福利待遇水平，保持教师队伍的稳定性。要加快农村学校的基础设施建设，不断提升农村学校的办学条件，改善农村学校学习和生活环境，促进城乡基础教育的融合发展。

4.2 加快农村基础教育的信息化建设

三年的疫情线上教学，将城乡之间基础教育的信息化建设水平差异完完全全地暴露出來，未来线上教学将会越来越重要，要保证教育的公平，就要加大农村基础教育信息化建设投入，让农村学校师生了解信息化教学的动态和优势，缩小城乡教育信息化差距。具体来说，要加快农村基础网络建设，提高农村网络覆盖的质量，加大农村学校信息化基础设施的投入，为城乡教育公平奠定物质基础。要全面提升农村学生的信息化意识和能力，提高乡村教师的整体信息化教学水平，提升信息素养。要加快优质教学资源共享平台的建设，让农村学校也可以享受到丰富的优质教学资源，促进城乡教育的均衡发展。

4.3 促进城乡平等互动交流

严格的户籍管理制度让城乡之间的基础教育处于相互独立的静止状态，在城乡融合一体化发展背景下，加快城乡基础教育的互动交流，是时代发展的需要。要做好农村进城务工人员子女的基础教育保障工作，进一步简化随迁子女入学的手续，各地依据当地实际情况，制订相关政策，让随迁子女升学考试更加明晰化，保障随迁子女在基础教育阶段在城乡之间实现自由流动。教师的轮岗制度可以更加平衡城乡师资力量，要采取更严格的措施来保证制度能够真正执行，并要采取全面措施为轮岗教师做好后勤保障，为他们解除后顾之忧，通过系统化的制度让轮岗制度形成常态化。

4.4 强化政府的公共服务职能

政府是社会公共服务的责任主体，随着城乡一体化发展的推进，人们对基础教育需求的提高，城乡基础教育的不公平问题已经成为影响城乡融合的关键问题，政府要切实履行责任主体的责任，强化公共服务职能，创建基础教育激励新环境，将农村基础教育发展纳入地方政绩评价体系中，将教育发展水平作为官员评价考核标准，落实监控主体责任。针对农村教育经费不足的问题，在进一步加大教育经费支出的同时，积极拓宽多元化的教育投资渠道，鼓励社会资本参与基础教育事业，并做好基础教育资源配置工作的把控。

5 结束语

随着城镇化进程的加快，城乡基础教育之间的不平衡问题愈发突出，已经成为影响社会公平的重要因素。推动城乡基础教育的公正公平，是实现乡村振兴战略的基础，也是社会公平在教育领域的具体体现，同时也提升了政府公共服务水平。当前城乡基础教育的不公主要表现在城乡办学条件、教育经费投入、师资力量对比、随迁子女入学等方面，究其原因，根本在于长期存在的城乡二元制结构，此外，乡村教育资源的配置不合理、教师轮岗制度流于形式、政府公共职能的弱化也是主要原因。要彻底变革城乡教育二元结构，促进城乡融合发展，加快农村基础教育的信息化建设，促进城乡平等互动交流，强化政府的公共服务职能，逐渐缩小基础教育的城乡差距，实现教育公平，最终实现城乡融合发展。

本文系2023年度廊坊市哲学社会科学研究课题《“人民满意教育”视角下廊坊市城乡基础教育公平问题研究》，课题编号：2023091，课题组成员：吴山、韩雪。

（作者单位：廊坊师范学院）