在国内冲突与国际制裁的困境中寻求出路

李忠艳 鲁莹 祝湘辉

摘要： 2022年，緬甸国内危机仍未解除，军方与反对力量冲突不断，但缅甸军政权表现出一定韧性。为促进国内政局稳定，同时为赢得国际社会的认可与接纳，军方对内对外均采取了一系列积极措施。政治方面，为增强执政能力，军方改组内阁，进行人事任免；为巩固国家控制权，国家管理委员会继续管控反对力量，处理遗留问题；为顺利推进2023年大选，国家管理委员会促进和平协议签订，整改选举架构，调整《政党注册法》等。经济方面，得益于军方制定的经济复苏计划与《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的落实，缅甸进出口总额明显增长，旅游业与电力能源领域发展向好。但因受西方国家的制裁影响，外资企业相继撤离缅甸，外国投资低迷，金融业发展倒退，经济复苏面临巨大压力。外交方面，因在“五点共识”落实进展甚微，军方与美欧等西方国家的关系在制裁风波中逐渐恶化；与东盟关系面临巨大考验，有倒退风险，但因维护信誉与声誉之需，东盟仍继续就解决缅甸问题进行积极斡旋。但较为利好的是，在中、印、俄等大国坚持不干涉内政原则的情况下，缅甸得以与中、印保持良好关系，缅俄关系的升温迹象也很明显。2023年，缅甸将继续沿用“大国平衡”外交战略，旨在于复杂的外交局面中维护国家主权的独立自主，推动国家经济和安全发展。军方将积极布局，推进顺利举行全国大选并实现权力平稳移交。但由于缅甸军方与反军方力量之间将持续博弈，大选仍存在不确定性。同时，仍将面临经济复苏及和平进程等多重挑战。

关键词： 缅甸； 政治冲突； 经济发展； “大国平衡”； 和平进程

［中图分类号］ F133.7；D733.7       ［文献标识码］ A        ［文章编号］1003－2479（2023）03-031-14

Seeking a Way Out from the Dilemma of Civil Conflicts and International Sanction：

A Retrospect of 2022 and Prospect of 2023 in Myanmar

Li Zhongyan， Lu Ying， Zhu Xianghui

Abstract：In 2022， the domestic crisis in Myanmar remained unresolved， and conflicts between the military and opposition forces continued. However， the Myanmar military regime showed some resilience. In order to stabilize the domestic political situation and win the recognition and acceptance of the international community， the military has taken a series of measures both domestically and externally. In politics， in order to enhance the ability to govern， the military reorganized the cabinet and conducted personnel appointments and dismissals; in order to control the country， the State Administration Council of Myanmar continued to suppress opposition forces and addressed remaining issues; In order to smoothly advance the 2023 general election， the State Administration Council urged negotiations to sign a peace agreement， rectified the electoral system， and adjusted the Political Parties Registration Law. In terms of the economy， thanks to the economic recovery plan formulated by the military and the implementation of the Regional Comprehensive Economic Partnership Agreement， Myanmar's total import and export volume has increased significantly， and the tourism and electric power sectors are developing well. However， due to the sanctions imposed by Western countries， foreign investment has successively withdrawn from Myanmar， resulting in a downturn in foreign investment， a setback in the development of the financial industry， and enormous pressure on economic recovery. On the diplomatic front， the relations with ASEAN is facing enormous challenges and risks regression. However， due to the need to maintain its credibility and reputation， ASEAN continues to actively mediate on resolving the Myanmar issue. However， what is more favorable is that Myanmar has been able to maintain good relations with China and India and there are obvious signs of warming up in Myanmar-Russia relationsunder the circumstance that major countries such as China， India and Russia adhere to the principle of non-interference in internal affairs. In 2023， Myanmar will continue the "balance of major powers" diplomatic strategy， aiming at maintaining national sovereignty and independence in complex diplomatic situations and promoting national economic and security development. At the same time， the military will actively arrange for the smooth holding of national elections and the smooth transfer of power. But there is uncertainty in the electiondue to the continued gaming between the Myanmar military and anti-military forces. In 2023， the Myanmar government will still face multiple challenges such as economic recovery and the peace process.

Key words： Myanmar; political conflicts; economic development; balance of major powers; peace process

一、政治：国内局势仍然严峻，国家管理委员会施政求稳定

2022年，缅甸国内局势仍然动荡不安，国家管理委员会（以下简称国管委）与反对派武装之间冲突不断。为加强对国家的控制，国管委积极开展反对派管控工作，同时还处理了大量遗留问题。迫于国内外压力，国管委还延长全国停火时间并与部分少数民族武装组织举行和平会谈，力图改善国内不断动荡的局势1。除此之外，国管委还开展了一系列的人事任免工作，对政府内部工作做出调整，大力为即将举行的全国大选造势并开启了部分大选筹备工作。

（一）国管委开展人事任免工作

2022年，为增强执政能力建设，国管委对政府高层人事作出了一系列调整。8月19日，对缅甸联邦政府进行改组，改组后共有32名成员，其中敏昂莱大将为国家总理，梭温副大将为副总理，佐丹丁为秘书长，原央行副行长丹丹穗被任命为央行行长，佐敏奈被任命为央行副行长，原反腐委员会主席丁乌调任为联邦总审计长，原公务员委员会主席丹瑞调任为反腐委员会主席，原联邦总审计长肯佐调任为投资与对外贸易部长，原劳工部长敏凯调任为移民与人口部长，原经贸部长平杉调任为劳工部长，原投资与对外贸易部长昂乃乌调任为经贸部长，同时还宣布了原移民与人口部长钦益等4位部长的退休决定。此次改组是国管委接管政权以来最大的一次改组，主要涉及经济等部门相关人员的调整2。同日，缅甸军方对军事指挥官也进行了改组，北部军区司令妙岱少将和东南军区司令哥哥貌少将调换职位，中东部军区司令拉莫少将调往三角军区，三角军区司令苗敏吞少将调往东部军区，东部军区司令尼林昂少将被调到中东部军区1。除了对高层人事进行调整，政府还将原来的缅甸电力能源部改组为电力部与能源部两个部门。

（二）强化国内控制，解决政治遗留问题

2022年，缅甸军方与少数民族武装组织之间冲突不断，军方伤亡较大，并出现部分基层官兵投诚到反军方力量的现象。为应对不断加剧的冲突及内部危机，缅甸军方作出了努力并加强自身建设。首先，延长警员的退休时间，将退休时间延长至60周岁2。其次，开展大规模军事演习，以打造“三维战备海军”。同时，加强与日本的军事合作，派遣士兵赴日本受训。此外，为维护地区稳定，缅军6月还在缅北掸邦孟休镇及当阳等地增加兵力。

为强化网絡安全管理，营造安全良好的网络氛围，国管委还注重开展网络整治工作。2022年，国管委主要通过法律手段对网络政治行动作出处罚。1月25日，政府内部召开国家和平协商会，会上决定，针对非法组织缅甸“联邦议会代表委员会”“民族团结政府”或个人通过网络社交平台发表危害国家安全言论的行为，执法机关将根据《反恐怖主义法》《刑法》及《电子通讯法》对其追责。4月，国管委发布密令，要求电信公司封闭所有反对派组织及个人的网络账号及页面。此外，国管委还对新闻媒体作出评判，并将“仰光新时代媒体”“缅甸民主之声”“密兹玛”“伊洛瓦底”“德尔塔新闻社”及“大其力新闻”等新闻媒体列入黑名单。

此外，国管委还大力处理了缅甸前政府的政治遗留问题。7月8日，缅甸选举委员会公布了对2020年大选中舞弊情况的调查结果，对国内86个政党的账目、财政状况等作出审查，并勒令被审查政党及时处理党内问题，否则将被依法注销。除此之外，缅甸军方还多次强调“民族团结政府”“联邦议会代表委员会”及“人民防卫军”等组织为非法组织。同时，缅甸军方还多次审查全国民主联盟（简称民盟）相关官员的案件并作出判决。2022年，前国务资政昂山素季及前总统温敏以贪污、危害国家安全、违反防疫决定等罪名分别被判处31年和10年有期徒刑，两人累计刑期分别为33年和12年3。除此之外，诸多民盟时期的官员也被定罪判刑，如实皆省前省长敏乃以贪污罪被判处21年有期徒刑、克钦邦首席部长吴楷昂以贪污罪被判处12年有期徒刑等。

（三）大选筹备工作逐步展开

2022年2月1日，正值缅军接权1周年之际，国管委宣称延长紧急状态6个月，至7月31日结束。8月1日，国管委再次以尚未创造良好的大选条件为由将国家紧急状态再延长6个月，至2023年1月31日结束。按照国管委公布的信息，缅甸将于紧急状态结束后半年内举行新的大选。2022年，缅甸军方领导人和发言人多次在公开场合明确表示，缅甸将举行的大选“绝对是自由、公正的大选”，还多次明确表示，未来的大选将采用比例代表制4。为确保大选顺利进行，国管委开展了一系列准备工作。不仅对参与选举的政党进行审查，还在缅甸全国325个镇区开展人口普查，核实选民名单。截至2022年10月25日，国管委已完成对仰光地区45个投票站的核查工作1。国管委表示，国家大选将覆盖偏远地区，消除选举“空白”。12月2日，敏昂莱在讲话中强调，要确保大选如期举行，建立一个真正的民主联邦国家。同时，为提升民众信任度及国际社会认可度，国管委还在2022年内多次释放在关囚犯。

（四）国内冲突加剧，国管委力促和谈

2022年，缅甸多地少数民族武装组织合作对抗缅军。尤其在缅北地区，军方与少数民族武装组织之间的矛盾不断升级。5月，克耶邦东部战事升级，战斗范围扩大。8月28日，若开军与缅军爆发冲突，导致两枚炮弹落入孟加拉国境内，引发孟加拉国政府谴责。8月31日，若开军攻占了位于孟都镇以北孟缅边境第40界碑附近的一个缅军军事基地，激烈的冲突使得双方均有伤亡2。10月，克钦武装与军方在克钦邦发生了自军方接管政权以来最严重的一次冲突。在克钦武装组织举行音乐节之际，缅甸军方对其展开空袭，致80余人死亡3。

为解决国内日益严重的局势及民族冲突，国管委曾于2月28日发布停火声明，将停火时间延长至2022年底，并与部分少数民族武装组织举行会谈。2022年年内，国管委与部分少数民族武装组织举行了两轮会谈。5月，国管委主席敏昂莱邀请掸邦复兴委员会/南掸邦军、若开解放党、新孟邦党、克伦佛教军、克伦民族联盟/克伦民族解放军—和平委员会、勃欧民族解放组织、拉祜民主联盟等签署了《全国停火协议》（NCA）的民族武装组织及未签署NCA的佤邦联合党、民族民主联合军/勐拉军、掸邦进步党参与和谈。在会谈中，军方与少数民族武装组织就实施多党制民主联邦及确保独立自主和平发展等工作作出讨论。对于未签署NCA及参加和平会谈的组织，缅甸军方也呼吁他们积极参与到国家和平稳定的建设中4。

（五）疫情防控取得一定成效，入境限制初步放开

2022年，缅甸出现第4轮新冠疫情。1月15日，奥密克戎病毒在缅甸本土被检测出来，感染者大量增加。2月份，缅甸每日新增病例破千，确诊率破10%。截至12月31日，缅甸新冠确诊人数累计633683例，累计死亡19490人，全国18岁以上人群30849582人完成疫苗接种，缅甸全国18岁以下人群 6798379人完成疫苗接种5。由于奥密克戎病毒致死率降低，缅甸于4月17日宣布废除防疫聚集限制禁令。同时，中缅合作的新冠疫苗也于3月底在仰光正式投产。12月1日，缅甸放宽国际航班入境人员防疫规定，入境人员只需出示新冠疫苗接种记录或48小时核酸检测阴性证明即可入境缅甸，取消核酸落地检6。

二、经济：总体呈现发展态势

军方接管政权近两年来，缅甸经济形势严峻但未崩溃。外资撤离和西方制裁给缅甸经济复苏带来新的难题，但因东盟成员国与缅甸的经贸合作增加，对缅甸的影响有限。在2022—2023财年中，2022年4月以来，缅甸经济负增长情况逐渐减弱，9月开始逐渐恢复正增长，其后经济在一定程度上有所增长，全年总体呈现复苏向好发展态势。

（一）进出口总额增长较快

据缅甸商务部发布的数据，2022—2023财年，缅甸进出口总额约为255.85亿美元。出口总额约为125.98亿美元，同比增长51.5%；进口总额约为129.87亿美元，同比增长63%。其中，海运贸易总额为194亿美元，边境贸易总额为61.85亿美元1。为推动边贸发展，缅甸政府允许多种货币结算。2022年3月15日，缅甸信息和投资部表示，缅甸将允许在泰缅边境贸易以泰铢结算。同时，也接受将人民币作为官方结算货币。7月5日，经缅甸央行批准，缅甸经济银行和4家私人银行在清水河边境开设办事处，进出口贸易商可申请开通人民币账户，使用缅甸元和人民币结算。缅中贸易是缅甸边贸最强劲的经济支柱，但受疫情影响，2022年缅泰边贸已超过缅中边贸。据缅甸经贸部公布的数据，2022—2023财年过渡期（4—12月），缅中边贸贸易额为18.24亿美元，缅泰边贸贸易额则达36.02亿美元2。2022年，缅甸的边境贸易仍以缅中、缅泰贸易为主，缅印边境贸易次之，缅甸整体贸易呈现回暖趋势。

2022年，泰国是缅甸最大的出口市场，出口额达27.76亿美元，同比增长45%；其次为中国，达26.4亿美元，同比增长31%；第3是日本，为8.82亿美元，同比增长68%（表1）。

向外国出口的缅甸产品中有农产品、水产品、矿产品、林产品、工业制成品及其他商品，其中工业制成品出口是缅甸最大的出口创汇来源，包括成衣、珠宝以及天然气等。在2022—2023财年，工业制成品出口额约为86.22亿美元，同比增长83%；其次是农产品，出口额为27.06亿美元，同比增长12%。在出口的商品中，仅矿物质出口总额出现下降，同比下降23%（表 2）。

中国、新加坡与泰国是缅甸的前3大进口国1。其中，缅甸自中国进口额为42.80亿美元，同比增长86%；自新加坡进口额为33.22亿美元，同比增长107%；自泰国进口额为16.15亿美元，同比增长51%（表1）。而投资产品、商业产品及用户产品是缅甸主要进口的3大商品类，进口总额为129.87亿美元（表3）。

总体来说，2022—2023财年，得益于缅甸当局采取有效的经济政策与《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的生效实施，缅甸进出口贸易呈现明显增长，但贸易逆差达3.86亿美元。在主要进口的商品类型中，商业产品和投资产品分别同比增长76%和71%。这些产品的增加可从侧面反映出随着贸易逆差的扩大，进口的货物及服务价格将上涨，在国际上，缅甸出口货物价格则会下降。此外，还会引发缅甸货币贬值。

（二）外国投资持续低迷

从1988年12月至2022年12月31日，共有52个国家和地区到缅甸投资，投资额累计超过920亿美元。在34年间，新加坡投资额在总投资额中约占28%，在对缅甸投资的经济体中位居榜首2。中国大陆地区以23.5%的占比排第2位，泰国以12.4%的占比排第3位，中国香港地区、英国和韩国分别占比10.8%、8% 和4.5%（图1）。2022—2023财年，缅甸当局共批准90个新外资项目，总投资额近18亿美元，比 2021—2022财年的38.9亿美元减少了近20.9亿美元。2022—2023财年，缅甸主要在能源、石油与天然气、制造、交通与通讯、房地产、酒店与旅游、矿产开发、养殖与水产、工业区开发、农业、建筑、服务等领域批准外资投资。其中，能源、石油与天然气、制造、交通与通讯等领域的外资获得批准最多。

外資撤离是缅甸军方接管政权后对外经济面临的一个重要考验。据统计，2021年2月1日至2022年12月，共有20余家外资公司涉及撤资缅甸，包括直接关闭、停止投资或出售业务1。2022年1月，石油巨头雪佛龙（Chevron）和道达尔（Total）撤出缅甸。4月29日，马来西亚国家石油公司（Petronas）和泰国泰油勘产公司（PTTEP）宣布退出缅甸。5月2日，日本能源集团ENEOS控股公司（ENEOS Holdings）宣布撤离缅甸，并于6月30日决定完全退出缅甸市场。外资的撤离使缅甸的投资环境愈发恶化，为经济复苏蒙上阴影。

（三）电力能源领域发展向好

缅甸电力来源主要由天然气、水力、煤炭及可再生能源构成，其占比分别为56%、40%、3%和1%。为了提高可再生能源发电占比，缅甸增设总发电量为370兆瓦的13个太阳能发电项目和390兆瓦的3个太阳能发电项目。随着用电量的递增，缅甸当局拟计在2025年实现可再生能源发电占比至23%，2030年实现全国供电的目标。3月30日，缅甸投资委员会批准了总价值为8575.9万美元的12个投资项目，其中包括电力与能源行业项目。5月13日，缅甸电力部长当罕（U Thaung Han）在内比都与中国驻缅甸大使陈海举行会谈，双方就中缅跨境电力线路建设、跨境电网购买等事宜进行了商讨。缅甸可再生能源发电领域尚处于起步阶段，但缅甸拥有广阔的土地和丰富的自然资源，尤其是在可再生能源方面具有巨大潜力。随着缅甸当局对该领域的重视与投资的增加，可再生能源发电在缅甸前景看好。

（四）金融市场动荡不安

军方接管国家政权后，缅甸因通胀率攀升至历史高点，跻身全球通货膨胀率最高的5个国家之一。2022年4月，缅甸央行发布的美元兑缅甸元指导价为1∶1850。军政府于4月3日发出指示，要求从境外流入国内银行的外币必须在1天内按固定利率结算。随着美元兑缅甸元的汇率持续升高，缅甸央行多次调整外汇管制规定。8月16日，缅甸央行允许出口商在一个工作日内限兑65%的外汇收入，余35%的收入可留作自用或转售持牌银行1。9月， 美元兑缅甸元在外部市场升至1∶3500，最高时可达1∶4300，创历史新高，而美元兑换缅甸元官方汇率则仍保持在1∶2100。10月21日，反洗钱金融行动特别工作组（FATF）宣布将缅甸列入恐怖主义融资黑名单2，这将不利于缅甸吸引外资，也对缅甸国际结算等方面造成损失。

（五）旅游业恢复生机

2022年1月至5月，全球含缅甸在内的100多个国家的旅游市场已恢复营业，超过2.5亿人次在世界各国进行游览，远高于2021年同期的7700万人次。据缅甸酒店与旅游部发布的数据可知，2021年入境缅甸的外籍旅客人数仅为13万人左右，2022年入境缅甸的外籍旅客人数为23.3万余人，同比增长约79%。这主要得益于缅甸当局采取一系列有效的措施来推动旅游业的发展。4月17日，缅甸当局宣布解除航班禁令，正式开放国内与国际商业客运航班3。5月20日，缅甸外交部恢复旅游电子签证申请。此外，国管委为重启旅游业，在国家新冠疫苗接种计划中，优先给酒店与旅游部的旅游业务人员接种新冠疫苗，并在媒体上大力宣传旅游景点和各大节日，恢复旅游公司和酒店的广告投放。10月2日，国家管理委员会主席敏昂莱在内比都举行的2022年世界旅游日纪念活动上发表演讲表示，缅甸政府根据新冠疫情影响下经济复苏计划（COVID-19 Economic Relief Plan），规定使用3%～4%的国家财政预算以助力缅甸旅游业的发展。

三、外交：突出“东西互补”的“大国平衡”外交战略

2022年，因军方在“五点共识”上进展甚微，缅甸与东盟关系面临自其1997年加入东盟以来的最大考验，具有倒退的风险，与美欧等西方国家的关系在制裁风波中逐渐恶化。较为利好的是，在中、印、俄等大国坚持不干涉内政原则的情况下，缅甸得以与中印等国保持良好关系，缅俄关系升温迹象明显。鉴于军方丰富的大国“平衡外交”经验，在新时代的地缘政治和国际局势中，缅甸有能力在政权突变后通过“平衡外交”复制30年前的外交实践，在复杂的外交局面中维护国家主权独立与自主。

（一）与中国关系走深走实

1.中缅高层在双边和多边场合展开互动

4月1日，中国国务委员兼外交部长王毅在安徽屯溪会见来华访问的缅甸外交部长吴温纳貌伦。王毅说，中国始终将缅甸置于周边外交重要位置，无论形势如何变化，中国都将支持缅甸维护主权独立和领土完整，支持缅甸探索符合本国国情的发展道路，支持缅甸人民追求幸福安宁生活。温纳貌伦表示，缅甸完全支持中国在涉及核心利益问题上的立场。愿扩大双方经贸合作，加快经济走廊建设，推动共建“一带一路”倡议取得更多实质成果4。7月3日，王毅在缅甸蒲甘出席澜沧江—湄公河合作（简称澜湄合作）第7次外交部长会议期间与温纳貌伦再度举行双边会谈。温纳貌伦表示，愿与中国紧密合作，推动缅中命运共同体建设不断走向深入。王毅表示，中国期待缅甸各方以国家大局和人民利益为重，坚持理性协商，在宪法和法律框架下早日实现政治和解和国家长治久安5。12月28—29日，中国新任亚洲事务特使邓锡军在访问缅甸期间与敏昂莱大将举行会晤。双方就缅甸的政治发展、国内和平进程、中国在国际事务中支持缅甸的坚定立场，以及进一步促进两国双边合作及友谊发展等事宜进行了讨论1。

中缅两国在外交上的相互支持不仅体现在双边关系中，还反映在国际舞台上。2022年5月27日，联合國安理会就缅甸问题召开会议，安理会成员国就涉缅甸决议草案进行讨论。中国反对该草案中的一些措辞，故草案未通过。8月3日，缅甸外交部就美国众议院议长佩洛西窜访中国台湾发表声明，缅甸坚决反对 “台湾当局” 任何 “台独” 行径，缅甸全力支持一个中国原则，重申台湾是中华人民共和国不可分割的一部分，反对任何分裂中国的言论，以实际行动支持中国的和平统一大业。12月21日，中国在联合国安理会涉缅甸问题的决议中投了弃权票。缅甸与中国在国际上积极的互动与往来缓解了中国在缅甸国内的负面舆论压力，让中缅关系有了更多理性和积极的社会基础。

中国支持东盟的自主性和中心地位，支持东盟在解决缅甸问题中发挥积极作用。3月25日，中国外交部发言人汪文斌表示，东盟缅甸问题特使首次访问缅甸是根据东盟“五点共识”开展斡旋工作的重要一步。中国支持东盟以“东盟方式”妥善处理缅甸问题，支持东盟轮值主席国柬埔寨发挥积极作用，为缅甸各方通过政治对话妥处分歧、尽快恢复稳定与发展作出重要贡献。7月4日，王毅出席澜湄合作第7次外交部长会议，并与柬埔寨首相讨论了缅甸问题。王毅表示，中国全力支持东盟在解决缅甸问题上发挥的重要作用，秉持“三个坚持”。同时，阐述了中国在缅甸问题上的“三个期待”2。

2.经济合作进阶，互联互通合作深化

中缅高层就经济事务在双边或多边场合展开互动。3月30日，中缅双方举行贸易畅通工作组第2次会议，就边贸畅通、口岸开放及结算便利化等议题深入交换意见。4月28日，中国云南—缅甸口岸货物通关视频交流会举行，中缅双方围绕边贸畅通和口岸开放等议题深入交换意见，就边贸“堵点”“难点”“痛点”共同寻找破解之道。10月27日，第3届中缅边境贸易交易会开幕，进一步加强中缅两国边境地区经贸往来和互利合作。

中缅加强互联互通。4月2日，西部陆海新通道中缅印国际联运班列首发顺利开行，标志着中国通往缅甸、印度洋的国际物流新路径打通，西部陆海新通道建设取得了突破性进展。5月23日，中缅新通道国际铁路班列在中国重庆果园港鱼嘴车站成功首发。未来，依托该班列的去回程常态化开行，将不断激发中缅通道新效能、持续提升各通道间互联互通水平，进一步拓展缅甸与中国重庆的经贸合作，发展前景十分广阔。10月28日，中国北部湾港—缅甸直航航线正式开通。新航线的开通，进一步加密了中国北部湾港通往RCEP区域的国际航线网络。11月3日，中国（云南）自由贸易试验区多式联运“一单制”中缅方向首单落地。这是继8月30日中老铁路实现多式联运“一单制”首单后，中缅方向跨境物流单证物权凭证功能融资模式的又一次创新实践。12月7日，中缅环印度洋新通道国际多式联运班列测试成功，这标志着华南区域通过公、铁、水多式联运通往印度洋新通道取得突破性成果。

3.增进交流互鉴，加深中缅胞波情谊

中缅山水相连，胞波情谊历经千年始终如一。2022年4月4日，缅甸蒲甘周恩来凉亭修缮工程竣工仪式隆重举行，再续中缅胞波情谊。6月29日，由云南省人民对外友好协会和中国驻曼德勒总领事馆共同主办的“民相亲心相通”系列活动中缅边民“云联欢”成功举办。6月30日，由仰光中国文化中心举办的庆祝中缅建交72周年线上系列活动落下帷幕，并取得了良好的宣传效果。9月23日，仰光中国文化中心以“美丽中国”为主题举办2022年“中国旅游文化周”活动，通过线上线下联动发力，加强互动，与缅甸“胞波”共赏“美丽中国”，促进中缅文明交流互鉴，不断增进中缅传统友谊。

4.深化疫情防控合作，推动中缅命运共同体建设

新冠疫情暴发以来，中缅两国守望相助，同舟共济，持续开展有效的防疫合作，中国政府积极向缅甸援助各类防疫物资，累计向缅甸提供中国产疫苗5300万剂，占缅甸所获疫苗总数的65%以上。1月11日，中国政府向中缅边境城市捐赠科兴疫苗100万剂。3月23日，国药集团中国生物与缅甸有关方面合作生产的新冠肺炎疫苗正式投产，标志着中缅两国灌装疫苗合作结出硕果1。5月18日，新一批中国政府援助的新冠疫苗及疫苗注射器抵达缅甸仰光国际机场。6月30日，中国通过东盟向缅甸援助200万剂新冠疫苗，这批疫苗主要用于缅甸青少年学生接种，以提升缅甸学生人群疫苗接种覆盖率。9月9日，中国援助的200万剂新冠疫苗交付仪式在缅甸仰光国际机场举行。中国对缅甸开展的物资援助和疫情领域的合作彰显了中缅胞波情谊和人类命运共同体理念。

（二）与美欧等西方国家关系：制裁和僵局

1.缅美关系进入寒冬

缅甸军方接管国家政权以来，美国新增多轮对缅甸制裁，截至2022年12月31日，累计新增15轮制裁2。2022年1月31日，缅军接管政权一年之际，美国外国资产控制办公室（OFAC）根据第14014号行政令，将与缅甸军方有关的7名政府官员和2个实体组织列入制裁名单。3月25日，针对缅军准备纪念第77个建军节，OFAC再次依据第14014号行政令，将与缅甸军方有关的5名个人和5个实体组织列入制裁名单。11月8日，在缅甸2020年大选两周年之际，美国追加制裁1名个人和1个实体。其中，11月8日的制裁为与欧盟共同发起的“相互配合型”制裁。12月16日，美国国会通过了《2022年缅甸法案》，该法案旨在向缅甸“民族团结政府”及其附属组织提供非军事援助，授权采取措施防止缅军政权获得武器，并扩大对缅军及其相关企业的制裁3。此外，因缅甸军方在落实“五点共识”上进展缓慢，美国加强与缅甸“民族团结政府”的接触，并于12月9日将对缅甸的外交关系级别降为代办级4。

2.欧盟继续制裁缅甸，重点针对能源领域

自军方接管国家政权以来，缅甸局势持续严重恶化。对缅甸国内暴力冲突升级和持久的冲突，欧盟深表关切。2022年2月21日，欧盟宣布对缅甸发起第4轮制裁，将22名军方官员和包括缅甸国有天然气企业（MOGE）在内的4家实体企业纳入制裁名单，以限制军政府利用自然资源获得资金的能力。2月23日，欧盟任命现任欧盟驻东盟大使伊戈尔·德里斯曼斯（Iogor Driesmans）为缅甸问题特使，这一任命符合欧盟对东盟的支持。随着缅甸暴力冲突加剧，欧盟对缅甸新增制裁，将缅甸对外投资与经济部长等19名个人和1个实体纳入制裁名单，实施签证禁令和冻结其在欧盟的资产。因未履行“五点共识”，军方领导人敏昂莱仍被排除在12月14日举行的东盟—欧盟建交45周年峰会外。

（三）缅日关系：以民生援助为着力点

2021年緬甸军方接管国家政权以来，日本政府暂停对缅甸新的发展援助计划，但拒绝对军方实施制裁，并避免在公开场合对缅甸发表谴责及激烈言论。此外，日本还重视对话原则，在军方接管国家政权1周年之际，日本外交大臣林芳正发表声明对缅甸局势表示关切，对缅甸局势未取得有效进展感到担忧，呼吁军方保持克制，以和平方式实现政局稳定，并表示日本将与缅甸人民站在一起，继续向缅甸人民提供人道主义援助。2月8日，日本政府向缅甸人民提供近1850万美元的紧急粮食援助和其他人道主义援助。9月22日，日本向联合国难民事务高级专员公署捐赠了350万美元，为罗兴亚难民提供人道主义援助。截至2022年12月31日，日本政府已向缅甸提供约2350万美元的援助。

（四）缅俄关系：非常时期持续升温

一是缅俄高层互动频繁。2022年，敏昂莱两次到访俄罗斯。7月10日，敏昂莱抵达俄罗斯首都莫斯科，进行为期一周的私人访问，与俄罗斯就农产品出口、核能技术合作、国防能力建设及科技发展等多个领域开展合作会谈。9月7日，敏昂莱在参加东方经济论坛期间与俄罗斯总统普京举行会谈，这是缅甸政府突变以来两人的首次会面。敏昂莱年内两次到访俄罗斯，进一步巩固了两国在各领域的合作与友谊。

二是军事合作紧密，军事贸易量增加。缅俄常规经贸领域联系薄弱，双方贸易体量长期处于较低水平，但两国经贸合作潜力巨大，2022年上半年增长了2.4倍。其中，军售贸易是缅俄两国的主要贸易领域。3月，俄罗斯已向缅甸交付了2架苏-30SME多用途战斗机，并派出数名飞行员和技术人员协助缅甸空军。10月5日，俄罗斯喷气式战斗机抵达缅甸，同时抵达的还有俄罗斯战斗机飞行教练员和技术人员。12月25日，缅甸海军总司令莫昂会见俄罗斯海军副司令，双方就两国海军军舰互学互访，进一步增进两国海军友好关系等议题交换意见。

三是非军事领域合作逐渐深化。2022年7月，缅甸军方领导人敏昂莱在俄罗斯访问期间，两国就促进经济合作、进出口贸易等方面的合作达成了诸多协议。此外，两国就发展国际旅游、启动直飞航班及加强科技领域的合作展开协商。11月8日，缅俄双方在内比都举行座谈会，并签署《经济投资合作备忘录》1。根据该备忘录内容，两国将在农业发展、能源合作、文化交流、旅游、矿业开采及培训教育等各领域进行紧密合作。缅俄双方在国际旅游、医疗卫生、燃油及天然气生产、水泥及钢铁重工业生产和增加化肥产量等领域签署了相关合作协议。此外，为应对缅甸境内日益严峻的新冠疫情形势，缅俄双方展开医疗合作。俄罗斯向缅甸捐赠40万剂新冠疫苗，提高了缅甸疫苗接种人群覆盖率。

（五）东盟及其成员国：积极斡旋缅甸危机

东盟各成员国出于各自的政治、经济或安全利益考量，对缅甸国内局势变化所采取的政策和所持的态度不尽相同。但总体而言，东盟成员国愿意就解决缅甸问题进行积极斡旋。作为缅甸的邻邦，泰国与缅甸的经贸和人员往来密切，泰国历来不希望缅甸国内局势影响地区和平与稳定。2022年4月27日，泰国外交部任命泰国缅甸问题特使，代表泰国参加有关缅甸的国内和国际谈判，促进缅甸问题的解决。9月28日，泰国副总理兼外交部长敦·帕马威奈在第77届联合国大会上发表讲话时表示，泰国希望缅甸尽快恢复稳定与和平，呼吁有关各方建立对话，和平解决分歧。老挝与越南作为东盟的新成员，与缅甸有着相似的特征。相较于其他东盟国家，老挝与越南关注的更多是缅甸国内的乱局能否平复。

除了泰国，新加坡长期是缅甸的重要经贸合作伙伴和外资来源国。在缅甸问题上，新加坡采取了官方谴责但仍继续与缅甸开展经贸合作的策略，态度略显强硬但较为中立。2022年1月17日，新加坡总理李显龙向柬埔寨首相洪森表示，在“五点共识”取得进展之前，缅甸军方领导人应被排除在东盟峰会之外。印度尼西亚对缅甸的态度较新加坡更为强硬，但并未在缅甸国内政治势力中“选边站”，而是主张从东盟国家的整体利益出发来应对缅甸危机。2022年7月，缅甸处决4名政治犯后，印度尼西亚外交部长蕾特诺表示，缅甸军方使用武器镇压民众，重启死刑，引发严重的民主与人权危机，多次“违背”与东盟达成的“五点共识”。

马来西亚是第一个公开承认与缅甸“民族团结政府”接触的东盟国家。5月12—13日美国—东盟峰会期间，马来西亚外交部长赛夫丁公开与缅甸“民族团结政府”代表杜欣玛昂会面。8月10日，赛夫丁又公开呼吁，敦促东盟国家与缅甸“民族团结政府”接触，并提议将非东盟国家纳入落实“五点共识”的进程中。菲律宾与马来西亚一样建议东盟对缅甸当局采取强硬态度。9月，菲律宾重申2021年4月在东盟峰会上的声明，呼吁缅甸避免采取不利于实现全国和解的行为。10月6日，菲律宾总统马科斯表示，缅甸军方一直未落实“五点共识”，东盟应就解决缅甸问题提出新的解决办法。马来西亚与菲律宾的强硬态度在一定程度上避免了东盟因缅甸问题而陷入信任与信誉危机。

作为东盟轮值主席国，柬埔寨全力展开斡旋，极力促使缅甸国管委落实“五点共识”，以增强柬埔寨在东盟的话语权。1月7—8日，柬埔寨首相洪森访问缅甸，缅甸承诺推进“五点共识”解决缅甸问题，得到日本等国家的称赞。3月21日，东盟缅甸问题特使布拉索昆访问缅甸并会见军方领导人敏昂莱。双方讨论了落实东盟“五点共识”、向缅甸民众提供人道主义援助、加强东盟合作等事务。6月29日至7月3日，东盟缅甸问题特使布拉索昆对缅甸进行第2次访问，与敏昂莱在内比都举行会晤。柬埔寨作为东盟轮值主席国，洪森及布拉索昆多次赴缅甸进行斡旋。2022年6月，因文莱4月以来没有任命驻缅甸大使，缅甸国家管理委员会召回驻文莱大使，双边关系降为代办级1。

在应对缅甸问题上，东盟其他成员国出于维护边境稳定、扩大与缅甸的经贸合作、提升本国在东盟组织内部的影响力等，在东盟采取的对缅甸措施上，具有各自的态度和出发点。总体而言，东盟未放弃解决缅甸问题，而是争取联合国、欧盟及中国等域外力量更大的支持与配合，帮助缅甸重回民主化道路，维护地区和平与稳定。

（六）南亚：缅孟边境安全恶化

作为缅甸的邻国，印度密切关注缅甸局势。自缅甸军方接管国家政权以来，印度外交部第一副部长哈什·瓦尔丹·什林格拉于2022年1月4日首次访问缅甸。在此次会谈中，什林格拉重申了印度对缅甸早日恢复民主的关心，呼吁军方释放被拘留者并停止一切暴力，敦促缅甸各方通过对话解决问题。3月，缅甸海军“幸漂新号”军舰前往印度参加两国军方每年定期举行的区域海军联合军演，旨在打击影响两国边境的恐怖主义及跨境势力。4月6日，敏昂莱与印度驻缅甸大使维奈·库马尔会晤，商讨了缅印边境地区的稳定、经贸发展等多个领域的进一步合作。

缅孟边境安全问题持续不断。2022年6月5日，孟加拉国边防卫队和缅甸边防警察在若开邦举行会议。双方商讨了边境安全管理、打击从缅甸向孟加拉国走私毒品等问题。8月28日，缅甸炮弹落入缅孟边境孟加拉国境内。8月30日，缅甸军方又有一架武装直升机越境进入孟加拉国领空，加剧了孟缅边境的军事紧张局势。孟加拉国向缅甸表示强烈抗议，并在孟缅边境沿线加强了防卫部署。9月4日，孟加拉国外交部召见缅甸驻孟加拉国大使并发表声明，孟加拉国对缅甸炮弹进入孟加拉国领空的行为深感担忧，认为缅甸的行为严重威胁了孟缅边境的和平，违反了孟缅边界协定，不利于睦邻友好，要求缅甸立即停止行动1。11月24日，孟加拉国边防卫队与缅甸军方的缅甸边防警察（BGP）在内比都举行第8次高层会议。双方就深化边境安全法治、边境安全及打击运毒贩毒等问题公开交换了意见。

（七）联合国：敦促军方对话和解

缅甸动荡的政治局势产生了巨大的负面外溢效应，引发国际社会的持续关注。2月22日，联合国安理会针对缅甸局势发表声明，敦促军方释放昂山素季等人，鼓励相关方在尊重民众的意愿和利益的基础上进行对话与和解，表示全力支持东盟在解决缅甸问题中扮演的重要角色。5月27日，联合国安理会举行缅甸特别会议。安理会对东盟与缅甸军方领导人敏昂莱达成的“五点共识”至今进展甚微表示深切关注，并要求军方制定一个和平进程路线图。8月17日，联合国缅甸问题特使诺琳·海泽首次访问缅甸，在内比都与敏昂莱举行会晤，双方就缓解暴力、应对多维危机和提供人道主义援助等问题进行了沟通。12月21日，联合国安理会通过74年来第1份针对缅甸局势的决议，决议要求立即停止一切形式的暴力及释放包括昂山素季在内的所有政治犯，并呼吁所有相关方应该尊重人权、自由与法治2。

四、2023年缅甸发展展望

按照缅甸军方的“五步路线图”，2023年是缅甸“备战”全国大选的关键期，以大选为导向的政治和外交工作路徑明确。政治上，缅甸军方将继续促谈签订和平协议、维持大选举办地的安全以顺利推进大选。外交上，鉴于西方国家继续对缅甸施与制裁，军方将延续“大国平衡”外交战略，加强与俄罗斯、中国及印度等国家的友好关系，深化各领域合作。同时，伴随着全球疫后经济重建工作的开展，缅甸的经济应该也会呈现一定程度的复苏。

（一）和平进程举步维艰，大选面临重重困难

2023 年是缅甸的大选年，顺利举行全国大选并实现权力平稳移交是军方当年工作的重中之重，因面临国内外诸多压力与阻力，缅甸军方的大选困难重重。

从国内来看，2023年缅甸国内局势仍然复杂。一是军方与反对力量冲突不断，建立对话的可能性不大。据缅甸战略与政策研究院的统计，2021年2月1日至2022年11月15日，缅甸全国至少爆发了7855起冲突。其中，军方与少数民族武装组织交火4548次，与人民防卫军交火2267次，军方与少数民族武装组织和人民防卫军的联合交火925次3。军方坚持以“恐怖组织”定性“民族团结政府”及其武装组织“人民防卫军”，并将其排除于和谈之外。同时，“民族团结政府”为了增加与军方谈判的筹码，加强与少数民族武装组织的合作。未来，军方与反对力量之间的冲突仍将持续。二是民众的参与度可能不高。尽管军方公开呼吁甚至施压民众参加投票，但因缅甸70%左右的人口为农村人口，深陷贫困，普通民众对大选的兴趣不高。此外，国内武装冲突导致大批民众流离失所，成为难民，选民统计工作困难重重。

从国际来看，尽管一些国家将解决缅甸问题的关键寄托在缅甸的大选上，但从国际社会对缅甸政治危机的态度来看，可能仅有少数国家会明确承认军方大选，美国、英国等西方国家或将对大选提出质疑。此外，东盟将面临较大的内部分歧。马来西亚曾公开表示，军方废除2020年大选结果是其单方面的行动，马来西亚不接受新的大选。而与缅甸军方关系良好、经济合作密切的泰国或将陷入两难境地，届时很可能作出模糊表态。鉴于此，为维护东盟内部团结与推动一体化进程，在不干涉成员国内政的原则框架下，东盟或将采取更加严厉的措施来推动解决缅甸问题，如暂停缅甸作为东盟成员国的资格。由此可见，军方能否顺利举行2023大选是一个未知的问题。

（二）经济逐渐回暖

2022年，在缅甸政局与新冠疫情的双重影响下，缅甸经济发展在前3个季度出现一定程度的倒退。一方面，西方国家对缅甸的制裁升级，外资相继撤离缅甸。同时，中缅边境贸易口岸受疫情的影响几度关停，中缅贸易受到极大的影响。另一方面，由于缅甸央行管控僵化，加之非法贸易横行，高通货膨胀持续不退。为了稳定汇率、促进经济复苏，缅甸当局采取了一系列新经济政策，如修改《外汇管理法》部分关于免检货币兑换管理的条款，加强外汇市场监管；允许使用人民币—缅甸元、泰铢—缅甸元与印度卢比—缅甸元边境直接结算，为跨境支付和清算账户提供便利等。随着缅币汇率、黄金和燃油价格的逐步稳定，生产成本得到控制，自2022年9月起，缅甸经济逐步回暖，进出口贸易总额明显增长，电力能源和旅游业逐步恢复。

据世界银行的预测，2023年， 缅甸经济预计将增长3%1。在RCEP全面实施的良性刺激下，2023年，缅甸经济发展将会迎来新的机遇。缅甸当局将继续出台一系列有效的经济措施以促进国内经济复苏，如鼓励水电、风电等可再生能源的开发，以保障国内中小企业的正常运营。此外，缅甸不仅将继续加强与俄罗斯在能源、金融业、核电力等领域的合作， 还开通了与中国的边贸、与印度的海运及边贸、与泰国开展边贸合作及达成货币直接支付的合作框架和意向。这些措施开启了前所未有的周边国家紧密合作模式。

（三）延续“大国平衡”外交战略，寻求国际合法地位

2022年，外交上，一方面，因缅甸军方在“五点共识”上进展甚微，西方国家对缅甸的制裁升级并降低与其外交关系等级。军方拒不履约让东盟颇感失望，其信誉受到质疑，东盟决定将缅甸军方领导人和外交部长排除在东盟峰会和外交部长会议之外。另一方面，为了缓解国际国内压力，缅甸军方加强与俄罗斯的联系，在政治、外交与军事等领域展开合作，两国关系明显升温。同时，缅甸还与中国、印度等邻国保持正常的关系。

2023年，缅甸军方将延续“大国平衡”外交战略，在缓和与美欧关系的同时，积极发展与俄罗斯、中国等大国的外交关系。为获取国际政治合法性，军方试图打开与美国等西方国家与国际组织交往的渠道，但因以美国为首的西方国家的要求与军方的利益产生冲突，双方很难找到缓和关系的突破口。若军方继续执政，美国等国家或将持续加大对缅甸的制裁力度，同时增加与缅甸“民族团结政府”的接触。在历史友好关系的基础上，2023年， 缅甸将继续加强与中国的联系， 深化与中国在政治、外交和经济等方面的合作。作为缅甸的友好邻国，中国将在坚持不干涉他国内政原则的基础上，继续就缅甸问题展开斡旋，推进缅甸和平进程，提升中国在缅甸和地区的形象。

除了继续发展与中国的关系，缅甸还将拓宽其外交道路，加强与其他大国的来往。根据2022年的情况来看，缅甸与俄罗斯之间的关系或将持续，双方在军事、政治和经济等方面的合作也將继续深化。同时，缅甸也会将重点放在发展与印度、日本、泰国等国家的关系上。

注：本文系2021年国家社会科学基金重大专项（21VGQ012）的阶段性研究成果。

（责任编辑： 颜   洁）