农业生产托管服务的实践探索、成效分析与路径优化*

董春宇，周悦，郭冰

(安徽农业大学经济管理学院,合肥市,230036)

0 引言

中共二十大提出要建设农业强国。农业的规模化经营是推进农业现代化进程、实现农业强国的必由之路。推进农业规模化经营成为农业改革的主要方向,而大国小农的基本国情农情,制约了短期内通过流转土地搞大规模集中经营的可能性。以生产托管服务为代表的农业社会化服务近年来成为促进规模化经营的又一条重要途径,它既妥善解决了“由谁来种地,如何种好地”的难题,又促进了粮食增产、农民增收、土地高效利用[1]。

由于农村土地承包制度推行中普遍存在好地与坏地搭配分配的情况,一个农户三五亩地、七八块田的土地细碎化现象十分常见。土地过于细碎,使得规模化流转难以有效推进,即使进行规模化经营,也存在较高的生产成本。在农村劳动力外出务工可以获取更高工收入的情况下,小农经营的机会成本过高导致土地大面积撂荒,影响了土地利用效率的提升。作为提供专业化服务的托管服务组织具有重要的存在价值,社会分工理论认为分工专业化能提高生产效率;规模经济理论认为,适度扩大规模,有利于降低长期平均成本,提高经济效益。

本文旨在研究农业生产托管服务的实践模式、实施路径并对其成效做出一定的分析,为促进农业生产托管服务的合理开展与创新提供决策依据。

1 农业生产托管服务发展现状

我国为推进农业托管服务,先后出台多个文件对内容、机制和政策等多方面进行引导和规范。2014年在深化农村改革政策意见中提出助力推行合作式、订单式、托管式等服务模式促进农业现代化。2016年为加快农业现代化发展,支持新型农业服务主体开展代耕代种、联耕联种、土地托管等专业化服务。2017年针对加快发展农业生产性服务业,将社会化服务5年试点经验提炼为“农业生产托管”,并全国范围内支持开展托管试点,同时给予了农业托管明确定义。2020年在订单农业、入股分红、托管服务等模式的基础上将小农户融入农业产业链,重点培育农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体。2022年再一次强调农业社会化服务的重要性,并提出扩大生产托管服务模式,支持发展单环节、多环节、全程生产托管服务。

1.1 国外研究现状

国外尚未对农业生产托管服务给予明确定义,主要是从社会化服务角度、生产性服务角度展开说明。在国外农业服务具有市场化的特点,涉农服务主要参与者是企业、政府和合作社[2]。社会化服务在满足农户对农产品质量和产量目标需求的同时,推动了农业生产性服务体系的发展[3]。Mahmond等[4]认为农业服务部门要更加重视产业细分和专业化发展,这样更有利于提高农产品市场竞争力和运行效率。Li[5]聚焦于农村金融体系的发展问题,提出对农村金融体系应该强化相关政策的制定。Chumki[6]、Genialda[7]等研究发现农业社会化服务有利于引导农户使用现代农业生产技术、与私营部门合作,促进农作物增产增收。Catherine等[8]认为,农业社会化服务存在于农业生产的不同阶段,它可以使农田不再废弃,使劳工阶层不被土地束缚,可以更加轻松地选择自己的职业。

1.2 国内研究现状

在国内,大致可以分为以下几个方面。一是关于农业生产托管服务定义方面的研究,它是指在不流转土地经营权的条件下,将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分生产环节委托于专业服务组织完成的一种经营方式,也属于服务外包形式,直接完成或协助各类经营主体完成重要的农业生产环节[9-11]。

二是关于农业生产托管模式的研究。近几年关于托管服务的研究不断升华,有了新的突破,不再局限于单一服务,开始出现新的研究方向与角度。山东省在托管实践中主要形成全托管与半托管两种模式[12]。黑龙江省主要通过全程式托管、订单式托管和劳务式托管解决土地细碎化问题,其中主要有村集体主导型和新型农业经营主体主导型两种模式[13-14]。

三是关于农业生产托管服务的成效研究。在增产增收方面,基于非农就业水平和农业产出的中介效应,李忠旭等[15]分析了辽宁省1 180位玉米种植户的有关数据,研究表明托管服务能够有效提升农户家庭的人均年收入。张安然等[16]运用2SLS模型对湖北省水稻主产区1 565份农户的调查数据进行实证检验,研究发现农业生产托管服务能够显著提升水稻单产。在适度规模经营方面,曾起艳等[17]从农户选择视角出发,得出托管服务能够推进土地适度规模经营的结论。何自力等[18]从生产方式的创新角度进行研究,认为农业生产托管服务有利于调整农业生产方式和壮大农村集体经济。

2 农业托管服务模式分析

2.1 托管服务的三种主要模式

农业生产托管服务有别于土地流转[19]。农村土地流转多为农户自发进行,以口头协议为主。这既可能影响农户作为土地承包者的权益,也可能增加农业投资者的经营风险,同时会带来土地利用的非农化、非粮化现象。托管服务能够在不流转土地的前提下保留农户家庭经营的主导地位,各地实践的经营方式主要有全程式、菜单式、入股式等托管模式。

2.1.1 全程式托管

全程式托管的主要特征是在不改变土地经营权的前提下,农户自主将农业生产过程中的如耕、种、管、收、植保等生产作业活动以及农资的购买,委托给托管组织代为完成,农户只需向托管组织支付相应的费用,产出成果归农户所有。安徽省舒城县在实施全程式托管服务的过程中,农户从选种、育秧、插秧、植保以及收割全部生产环节委托给托管组织,不仅提升了稻米的品质与质量,而且全县水稻每公顷均增收750 kg以上。

2.1.2 菜单式托管

菜单式托管也叫半托管,其特征是农户在进行农作物的生产环节中,可能由于生产设备缺失、技术能力不足以及生产效率偏低等原因,将自己干不了、干不好、干得不划算的单个环节或部分环节,交由托管组织承担相应的托管服务,从而高产、优质、高效地完成农业生产经营活动。安徽省凤台县在实施菜单式托管服务过程中,农户将自家的田块交由专业托管组织,利用先进的无人机设备,大大地缩短了作业周期,提高了生产效率。

2.1.3 入股式托管

入股式托管的特征是农民以自己的土地份额入股,将自有土地委托给专业的托管服务组织,根据田块性质与往年收益情况与托管组织签订合同,农户从中获得农田的保底收益,或者保底收益加二次分红。安徽省寿县杨圩村在实施入股式托管服务过程中,农户以土地经营权入股村集体股份合作社,村民在享受每公顷7 500元保底收益的基础上,又获得村集体经济组织给予的二次分红。由于农户根深蒂固的惜地心理以及对土地流失风险的担心,这种模式相较于全程式和菜单式托管接受度较低。

2.2 托管服务模式的成本比较分析

上述三种托管模式,都是以小农户和中小规模新型经营主体为主要服务对象。如图1所示,为生产经营范围内涉及的耕、种、管、防、收、售的各个环节提供服务,通过将技术、设备、人才、融资、保险等生产要素向农业生产作业环节集约输入,降低交易成本,提高农业高质量生产水平,促进农业生产规模化与专业化。

图1 农业生产托管环节

1) 全程式托管服务类似于垂直一体化经营方式,能够减少技术及市场方面的不确定性,降低监督难度,规避相关风险。其托管主体之间利益联结较为紧密,彼此之间信任程度较高,降低了相关违约风险。同时进行一体化生产托管服务服务过程中不用多次搜寻,也不需要进行多次交易价格谈判,降低了多环节的信息搜寻成本、议价成本、决策成本,从而有助于降低托管服务进程中的总体交易成本。

2) 菜单式托管服务只在部分生产环节提供托管服务。在服务进程前期,因为难以获取相关信息以及议价所需花费的时间精力过高,可能导致搜寻成本和议价成本过高。又因为是单环节或者部分环节服务,与农作物最终收获产量很难挂钩,难以判别服务质量优劣,后期监督成本相对较低。

3) 入股式托管服务中,农户将土地交由托管服务组织开展经营。农户不干预农作物种植种类,经营决策权由托管服务组织主导。从而在生产经营过程中,农业托管组织所需承担的议价成本和决策成本相对较低,监督成本和违约成本相对较高。

三种托管生产模式产生的交易成本差异明显。不论采用何种农业生产托管模式都存在一定的交易成本,需要因地制宜,发挥比较优势合理选择农业生产托管服务,促进农业规模化经营。

3 农业托管服务实践探索经验总结

3.1 注重政府引导市场化推进

各地在实践中积极探索运行组织机制,创新服务模式。开展过程中基本采取“政府引导监督+市场主体(托管组织与服务对象)双向选择”的模式,丰富了农业生产托管服务的发展经验,为其他地区托管服务的开展提供了一定的借鉴与指导。

3.2 注重依托平台整合资源

各地在推进农业生产托管服务中发现,构建数字化平台非常重要,能够大大节约交易成本、提高服务效率。平台化管理是通过构建智慧平台托管系统整合资源。多地采取“平台中心+服务组织+村集体经济组织+小农户”模式,开展农业生产托管服务。

3.3 注重生产单元的网格化管理

网格化管理是构建一定规模的服务单元,精准对接农业生产作业的供需主体。通常以33～40 hm2为一个网格,采取网格式集中连片机械化生产作业,助力农户完成耕、种、防、收等关键环节,实现农业规模化生产。网格化管理实际上是托管服务的承包或者分包制度措施。

3.4 注重托管内容因地制宜

托管组织因地制宜广泛拓宽农业生产托管服务路径。在提供农资采购、耕种、防治、收割、秸秆还田和仓储运输销售等系列化、菜单化服务的基础上,常常需要分门别类制定适宜不同地形地貌的生产作业内容。对于平原地区,重点提供机耕机收、深耕深松等农业托管服务内容。对于丘陵地区缓坡地带,重点提供秸秆还田、旋地、测土配方施肥等服务内容。对于不适用全程机械化的山区,重点提供“半机械化+人工”和“全人工”托管服务模式。

3.5 注重全环节的信息技术应用

高效的农业托管服务信息,涉及农业生产全过程各环节各种要素、资源、主体、产品等信息,包括:基于遥感技术的农地信息和农情信息、农机具的调度使用信息、农产品仓储地点分配信息、经营主体信息、农资市场信息、农产品市场信息、金融贷款与担保产品信息、保险产品信息等服务内容。国内托管服务的重要供应商中化农业公司通过MAP技术服务中心,为农户提供线上线下服务,精准选种、智能化测土配肥等,积极促进托管生产服务开展,拓展智慧农业服务系统,促进农业生产信息化。

3.6 注重托管服务主体的组织化建设

托管服务主体是农业生产托管服务作业的直接提供者。一个地方的托管服务主体的建设,直接影响当地托管服务开展的质量、规模和效益。各地成功的经验是,多个托管服务主体联合成立一个合作社,形成“1+N”托管团队,开展专业化托管服务。

3.7 注重村集体经济组织的参与

村集体因为具有信息、信用、资产、资源等优势,从而有强大的组织优势。村集体的参与,特别是村集体居于主导地位的深度参与,通过构建“村集体合作社+农机合作社+全体农户”托管服务模式,引导农户参与生产托管服务,不仅能够极大地促进当地农业托管服务的开展,同时还能够有效增加集体经济收入。

4 农业托管服务成效分析

4.1 农业托管服务增产增收的效果分析

4.1.1 促进技术改良实现增产

托管服务组织能够有效在托管环节导入先进生产技术。在种子选取阶段,采用种子包衣技术进行人工防治,形成防护药膜,达到增产的目的。在种植时采用土壤深松作业技术,改善土壤结构、提高耕地质量,促进增产。在植保阶段,无人机飞防是目前托管组织利用率最高的一项植保措施,具有喷洒精准、作业效率高、应用范围广等优点,有力防治病虫害,确保农作物增产。

4.1.2 促进成本减少实现增收

托管组织以其完备的服务模式有效降低了管理成本与技术成本。对土地集中连片经营,将先进农机、农技、农资等要素融入农业生产中,采取统一采购、整地、播种、植保以及收割的综合生产作业环节,有效降低交易成本。相关调查表明,全程托管服务的农业生产成本,相比当地传统小农自营方式,降低了大约20%～40%[10]。成本的降低来自两个方面:一是规模化经营集中购买原材料带来的采购成本降低;二是在各生产环节的机械化、信息化作业,损失率降低。

4.1.3 促进利益联结实现增收

在实践中托管模式利益分配有多种形式,其中“保底收益”方式在现实中应用最广,“保底收益+分红”模式在理论上最受欢迎[20]。下面以安徽省淮南市为例,分析托管收益分配模式,以当地主要农作物小麦和水稻轮作模式为例进行分析。小麦每公顷产量5 250 kg,市值800元;水稻每公顷产量8 250 kg,市值1 400元。财政专项补贴200元,合计总产值2 400元。给农户保底收益600元,麦稻所有生产环节总成本合计1 680元,每公顷利润为10 800元。三者之间的分红比例按1∶2∶7,村集体经济组织收益大约为2 310元/hm2,农户收益为10 080元/hm2。托管服务能够有效促进各类经营主体实现增收,如图2所示。

图2 农业生产托管利益分配模式

4.2 农业托管服务金融支持的效果分析

4.2.1 开发新型“托管贷”金融产品

发展农业离不开金融的支持。为顺利有效地开展农业托管服务,托管组织需不断拓宽金融供给实施路径。在缺少抵押物的情况下,各地在农业托管服务平台的配合下推出了依据托管服务合同提供贷款扶持的创新型精准融资政策,有效解决了农业融资难的问题。安徽省淮南市“农管家”公司针对农业生产托管环节资金保障不足、融资困难等问题,积极与地方银行、担保公司等金融机构相对接,依据贷款需求开发“托管贷”金融产品。

4.2.2 开展金融保障工作

安排专业组织人员在银行、保险等金融部门进行组织协调,妥善解决了“大托管”农业生产环节融资难、融资贵的问题,据统计累计贷款1.2亿元解决全市600多户农业生产者贷款问题。农管家服务平台还能够对托管资金进行监管,防止挪作他用,从而降低了贷款失信风险,节约了银行的监管成本。同时与相关金融机构协调,使贷款利息下降25%,有效解决了贷款额度低但却利息高的问题。

4.3 农业托管服务绿色生产的效果分析

4.3.1 采纳绿色生产技术

为促进农业可持续发展,托管服务积极引导各类经营主体进行绿色生产,托管农户采纳绿色生产的可能性高达40%[21]。托管组织在为农户提供施肥、施药服务时,具有自发的减量倾向行为[22],不仅能够采用先进的农业机械从源头做到“节药”“节肥”,还可以集约采用测土配方施肥、秸秆还田以及田间绿色防控等技术。在农作物生长阶段,大多数托管组织采用机械节药技术,例如注药打孔机通过打孔注射药剂进行病虫害防治,这项技术成本低且污染小。

4.3.2 减少资源消耗

农业生产托管有利于减少土地闲置浪费。以淮南市寿县为例,在开展农业生产大托管服务前,寿县当地有近80 khm2闲田处于撂荒状态。但进行托管后,托管组织将其种上粮食作物,从而减少了土地的荒漠与流失,也间接促进了生态平衡。机耕、机播、机管、机防、机收一体化成为农业生产托管服务的一个突出特点,空中飞防作业、土壤墒情信息采集、自动灌溉以及智能化监测、监控预警传导等农机作业,减少了人力资源和物质资源的消耗与浪费。

5 农业托管服务发展中存在的问题

5.1 土地细碎化制约了托管服务连片推行

土地细碎化对我国农业生产十分不利。由于自然因素、政策制度因素的影响使农村耕地面积呈现小而散、极不均匀的分布状态,耕地过于细碎、分散降低了农业生产效率。连片土地太少,抑制了服务过程中对先进机械的采用,导致农业生产成本较高,不利于托管生产服务的有序连片推行。

5.2 缺乏统筹协调组织制约了托管服务顺利开展

农村劳动力资源的大量流失,使得留在当地发展的农村精英相对缺乏。在思想上,部分经营主体不了解农业生产托管服务,不放心将自有农地交由托管组织经营生产,缺乏领导干部对托管服务的宣传与引导。在管理上,不少地方的基层村干部统筹协调能力不足,加上经营管理能力缺乏,使得当地很难积极有效参与开展托管服务工作。

5.3 建设用地不足抑制了托管服务效能提升

规模化经营农业,需要仓库、场地以及管理用房等配套建设用地的支持。但是随着我国经济社会的快速发展,各个产业的建设用地需求大幅度增加。用于农业生产的晒场、农产品储备仓库、农机具库房等建设用地供给无法满足农业生产的实际需求,严重制约了托管服务的规模化发展。

5.4 信息化利用不足增加了托管服务交易成本

在农业生产发展领域,应用于农业生产过程中的信息化基础设备不足、农业互联网技术利用率较低。涉及农业生产托管环节的信息监控与传导、信息采集以及信息处理较为落后,信息技术的应用局限于部分区域或某单一的生产环节,导致农业生产托管服务交易成本过高。

5.5 专业型人才不足抑制了托管服务管理水平

培养农业职业教育人才、信息技术型应用人才、专业的服务管理人才是农业托管组织面临的迫切需求。各地发展托管服务,都存在着托管组织专业人才供给不足的问题。管理人员观念落后、缺乏规模经营意识,熟练农机手较为短缺以及利用先进机械设备能力不足等等问题,都会影响托管服务的有效运行。

5.6 保险供给不足增加了托管服务交易风险

规模化经营农业需要全方位、全过程的风险保障支持。当前应用于农业生产托管服务的险种较少、范围较小,自然、市场以及技术等因素都可能造成减产减收。现有农业保险产品总体保障水平过低,保额也不能完全覆盖各个托管环节。同时投保不及时导致交易风险增加,也会对托管服务的开展进度造成一定影响。

5.7 金融供给不足导致托管服务融资困难

由于农业生产经营中存在许多风险,融资难、融资贵现象普遍存在,严重制约了农业托管服务的发展。针对农业生产环节的金融体系尚未完善,信贷供给不足、大额信贷较少,面向农户的金融产品结构过于单一,常见的支持农业生产的可贷金额一般控制在5～10万元不等,信贷供给与发展需求相比明显不足,也存在部分机构贷款门槛过高,必须要求有法人担保才可贷款的现象。

6 路径优化的政策建议

6.1 大力推进土地连片化托管

农业生产作业服务的优势在于规模化和机械化,为此需要充裕的规模连片土地,也需要动员更多的农户、更多的土地参与到托管服务中。同时探索开展“一户一块田”或者“小田变大田”的改革举措,促成土地适于连片规模化经营。各地实践发现,通过复垦多余田埂和沟渠,有助于“小田变大田”举措的实施。

6.2 积极发挥村集体经济组织作用

在农业生产托管服务中,村集体的介入,有利于平衡各方主体利益,保障托管工作顺利开展。以村集体为纽带,在农户与托管组织之间搭建合作平台,发挥村集体经济组织统筹协调的功能,由村集体经济组织统一与农户签订托管协议,为农户直接提供全程托管服务,或者也可以采取再委托给其他专业化托管主体开展服务。

6.3 保障配套建设用地供给

建立农业用地保障机制,加强乡镇综合农事服务中心、育秧工厂、粮食烘干、农产品仓库、农资、农机具等设施设备建设用地的投入。因地制宜科学合理安排农业建设用地规模、结构布局以及配套公共服务基础设施,有效保证农业生产托管服务用地面积供给充足。

6.4 大力推进信息化水平

整合现有土地承包经营权流转服务平台、农村产权交易平台等平台资源,构建农业托管信息服务平台。开展托管信息发布和供需对接环节,实现托管生产的信息服务功能。引导国有资本、社会工商资本积极参与投资建设,拓展平台服务功能,搭建综合性信息服务平台满足客户的多元化需求。通过网络化和数字化技术将现代农业必需的良种、良法、良机、良人、信息等生产要素整合,实现农业生产托管服务一网覆盖、一屏通办、一键沟通。

6.5 积极培育托管服务主体

重视托管服务主体的培育,加强农业生产托管经营管理人才队伍建设。积极发挥供销合作社、农机专业合作社、托管服务组织、农事服务中心的作用,注重培育专业大户和专业农机手。鼓励各类托管服务主体抱团形成服务联盟,成立合作社,通过互补发展来增强全产业链托管服务的综合能力。

6.6 提升农业经营风险保障水平

发挥保险机构对农业生产托管的托底保障作用,引导保险机构创新保险支持方式,为农业生产托管提供量身打造的保险产品,对托管主体做到保险全覆盖,有效防范农业生产经营风险。政府搭台,引导村集体经济组织或托管主体与保险机构对接,以集体统一组织购买的方式,建立农作物完全成本保险或收入保险机制,切实降低农业生产托管的经营风险。

6.7 切实创新融资服务

鼓励金融机构围绕农业生产托管创新金融服务,开发与农业生产托管相匹配的金融贷款产品,解决托管主体常常面临的“融资难和融资贵”的难题。积极探索推进新型银担联动机制,引导担保机构为农业生产托管主体提供相应的信贷担保服务。