宁波市生物医药产业政策分析与建议

俞浩萍

(宁波财经学院，浙江 宁波 315175)

1 引言

生物医药产业是我国重点大力发展的战略性新兴产业，正成为新的经济增长点。但生物医药产业具有研发风险高、技术成熟周期长、药物过审程序复杂、投资回报率不稳定等风险。如果仅依靠企业内生推动，很难解决资本和技术问题，还需要政府的外推力即产业政策，需要各地政府实施长期、稳定、适应当前经济社会环境的产业政策帮助其发展。

近年来，从中央到地方均连续出台了系列政策支持生物医药产业发展。如国家层面上，2017年1月发展改革委发布了《“十三五”生物产业发展规划》；2月国务院颁布《关于改革完善药物上传流通使用政策推动医药产业健康发展的意见》；4月科技部发布《“十三五”生物技术创新专项规划》。随后，又出台了《生物技术研究开发安全管理办法》；2019年5月国家药监局发布《国家药品监督管理局关于加快推进药物智慧监管的行动计划》；2020年12月国家市场监督管理总局发布《生物制品批签发管理办法(2020修订版)》；2021年3月国务院颁布了《“十四五”生物医药产业发展规划》等。

各地方层面也纷纷出台政策扶持生物医药产业发展，如上海市2021年出台了《关于促进本市生物医药产业高质量发展的若干意见》；浙江省出台了《浙江省医药产业发展“十四五”规划(征求意见稿)》(2021)、《关于推动浙江省医药产业高质量发展的若干意见》(2020)、《浙江省生物经济发展行动计划(2019—2022年)》(2019)；江苏省发布了《江苏省“十四五”规划和2035远景目标纲要》(2021)、《苏州市生物医药及健康产业强链补链三年行动计划(2021—2023)》等。

宁波的生物医药产业虽起步较晚，但宁波市一直高度重视生物医药产业发展，2011 年就出台过宁波市《生命健康产业“十二五”发展专项规划》；2018年制定了《宁波市加快推进生物医药产业发展若干政策措施》；2019 年在《宁波市“246”万千亿级产业集群培育工程实施意见》基础上，先后印发了《宁波市生物医药产业集群发展专项规划(2018—2025 年)》《宁波市生物医药产业集群培育三年行动计划(2020—2022 年)》，加快推动宁波生物医药产业培育发展。按照规划，宁波市力争在 2025 年培育千亿级的生物医药产业发展集群。因此，对生物医药产业政策进行客观的量化评价，有利于对政策的科学了解，为政策的修订提供合理依据，从而促进生物医药产业的蓬勃发展。

2 生物医药产业政策分析现状

近年来，国内外学者对政策工具的分析应用逐渐增多。政策工具是被决策者以及实践者所采用，或者在潜在意义上可能采用来实现一个或者更多政策目标的手段[1]。在生物医药领域，主要集中在对国家层面政策的分析，如许舒瑶等(2020)采用计量分析方法，对国家层面和五个地方政府层面颁布的生物产业政策进行差异性分析[2]；袁野等(2022)采用质性分析的方法，对国家层面的生物医药产业政策进行编码，并构建了政策工具—生物医药产业参与主体—创新价值链的三维分析框架，深入分析我国生物医药产业政策现状和问题[3]。另外，集中在对生物医药领域下具体某一产业的政策分析，如中医药健康服务领域的政策工具研究。魏敏等(2021)通过构建中医药健康服务分类和政策工具二维分析框架对我国国家层面出台的中医药健康服务领域的政策进行分析和探讨，得出当前政策工具使用的特点与不足之处[4]；张宏如、邓敏(2022)构建了政策工具—服务体系二维分析框架，确定了政策工具在不同服务体系内的使用情况，分析了国家层面中医药健康服务的建设重点和建设力量[5]；付秀梅、贾涛(2021)对国家层面的海洋生物医药产业政策进行了综合量化研究[6]。

目前，关于生物医药产业政策的分析多集中在国家层面的宏观分析，对某一地方政府具体的产业政策微观分析并不多见，故本研究以具体的地方政府政策为研究目标，分析宁波市生物医药产业的政策现状和问题，为宁波市的生物医药产业政策体系完善提供建议和参考。

3 宁波市生物医药产业政策分析框架

文章将Rothwell和Zegveld 对政策工具的划分思想引入宁波生物医药产业政策文本分析中，将产业政策文本分为供给侧政策工具、环境侧政策工具和需求侧政策工具，见图1。

图1 宁波生物医药产业政策分析框架

信息支持指政府，通过建立数据资料库、收集梳理国内外生物医药产业相关信息、评估并发布生物医药产业资源信息等，为生物医药产业发展提供公共科技支持和信息服务。基础设施建设包括两方面：一是技术基础设施建设。主要指政府通过建设实验室、产学研平台等引进先进技术，加强项目研发与建设。二是生活基础设施建设，即市政工程和公共生活服务设施等建设。财政资金投入是政府直接对产业参与主体在提供财力上的支持等。公共服务是政府为保障产业健康发展而提供的各项配套服务，主要包括建立负责机构、咨询服务机构、完善相关工作机制等。人才引进与培养包括两方面：一是政府为促进产业相关教育发展，培养和引进专业人才，为产业发展提供人才保障。二是对相关人员进行产业知识培训和指导，提升专业技能。宣传推广是政府通过组织品牌推介会以及产品博览会等方式，提高当地产品知名度，扩大市场占有率。促进产业化是政府为促进产业系列化、品牌化，延伸产业链而提供的有效支持举措。试点示范是政府为引导生物医药产业发展，设立相关示范案例，引导各参与主体向好的方向发展。

环境侧政策工具则起到间接影响作用。环境侧政策工具又分为目标规划、金融支持、税收优惠政策、知识产权保护、法规管制和策略性措施。目标规划是指政府按照规范合法的程序制定与产业发展相关的宏观规划，总体描述需要达成的目标。生物医药产业的发展需要强大的金融支持，政府为鼓励参与主体的建设，以融资、补助等方式为企业创造有利金融条件，拓宽融资渠道，推动产业发展。税收优惠政策对产业中的重要企业进行赋税的减免、返还等，鼓励社会更多主体参与产业发展。知识产权保护是指政府对知识产品进行保护，确保产权所有人的利益不受侵害。法规管制是政府通过制定法规、规定、制度等，规范产业参与主体的行为，加强监管作用，为产业发展创造良好环境。策略性措施是政府对产业价值链的各个阶段建设，提出鼓励性或限制性的政策。

需求侧政策工具对生物医药产业政策起到拉动作用。需求侧政策工具包括政府采购、服务外包和贸易管制。政府采购是政府通过对产业相关产品的特许权招标或大宗采购，支持产业发展。服务外包是政府为缓解因人员或技术不足带来的压力，将产业的某些重点领域或关键技术委托给第三方企业或相关机构。贸易管制是政府为防止市场垄断和信息不对称，对相关产品进行各项管制。

4 数据收集

4.1 政策文本采集

本研究的政策收集主要来自宁波市人民政府门户网站中的政府信息公开——政策文件栏和宁波市生物医药行业网站。以“生物医药”“生物医药产业”“医药”“新兴产业”“科技创新”和“大健康”为检索词。共检索出2010年1月至2021年12月宁波市级层面发布的生物医药产业相关政策文本40份。文章选取规划、意见、行动方案、通知等，排除了回复、通报等内容，最终获得有效文本32份，见表1。

表1 宁波市生物医药产业政策文本表(部分)

4.2 数据编码与提炼

采用Nvivo 12软件对每个政策文本进行逐条内容质性分析，通过量化指标得出宁波生物医药产业政策的问题，为政策优化提供基础，具体分析框架如表2所示。

5 研究结果与分析

生物医药产业是政策导向型产业，近年来宁波构建了较为全面的生物医药产业政策工具。2009年到2021年12月，涉及生物医药产业的32份政策文本涵盖了供给侧、环境侧和需求侧三方面政策工具节点共222个，政策鼓励产业全链条建设发展，政策内容和形式丰富、关注面广，宁波市生物医药产业政策体系已初步建立，但是供给侧、环境侧和需求侧的政策很不平均，涉及供给侧的文本节点有129个，涉及环境侧的文本节点有87个，而涉及需求侧的文本节点只有6个，存在明显的不均衡现象。政策工具维度文本统计见图2。

图2 政策工具维度文本统计

5.1 供给侧政策工具统计结果与分析

供给侧政策工具总体“过溢”，内部不均。在整个政策工具体系中，供给侧政策工具节点共129个，占58.1%，所占比例最高。其中，基础设施建设、财政资金投入和公共服务方面政策节点较丰富，但试点示范、人才引进与培养、信息支持宣传推广方面政策关注度较少。供给侧政策工具文本统计见图3。

图3 供给侧政策工具文本统计

这主要与宁波生物医药产业起步晚，仍处于建设初期有关。其中，基础设施建设、财政资金投入和公共服务所占比例较大，折射出政府发展生物医药产业的强烈意愿和导向重心。

基础设施建设主要包括两方面：一是技术基础设施建设，指政府通过建设研发实验室、产学研平台或引进先进技术等措施，加强生物医药产业相关项目研发与建设，提高科学技术水平；二是生活基础设施建设，完善生物医药产业基地市政公用工程和公共生活服务设施等基础设施建设。财政资金投入指政府直接对生物医药产业参与主体在生产经营各个阶段提供财力上的支持，如设立专项资金等，宁波主要以补助和奖励为主。公共服务是指政府为保障生物医药产业健康发展而提供的各项配套服务，主要包括建立咨询服务机构、完善相关工作机制、成立负责机构、申报相关项目以及协调有关部门解决问题等方面。

所占比例较低是试点示范、人才引进与培养、信息支持和宣传推广。人才引进与培养方面主要包括两方面：一是政府促进生物医药产业相关教育事业发展，培养和引进生物医药产业专业人才，建立长期全面的人才发展规划，为产业发展提供人才供给和保障。二是根据工作需要，对政府部门或是企业人员进行生物医药产业相关方面的培训和指导，提升专业技能。信息支持指政府收集梳理国内外生物医药产业相关信息，通过建设数据资料库、评估并发布生物医药产业资源信息等，为生物医药产业发展提供公共科技支持和信息服务。这方面宁波明显不足，随着生物技术的快速进步，科技信息作为产业发展的“催化剂”，将带来产业发展方向和经营方式的深刻变革。三是生物医药产业宣传推广亟待改善，产业基地的美誉度能增强招商引资的吸引力，产品的销售需要通过搭建宣传平台，扩大企业产品的知名度，实现经济效益增长。

5.2 环境侧政策工具统计结果与分析

环境侧政策工具运用失衡。在整个政策工具体系中，环境侧政策工具节点共87个，占39.2%，所占比例居中。其中，目标规划类政策较多，共30个节点，而金融支持和税收优惠类政策较少，存在明显失衡现象。环境侧政策工具的运用与产业发展过程和水平密切相关。由于宁波市生物医药产业起步晚、发展时间不足，政府对未来发展方向和行动策略仍在探索中，需要通过环境侧政策工具为其提供良好发展环境，以弥补既往政策的不充分。

从图4的统计分析显示，目前宁波呈现出目标规划选择比重大、金融支持薄弱、税收优惠和知识产权保护缺失的现状。目标规划是指政府按照规范合法的程序制定与生物医药产业发展相关的宏观规划，对要达成的目标作总体描述和勾画。目前约一半的政策都是制定发展规划，光有规划而无实施，也不是推动产业发展之道。金融支持是指政府以融资、补助等方式鼓励相关企业或机构参与生物医药产业建设中，创造有利金融条件，拓宽融资渠道，推动产业发展。资金方面，宁波主要采用财政资金补助和配套科研经费的方式，对于解决企业融资方面尚显不足。另外，税收优惠作为生物医药产业快速发展的重要推手和有力保障，更能激励和引导生物医药产业发展，但相关条款并未涉及。知识产权保护是政府对生物医药产业相关领域形成的知识产品进行保护，确保产权所有人的利益不受侵害。生物医药产业所具有的特征，决定了它对知识产权的高度依赖。然而，政府并没有出台关于知识产权保护的具体政策。知识产权没有系统化的有效保护，不仅会导致企业资产流失，还会损害科技工作者的切身利益，挫伤其积极性。

图4 环境侧政策工具文本统计

5.3 需求侧政策工具统计结果与分析

需求侧政策工具整体薄弱，亟待改进。在整个政策工具体系中，需求侧政策工具节点共6个，占2.7%，所占比例最少。

需求侧政策工具的缺失问题在整体政策体系中反映非常突出。从图5可以看出，收集的32份有效政策文本样本中，只有6个节点涉及了需求侧，需求侧政策严重缺失。政府采购是指政府通过对生物医药产业相关产品的大宗采购或特许权招标，支持生物医药产业发展，这方面只有一个文本中提及政府采购的建议。服务外包指政府将涉及生物医药产业重点领域或关键技术等发展问题委托给第三方企业或相关机构。贸易管制指政府对市场流通的生物医药产业相关产品进行各项管制，防止市场垄断和信息不对称，只有两个文本中略有提及。需求侧政策工具可以减少市场的不确定性，积极开拓生物医药产业市场，有针对性地补充和完善需求侧政策工具应是未来宁波生物医药产业政策优化未来调整的重点。

图5 需求侧政策工具文本统计

6 讨论与建议

宁波生物医药产业的基础现状，具有一定的产业基础。截至2020年年底，全市生物医药产业规上企业143家，规上工业总产值206.1亿元。涌现一批单项冠军企业，宁波市生物医药制造企业大多起步较早，深耕细分市场多年，涌现了以美康生物、戴维医疗等为代表的一批单项冠军企业和产品。产业集聚发展格局明显，全市生物医药企业已形成围绕鄞州、江北等中心城区的体外诊断试剂企业；余姚慈溪片区的数字诊疗装备企业和骨科植介入器械企业；镇海北仑片区的化学原料药及制剂企业等产业集群。宁波生物医药产业虽然已具有一定规模，但是短板也很明显，产业基础薄弱，龙头企业较少；产业规模较小；尚未形成产业链条；创新能力不足；创新平台缺乏；专业人才与产业匹配度不高等缺点。

生物医药产业具有研发风险高、技术成熟周期长、药物过审程序复杂、投资回报率不稳定等风险。如果仅依靠企业内生推动，很难解决资本和技术问题。因此，产业政策对生物医药产业格外重要，政府需要实施长期、稳定、适应当前经济社会环境的产业政策。当前宁波市生物医药产业政策体系已初步建立，但是供给侧、环境侧和需求侧的政策存在明显的失衡现象，供给侧工具过溢，而需求侧工具严重不足。故文章对宁波市生物医药产业政策提出以下建议。

6.1 调整供给侧政策工具内部组合

适度的供给侧政策工具对生物医药产业发展具有积极作用。在供给侧政策工具方面，政府要重视宣传推广、信息支持、试点示范和人才引进与培养等政策工具对推动生物医药产业发展的积极作用。其一，提高试点示范和宣传推广政策工具关注度，加大对示范区和示范工程的宣传度，增加产业基地和企业开展招商引资、产品推介活动的政策扶持力度，努力提高基地和产品的知名度。其二，提高信息支持政策工具关注度，建立生物医药产业平台，收集梳理国内外生物医药产业相关信息，通过建设数据资料库等，为生物医药产业发展提供公共科技支持和信息服务。其三，重视生物医药人才的培养，促进生物医药产业相关教育事业发展，引进、培养人才，并建立长期全面的人才发展规划，为产业发展提供人才供给和保障。其四，基数设施建设方面，目前主要集中在技术设施的建设，要重视生活服务性基础设施完善。

6.2 均衡环境侧政策工具结构

在环境侧政策工具方面，政府要重视金融支持、税收优惠和知识产权保护的政策工具的使用。其一，丰富金融支持政策工具。生物医药产业的研发与创新都需要大量的资金，进一步出台融资平台建设相关政策，提高各金融市场主体参与建设宁波市生物医药产业的积极性。其二，完善知识产权保护政策体系。明确标准和界限，惩罚侵权行为，保护科研人员研究成果利益不受侵害。其三，适当使用税收优惠政策。全面梳理现有税收政策，积极向国家、省反映宁波市生物医药产业发展面临的瓶颈问题，争取优惠政策扶持，扩展政策适用范围。其四，合理使用目标规划工具，精准具体的指定目标规划，加大政策实施细则的出台力度，以保证政策目标实现。

6.3 提高需求侧政策工具使用频率

在需求侧政策工具方面，政府要全面弥补政府采购、服务外包和贸易管制三类政策工具的短缺，以创造稳定的市场预期，降低生物医药产业发展过程中面临的不确定性。其一，完善政府采购制度。在不妨碍市场公平竞争前提下，落实政府采购促进中小企业发展政策，在政府采购活动中，向本土生物医药领域的企业倾斜。其二，加强服务外包政策。探索建立生物医药产业服务外包政策体系，鼓励在关键技术基础设施建设、物业管理、人力资源管理等方面逐步扩大服务外包的适用范围和规模，减轻政府压力，引导社会组织和机构广泛参与生物医药产业发展。其三，规范贸易管制法规。不断规范生物医药产业流通市场经济秩序，克服地方保护主义，打破行业准入壁垒，营造良好产业发展环境。