政策赋能乡村贫困治理与产业扶贫的实地评估——基于山西省P村的个案调查

曹世婧

(苏州大学 社会学院，江苏 苏州 215031)

1 问题的提出

2018年9月，中共中央、国务院发布《乡村振兴战略规划(2018—2022)》，将乡村振兴战略纳入各地区新农村建设的考量范围。2020年，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，步入“后扶贫时代”，然而，部分欠发达地区存在着脱贫后再返贫、缺乏后续发展活力的问题。即使是在精准扶贫五大模式中被认为“输血”能力最强的产业扶贫，在欠发达地区的基层实践中也难免遭遇可持续性益贫挑战。不同模式的产业项目选取、政策瞄准度即目标群体对政策的认同感和参与度，都在很大程度上影响产业扶贫政策的实施效果，因而对其的探究是不可或缺的。

2 文献回顾

阿马蒂亚·森认为，贫穷并非单纯意味着收入少，而在于人的基本能力遭到剥夺和发展机会的丧失[1]，由此推断，造成乡村振兴战略实施中农民主体性缺失的主要因素可能在于农民权利和能力不足。赋能是增加个体或群体资产或能力的过程，其成为贫困户形成可持续生计的内生基础[2]。很多学者也将贫困看作社会建构问题，以增能理论为视角解决贫困问题，认为其利于促进贫困治理制度的完善与创新，使贫困人群顺利脱贫致富[3]。结合杨齐、李鑫妍[4]等学者的观点，文章将赋能划分为资源机会、知识技能、价值观念三个层次，三者协同发展可不断激发乡村振兴的内生动力。

政策瞄准即关注政府的减贫计划如何使资源有效地向穷人传递，主要包含事前的对象瞄准与事中的需求瞄准两部分[5]。许鲜提出通过比较贫困户与非贫困户对产业扶贫项目的认知水平、参与意愿、参与行为与参与一致性四个方面来衡量政策瞄准[5]，文章主要借鉴该模型进行调研活动设计。

文章的产业扶贫是以市场为导向，以经济效益为中心，以构筑产业链体系为依托，对贫困地区的经济实行区域化布局、一体化经营和专门化服务，形成利益共同体以推动区域可持续性减贫的方式。产业扶贫并不仅仅是追求经济层面产业规模的大小以及收入利润的多寡，更应该从贫困户在市场之中的发展能力角度进行考量[6]。在产业经营方式上，农户联合和农企联合方式更有利于提高农户的主体性地位，从而提升职业能力，实现贫困人口的赋能[7]。

3 研究设计

3.1 研究样本

山西省阳曲县地处忻州与晋中盆地之脊梁地带，交通闭塞，多年来经济落后，曾为省级扶贫开发工作重点县，共有43个贫困村。阳曲县Y乡P村占地24.13平方千米，曾为山西省省级贫困村，下辖P村、S村2个自然村，属山区地带。自我国精准扶贫政策落实以来，阳曲县因地制宜，不断从“产业发展、生态建设、就业培训、村集体经济壮大、贫困村提升、政策兜底、激发内生动力”等方面狠下工夫，形成“一村一品一主体”的产业扶贫模式。2017年P村实现整村脱贫，2019年全村所有建档立卡贫困户脱贫，扶贫产业项目建设突出、类型齐全，具有典型性与研究价值。

3.2 研究方法

考虑到乡村常住居民的文化水平与平均年龄，为保证问卷质量，文章在村主干道对村民进行随意一对一抽样，展开问卷发放与填写工作，当场回收。问卷主要包括调查对象基本情况、产业扶贫政策瞄准情况、产业扶贫增收情况三个层面的14个指标。其中，在政策瞄准度的量表选择上，选用李克特五点式量表，由“非常不了解”到“非常了解”分别对应1～5分，分数越高，表明贫困户对相关产业扶贫政策的了解程度越深。

调研共发放问卷76份，有效问卷73份，样本有效率96.05%。其中，贫困户较非贫困户比例大；户主年龄偏大，以60岁以上农村留守老人为主，其次是41～60岁中年人，25～40岁青年群体较少，这反映出当地年轻劳动力流失的状况；被调查人口普遍文化水平极低，绝大多数为小学文化水平；致贫因素排在前三位的分别为缺资金、缺劳力和缺技术。

表1 样本描述性统计

文章还选取4名脱贫户、2名非贫困户、1名乡镇级扶贫干部、4名村级扶贫干部(共计11人)进行半结构访谈，多维度了解调研地对中央政策的落实情况以及基层面临的较大问题。

4 调研分析

4.1 政策瞄准及其影响分析

4.1.1 村民对贫困政策的获得与认知存在较大年龄差异

调研中发现，农户主要通过帮扶干部、村民大会获得产业扶贫项目的信息，占比高达76.7%；通过新媒体和农业合作社、邻里亲友等其余渠道获得产业扶贫项目信息的比例几乎没有。如此单一的消息来源极易导致为对产业扶贫项目认知水平的差异。

总体而言，该村产业扶贫项目的涵盖面广、贫困瞄准效果较好。控制“是否为贫困户”和“受教育年限”两个变量后对户主年龄与贫困政策瞄准度进行相关性分析(部分结果见表2)，可以看出贫困政策瞄准度存在年龄认知差异，越年轻对相关政策了解得越深入。以上结果反映出产业扶贫仍然存在盲点，部分农户对产业扶贫缺乏相应的认知、参与积极性不高、参与意愿与参与行为脱节、贫困户被动参与等。

表2 户主年龄与贫困政策瞄准度相关性分析

4.1.2 产业赋能对象老龄化

P村家庭人口规模较小，家庭成员以1～4个为主，65岁以上老人偏多，1/3的人口外出务工或经商。年轻劳动力向城市的大量涌入，使得该村人口的老龄化比城镇更加严重，政策实际赋能对象年龄普遍高于政策设计时目标群体，导致很多产业扶贫政策的赋能效果低于预期。

同时，村民主要收入来源排名前三为种植业、当地产业扶贫资金、政府提供的生活保障性资金。虽然该村现已发展多种模式的扶贫产业，但村民仍以种植业为主要谋生手段。一方面是基于该村“人人有土地”的现状；另一方面也反映了村劳动力流失带来的部分合作社或种养殖帮扶政策增收不明显的问题。

“不是我们不帮，有的家里没有劳动力，村里一开始帮他们申请了羊崽鸡仔用于养殖帮扶和产业起步，可是没养殖两天，有的老年人就觉得身体不行就养不动，也就卖了，这样虽然获得了一次性的收入，但是后续增长也就乏力了，还是只能种地为主。渐渐地就只剩一些种养殖大户和合作社真正搞起了种养殖并增收明显。”扶贫干部提到P村缺乏劳动力而出现养殖产业项目“大户富，小户无”的情况。

4.1.3 贫困户存在“等靠要”思想

在产业扶贫过程中，企业与贫困户两者最核心的目标均为增加各自的收益，但这其中存在悖论：在以调研地为典型代表的广大欠发达乡村地区，很多产业扶贫项目专为扶贫而“生”，带着精准扶贫的使命孕育发展，扶贫项目与贫困户之间缺乏规范有效的利益联结机制。一旦地方政府在产业扶贫项目选择上存在“短、平、快”的思想，就可能导致创新要素投入不足、人才储备不足，后期如果国家引导相关扶贫政策的方向转变，则易供血不足、增长乏力，很可能出现短期脱贫再返贫的现象。

另外，增收最大、最稳定、村民参与最广泛的投资入股模式，反而赋能较少，贫困户对该类产业无参与感，每年坐等分红，极其容易造成“等靠要”思想，不利于提升贫困户自我发展。贫困户对借本还息、折股量化、小额无息贷款的收益在未来的可持续性普遍缺乏信心。尤其是对于因老、弱、病、残等原因部分或全部丧失劳动力的贫困户，主要依靠政府“兜底”，产业扶贫对该部分人群赋能不足，使之极易成为政策盲点。

4.1.4 益贫式增长目标仍未实现

随着贫困线的不断提高，产业扶贫边际效益逐渐呈现递减的倾向，单一、同质的产业扶贫项目难以满足农户脱贫致富的需求。欠发达贫困地区受制于自然条件，往往以种养殖、小米杂粮加工等产业扶贫项目为主，同质化趋势严重。P村贫困户对种养殖产业项目的名义参与率超80%，但由于缺少规范的实际管理过程，科学技术运用范围也有限，造成农户从中获益走低。

益贫式增长是发展经济学的新理念，它关注经济增长、不平等和贫困三者之间的关系，强调经济增长给穷人带来的增长比例应当大于平均增长率。该村产业扶贫项目具有较为明显的益贫性，即是否为建档立卡贫困户与家庭收入平均年增长呈中度正相关。然而，一旦扣除即时性、一次性的产业发展政策补贴，两者在产业扶贫项目中获益没有明显的差异，益贫式增长仍需作为长远目标去追求。

4.2 产业扶贫实践及其赋能效果分析

在县域范围，阳曲县培育主导产业，发展县域经济，增加资本积累能力；在村镇范围，P村增加公共投资，改善基础设施，培育产业环境；在贫困户层面，P村提供就业岗位，提升人力资本，积极参与产业价值链的各个环节。各项产业扶贫政策切实增强了村民收入，但其赋能效果有所不同。

4.2.1 投资入股模式

P村政府以村集体资金入股的方式，支持当地龙头企业发展，同时获取扶贫资金分红。2016年，政府对峰山羊驼种养殖基地投入170万元，实行借本还息政策，每年获14万元利息用于扶贫资金；2018年，政府对该基地追加204万元以折股量化的方式，每年获得16万余元扶贫资金。同时，村政府也参与由阳曲县统一组织的光伏发电产业项目，每年获得分红2万元至4万元用于扶贫资金。

此类项目分红大、增收确定，但对于贫困户而言，参与度低，只赋予了资源机会，自我发展能力未得到提升。

4.2.2 扶贫合作社模式

P村现有八户养牛大户，专业种养殖合作社4个，青储饲料、圈养与散养相结合等养殖技术手段已经基本覆盖。

“刚开始什么都不懂，也没钱，也不懂怎么养。村里发小羊崽、发鸡崽，还请外面的知识分子给我们讲课，村干部也经常来养殖地考察，慢慢地大家熟练了，养殖死亡率下去了，收益也就上来了。”受益于经营种养殖合作社的脱贫户谈道，该合作社现每年收入30万元至50万元。

此模式收入较为稳定，对于贫困户而言，参与度高，赋予了其资源机会、知识技能，并间接提升了价值观念，促进贫困户自我发展能力的提高。

4.2.3 个人自主经营模式

对于部分本钱较少、合作意愿较低的贫困户，村委会则与总工会联手，为村民提供鸡苖/种羊以发展个体小规模养殖业，或为全村发展土豆、玉米等种植业提供免费机耕地、种子、技术服务等，助力个体经营增收。

此模式虽然收入较低，较不稳定，但贫困户完全参与直面市场，获得了资源机会、知识技能，并间接提升了价值观念，促进贫困户自我发展能力的提高。

4.2.4 产业带动就业模式

P村持续举办周末学堂，开展形式多样、内容丰富的知识与技能培训，向村民宣传就业帮扶政策，传授种养殖技术，以及适应市场需求的电子商务、农机维修等技能知识。同时，充分发挥贫困地区在生态环境和自然资源方面的优势，推广先进适用技术，加大龙头企业扶持力度，培育壮大特色优势产业，争取贫困户公益岗位，利用微信/布告栏等渠道发布就业信息，协助掌握一定技术技能的村民联系工作，实现贫困户和企业的双赢局面。

此模式收入中等且稳定，为贫困户增收的同时，提高地区就业率，长久坚持有望达到资源机会、知识技能、价值观念的全面赋能。

5 政策建议

5.1 政策目标群体精准宣传

P村部分村民尤其是中老年人对自己所参与的产业扶贫政策了解程度较低。村干部应采取集中组织宣传和常态化宣传结合的方式：一方面，充分利用村广播、微信公众号等媒介，持续开展政策宣传，将政策文件用通俗化的语言来解读，从而易于文化水平较低的村民接受，扩大产业扶贫政策的知晓度；另一方面，要利用驻村帮扶干部等力量，定期开展产业扶贫政策入户再宣传，“到户到人”。及时了解民意，掌握民情，因人施策，提高村民的获得感、满足感和幸福感。

5.2 建立健全农村人才引进机制

乡村产业的兴旺需要人才。面对乡村常住人口老龄化严重的现象，为了增强乡村发展后劲，政府应给予政策扶持，鼓励大学毕业生回乡创业，外出务工人员带技术返乡创业。通过巩固脱贫攻坚成果，稳定现有的帮扶人才队伍，健全长期帮扶激励机制，努力将帮扶人才留在农村，加大力度培养本土人才和贫困村产业发展带头人，继续为乡村振兴贡献力量。

5.3 “志”“智”双扶

《国家乡村振兴战略规划(2018—2022年)》强调，实施乡村振兴战略，基本原则是坚持农民的主体地位，充分尊重农民的主体意愿，充分调动农民的积极主动性。要进一步加强农民的思想教育，帮助农民树立积极参与乡村振兴工作的价值理念。同时提供农业技能培训和职业培训，“授之以渔”，以提高群众素质、培育本土人才。在“后扶贫时代”，加强对返贫的治理，注重对贫困群体的“志”“智”双扶，进一步实现知识技能、价值观念层面的增能，促进可持续减贫。

5.4 培育乡村农业新业态

优势特色产业的发展，应当实现由外源性“输血”变内源性“造血”，为贫困地区长效振兴提供动能。各地应坚持因地制宜、因村施策，建立现代乡村特色产业体系。一方面紧密围绕本地特色农产品(小米、杂粮)，形成“生产—加工—销售”的全链条产业发展模式；积极培育孵化有市场、有品牌、有效益的特色产品。另一方面也应开发、支持新型农村金融产品(小额、低息贷款)，切实拓宽农民融资渠道。

5.5 构建产业扶贫的利益联结机制

在现有模式下，培育发展“龙头企业+合作社+农户”的利益联结模式，突出龙头企业和合作社的带动作用，探索“飞地经济”。通过借本还息、折股量化、公益岗位等开展产业帮扶，实现“产业在门前，就业在门口”，让人民切实享受产业发展红利。此外，还可通过“互联网+”等新模式，结合P村现有的原始森林、羊驼基地、国家级历史文物等资源，加速发展乡村特色旅游业、休闲农业等相关产业，拓宽农民就业渠道，实现农民增收愿景，切实共享产业发展红利。