社会支持理论视角下业主委员会“成立难”及其化解

胡仕林

[云南大学，昆明 650500]

问题的提出

习近平总书记强调：“社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固”，“社会治理的重心必须落到城乡社区”。(1)转引自黄树贤：《奋力开创新时代城乡社区治理新局面——学习贯彻习近平总书记关于城乡社区治理的重要论述》，《求是》2018年第15期。党的二十大报告明确指出，要完善社会治理体系、健全共建共治共享的社会治理制度、建设社会治理共同体，并从基层建设的角度提出“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系”。(2)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2022年10月26日第1版。住宅小区是9亿多居住在城镇的居民生活的主要空间，(3)2022年末全国城镇常住人口达92071万人，常住人口城镇化率为65.22%，比上年末提高0.5个百分点。参见国家统计局：《中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报》，http：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230228_1919011.html，访问时间：2023-06-30。是城市社区的细分单元或“细胞”，小区治理作为网格化、精细化治理的一种实现形式，其状况直接影响到城市基层社会治理的整体成效。而在小区治理中，业主委员会(简称“业委会”)作为业主依法选举产生、代表业主管理物业区域内事务的自治性、常设性组织，既是小区治理的重要组织参与者，也是城市基层打造共建共治共享的社会治理格局和建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体不可或缺的重要力量，在推动业主自组织治理、规范反映诉求、依法维权以及协助基层党政机关延伸公共服务管理、维护社区和谐稳定等方面能够发挥直接而重要的作用。这一点，已经被近年来诸多小区业委会积极而有效地参与新冠肺炎疫情防控的实践所充分证实。在当前居民委员会(简称“居委会”)和社区治理“行政化”“内卷化”突出、治理绩效欠佳的情况下，加强业委会建设、推动治理重心从“社区”向“小区”下移十分必要，理应成为改善基层治理的一个重要方面和突破口。

加强业委会建设，首要问题是普遍成立业委会。然而，历经30余年的发展，(4)1991年3月22日，深圳万科天景花园成立“业主管理委员会”，这是内地诞生的首个业委会。建设部1994年颁布的《城市新建住宅小区管理办法》要求“住宅小区应当成立住宅小区管理委员会”；国务院2003年颁布的《物业管理条例》正式确认业主委员会制度，之后2007年颁布的《物权法》、2020年颁布的《民法典》均予再次确认。业委会的成立状况并不乐观。尽管官方未公布全国业委会的统计数据，但从近年媒体报道看，除少数地方成立比例较高外，如上海到2019年共成立业委会9478个、组建率达到92.47%，(5)罗水元、杨玉红：《申城业委会组建率高达92.47%居全国第一》，《新民晚报》2019年6月23日第A04版。业委会发展慢、数量少、比例低仍是全国较普遍的现象，如深圳、广州2016年分别为34%、(6)周松：《深圳住宅区业委会成立率仅34%》，《深圳晚报》2016年4月25日第A06版。28.5%，(7)成小珍：《“城市建设与管理发展报告”蓝皮书调研业委会成立情况并建议——业委会成立情况纳入部门街道考核》，《信息时报》2018年9月12日第A08版。海口2019年为13.4%，(8)吴雪君：《“难产”的业委会》，《工人日报》2019年7月28日第2版。河南全省2017年平均占比约9%(9)孙煊哲：《我省业委会成立占比不到一成》，《大河报》2018年11月14日第AI·24版。。从笔者调研的云南部分城镇化程度较高的州、市看，情况亦大致如此。楚雄州2018年有307个物业服务小区、业委会151个，占比49.2%；玉溪市2019年成立有业委会的住宅小区比例为23%；曲靖市2018年中心城区业委会数量约占物业小区总数的15%，县(市)成立业委会的物业小区约占10%；省会昆明市2019年共有物业服务项目2000余个、业委会200余个，占比约10%。

业委会成立比例偏低，反映出实践中存在比较突出的“成立难”问题。新闻媒体对此多有报道，各地人大代表、政协委员也颇多关切，但并未引起学界的广泛关注和深入讨论。从已有的相关研究看，仅有少量学者就此做专门性探讨，认为业主交易成本过高、(10)厉进伟：《业主委员会“成立难”问题及其破解》，《行政与法》2018年第5期。国家控制过多而支持不足(11)胡仕林：《元治理视角下业主委员会“成立难”探析》，《云南行政学院学报》2021年第1期。等是业委会“成立难”的基本原因。大多数学者则是在“业主维权”或“业主自治”的主题下宽泛或附带性论及，归纳下来，主要有如下代表性观点：成立业委会通常是业主维权过程中产生的诉求，这种以维权为指向的业委会在国家看来是“麻烦的制造者”，在物业企业看来是“利益的争夺者”，(12)陈鹏：《国家—市场—社会三维视野下的业委会研究——以B市商品房社区为例》，《公共管理学报》2013年第3期。故而难以成立；在业主自治语境下，业委会成立难根源在于商品房小区这类陌生人社区的自发合作难以达成，小区体量过大、主体众多、社会流动性高是制约集体行动达成的结构性要素。(13)王德福：《业主自治的困境及其超越》，《求索》2019年第3期。总体而言，学界对业委会“成立难”问题尚缺乏充分的实践感知和理论探讨。有鉴于此，笔者拟以媒体报道为主要经验材料，在考察该问题现实表现的基础上，侧重从地方实践层面探析解决的思路和办法。

一、业委会“成立难”的现实表现：四难

成立数量少、比例偏低是业委会“成立难”最为直观的结果表现，那么“成立难”究竟难在何处？在《民法典》颁行前，成立业委会主要根据《物权法》(2007年)、国务院《物业管理条例》(2003年)、住建部2009年印发的《业主大会和业主委员会指导规则》(简称《指导规则》)以及地方的相关规定进行，首次成立业委会的基本流程是：程序启动(业主提出筹备业主大会书面申请，政府组织、指导成立筹备组)→筹备组开展筹备工作→业主投票选举产生业委会→业委会备案。从地方的实践情况看，这四个环节和步骤都存在不少困难和问题。

(一)启动难

首次业主大会会议筹备组的成立是业主大会和业委会成立的第一关，直接关系到后者的程序启动。换言之，筹备组的成立是前提，只有具备了这个前提才能推动余下步骤的进行。根据《指导规则》，区、县房管部门或者街道办、乡镇人民政府应当在收到业主提出筹备业主大会书面申请后60日内，负责组织、指导成立筹备组，并通过筹备组来推动整个进程；筹备组由业主代表、建设单位代表、街道办、乡镇人民政府代表和居委会代表组成，组长由基层政府代表担任，业主代表由基层政府或者居委会组织业主推荐产生并不低于筹备组总人数的一半。

筹备组的成立看似简单，但实践中却有不少的困难和障碍。从业主的角度看，国家法律虽然规定其可以设立业主大会、选举业委会，但由于“陌生人社区”“工作忙”“搭便车”“多一事不如少一事”等主客观因素的影响特别是在小区管理“尚可”的情况下，业主往往缺乏成立业主组织的意愿和动力，进而在提出筹备申请、推选或参选业主代表等方面难以形成集体行动。从业主外部看，对筹备组的成立增设限制性条件是较为常见的情形，这其中既有地方立法、“红头文件”作出的限制也有操作中的人为限制。比如，对于筹备申请的提出，根据国家的相关规定，一个物业管理区域内已交付的专有部分面积超过建筑物总面积50%时，业主即可提出筹备业主大会申请，且并未对提出申请的业主的数量作出限定，但有些地方附加更严苛的规定，要求“入住率”不得低于50%、业主联名申请比例不得低于10%甚至30%等等。(14)例如《昆明市物业管理办法》(2016)第16条规定：符合成立业主大会条件的物业管理区域，由该物业管理区域内业主总人数30%以上的业主向街道办事处、乡(镇)人民政府提出成立业主大会的书面申请。又如，对于筹备组业主代表的资格、条件等，国家层面并无特别的限制性规定，但实践中却限制颇多。西安某小区第一次推选的筹备组业主代表中，街道办认为其中4名业主拖欠物业费、另外4名未按规定递交推选表从而不具备资格；第二次推选时，街道办又另外增加了一些条件，如要求提交工作单位或公安机关核实后的本人工作简历及遵纪守法情况说明(无犯罪证明)。(15)佘晖：《究竟是谁阻挠业委会成立》，《华商报》2017年5月18日第A4版。上述这些限制性条件，常被业主和社会各界斥为“刁难”，而这些“刁难”使业委会的成立在初始阶段即举步维艰。除增设限制性条件外，启动阶段还存在“找不到指导者”、基层政府和社区居委会“躲拖推”、开发商拒绝参与等难题。

(二)筹备难

筹备组成立后，围绕选举产生业委会这个核心目标，需要做很多筹备工作，主要包括：确认业主身份、业主人数以及所拥有的专有部分面积；草拟管理规约、业主大会议事规则；确定首次业主大会会议表决规则；制定业委会委员候选人产生办法和业委会选举办法，确定委员候选人名单；宣传动员业主报名参选和投票。然而，做好这些工作并不容易，困难主要来自以下方面：

一是业主信任度、参与度低。筹备组中的业主代表是筹备工作的主要力量，其开展工作完全是公益性的，没有报酬，很多时候因为没有经费还得垫资。即便如此，业主代表往往还得不到理解、信任甚至会遭到部分业主的质疑，“吃力不讨好”使得业主代表的积极性严重受挫。而一般业主往往由于没有时间、精力或者基于观望、“搭便车”心理而不愿提供个人相关信息、不愿参与宣传动员、不愿参选业委会委员等等，从而导致了业主集体行动的困境。

二是开发商、物业公司不配合甚至阻挠。召开业主大会、成立业委会，需要掌握小区及业主的相关资料信息，以便确认身份、产权面积、投票资格等事宜。但开发商或物业公司大多拒绝提供，而基层政府、社区居委会对此也常常表示无能为力。实践中，筹备组成员索要业主的联系方式及相关个人信息名册时，常被以“保护个人隐私”为由拒绝，导致筹备工作“搁浅”。也有貌似“配合”的情况，但提供的业主名册只有业主姓名和建筑面积却没有业主联系方式。除此之外，开发商和物业公司以各种手段阻挠宣传成立业委会、恐吓威胁业主代表等行为亦屡见不鲜。

三是业主与居委会、政府之间存在认识分歧。筹备工作的一个重要任务是为业委会的成立和运行设定微观操作规则，但业主方与居委会、政府对诸多问题尤其是业委会委员的参选资格问题往往认识不一致，导致业委会成立产生波折、停顿。郑州某小区原定于2018年3月31日召开首次业主大会，但就在会议召开前一天晚上，社区贴出公告称，业委会候选人中有4名业主被查出不具备入选资格，理由是1名业主被拘留过(因为维权)，另外3名业主的房屋产权证上是配偶的名字。首次业主大会被通知取消后，小区业主要求会议延期但未获允许，于是仍按期召开首次业主大会，投票结果为“双过半”，但当业主们申请备案时被拒绝。9月份，业主代表再次申请成立筹备组，而社区10月却通知，这次筹备组25名业主代表均无资格，理由是其中有8位拖欠物管费、17位未按时交纳物管费。(16)陈媛媛：《25名业主筹备成立业委会 因未按时交物业费被取消资格》，《河南商报》2018年11月29日第A11版。

(三)选举难

业委会由业主投票选举产生，但根据《物权法》的规定，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意，即人数、面积“双过半”。“双过半”对商品房住宅小区成立业委会提出了较高要求，尤其是对于那些千户以上的小区，征集到足够多的投票“工程量”很大、难度不小。成都某小区从成立筹备组到业委会最终成立，总共号召全体业主进行了3次投票，历时3年。(17)《二问业委会：这么近、那么远，业委会成立咋这么难？》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1642344479804362235&wfr=spider&for=pc，访问日期：2022-12-06。由于“双过半”难以达到，实践中出现了“从众规则”(即未参与投票表决的业主被视为同意已参与投票的大多数业主的意见)，但该规则存在争议。如深圳市中级人民法院就认为，《深圳市某小区业主大会和业主委员会议事规则》第八条约定的“从众规则”与《深圳经济特区物业管理条例》规定的计票规则相悖而不得适用。(18)史青玉、陈雯莉：《未参与表决的业主可否“被投票”？》，《晶报》2017年4月1日第A04版。

除“双过半”这个高门槛之外，业委会选举还可能会面对其他一些阻碍和破坏。如成都某小区业委会选举时，七八名自称业主的人冲入会场，将投票箱砸烂，撕毁并抛撒、踩踏选票，而小区物业公司客户经理竟是肇事者之一。(19)王春：《业委会选举大会上 物管冲进场撕毁选票500张》，《成都商报》2017年2月6日第4版。

(四)备案难

根据《物业管理条例》的规定，业委会应当自选举产生之日起30日内向基层政府予以备案。备案成为业委会成立的最后一关，只有备案成功，业委会才能获得来自政府的“背书”，也才能取得业主的认可与支持。但现行相关法律法规并未明确备案的法律性质和效力，实践中相关各方对备案是告知性还是审批性备案、实质性还是形式性审查看法不一。

在备案规则不明、认识不一的情况之下，业委会成功备案的难度和不确定性加大，主要表现为行政机关基于管控思维普遍形成了从严理解执行相关规定的明显实践倾向，不予备案的可采理由广泛涉及启动、筹备、选举各阶段或大或小的程序和实体问题，较为常见的情形是：认为启动阶段未按要求成立筹备组，包括开发商未参与、组长不是政府代表、业主代表无资格等；认为业委会成员的入选资格存在问题，包括产权证名字不是本人而是其配偶、未按时交纳物管费、有违法犯罪前科等；认为选举投票存在问题，包括投票期延长、未达“双过半”、舞弊等。例如，某小区业委会向房管局申请备案时，尽管街道办及居委会均同意“予以备案”，但房管局“不予受理”，理由包括：建设单位未参与筹备组，“未对部分业主候选人资格进行核查认证”(当选委员孙某系服刑释放人员)。(20)湖北省十堰市中级人民法院行政判决书[(2017)鄂03行终29号]，中国裁判文书网，https：//wenshu.court.gov.cn，访问时间：2022-12-06。8600户3万余居民的长沙某小区自2004年分期交付入住，15年间共4次发起成立业委会，其中2018年发起的第4次进展到备案阶段遭遇“卡壳”，官方给出的主要理由是：湖南省规定“首次业主大会会议应当自业主大会筹备组成立之日起6个月内召开”，该小区筹备组于2018年7月6日成立、次年1月6日到期后就要自行解散，而筹备组业主代表将原定截至2019年1月6日的投票时间延长至1月31日，违背了前述规定。(21)袁汝婷、白田田、刘良恒：《15年4次夭折：建个业委会咋这么难》，《半月谈》2019年第8期。

在当前业委会成立规则不够明晰、业主对规则知之不多而政府缺乏有效指导参与以及相关利益方不愿配合的情况下，业委会成立过程难免存在诸多不合规、不规范之处。用“显微镜”查找问题并严格地与是否备案挂钩，必然使业委会成功备案变得非常困难。除“从严把关”外，“暂缓备案” “暂不予以备案”的拖延策略也是业委会备案难的具体表现。例如，对南京某大厦业委会申请备案事宜，办事处表示备案申请资料齐全，但因业主之间矛盾大、改选过程涉嫌违规，故从妥善解决矛盾角度出发，作出暂缓备案的决定，即现在不予备案。(22)江苏省南京市中级人民法院行政判决书[(2019)苏01行终275号]，中国裁判文书网，https：//wenshu.court.gov.cn，访问时间：2022-12-06。

二、业委会“成立难”的化解路径：多元社会支持

社会支持作为一个专业术语产生于20世纪70年代的精神病学文献，后被广泛运用于心理学、医学、社会学、犯罪学等学科领域，但其内涵众说纷纭、不尽一致。在社会学意义上，一般认为社会支持由主体、客体、内容等要素构成，主体即社会支持的提供者，既包括政府、社区、企业、社会组织等正式主体，也包括家庭、邻里、志愿者等非正式主体；客体即社会支持的接受者，通常是弱势或脆弱群体，如病患者、城乡老年人、大学生、妇女、未成年人、下岗失业者等，他们难以通过自身努力来改善或摆脱不利处境从而需要外部给予支持帮助；内容即主体根据客体的需要而给予的各种帮助，比如政策支持、物质支持、人才支持、信息支持、服务支持、技术支持、精神支持等等。(23)相关研究概况可参考：陈成文、潘泽泉：《论社会支持的社会学意义》，《湖南师范大学社会科学学报》2000年第6期；周林刚、冯建华：《社会支持理论——一个文献的回顾》，《广西师范学院学报(哲学社会科学版)》2005年第3期；林顺利、孟亚男：《国内弱势群体社会支持研究述评》，《甘肃社会科学》2010年第1期。就主旨而言，社会支持理论意在通过构建多主体参与的社会支持机制、网络或系统，以此帮助弱者摆脱困境、获得自我发展。

把社会支持理论应用于分析业委会“成立难”的实践，可以发现背后的基本原因在于：在业委会的成立过程中，陌生、松散、异质性强的业主群体通常是弱者，普遍存在单靠自身难以化解的“集体行动困境”，本来就需要外部力量给予帮助，但实际情况却往往是地方政府、社区居委会、开发商、物业企业等相关方非但不给予帮助，反而不同程度地在态度、规则、行动上对成立业委会进行排斥和阻碍。概而言之，业主内部的“集体行动困境”和外部的阻碍构成业委会“成立难”的基本原因。因此，实践层面化解业委会“成立难”的基本路径就在于变阻碍为支持，变阻力为推力，构建起助推业委会成立的多元社会支持机制。

(一)强化地方政府和社区居委会的综合性支持

业委会成立过程中出现的启动难、筹备难、选举难、备案难，很大程度上正是地方政府(尤其是街道办、乡镇政府)和居委会态度消极、采取排斥和阻碍行动的综合反映。因此，地方政府和居委会是化解业委会“成立难”的关键，应当转变观念认识，强化对业委会成立的行动支持。

就理念层面而言，应当在科学认识业委会制度及其实践的基础上，树立支持业委会成立发展的理念。一方面，要充分认识业委会制度本身应有的正向治理功能。对业委会制度的认识在深层次上涉及对业主自治、社会自治的认识，王利明指出“社会自治是指市民社会中的成员通过法定或者约定的程序自主决定、管理共同事务，自我负责的一种治理方式，以业主自治、公司自治、行业自治、团体自治等为表现形式”。(24)王利明：《法治与社会自治》，《当代贵州》2015年第9期。业主自治的基础在于物权，具有私人属性，理应受到尊重。同时，业主自治对于激发业主参与小区治理、维护业主合法权益、化解邻里和物业矛盾纠纷、降低政府管理社会成本方面具有独特的优势和功能，在政策导向上应给予支持。业委会作为业主自治常态化、组织化进行的重要载体，充分实现业主自治功能必然要支持业委会组织的大量发展。这些理念和认识在《物业管理条例》《物权法》《民法典》等中央立法以及十八大以来党的若干重要会议和文件中均有体现，地方政府自然应当加以贯彻落实。另一方面，要正确认识业委会制度运行实践中出现的负面现象。通常情况下，新建小区交付业主使用后，由于业主集体行动困难等原因，业委会往往不能及时成立，小区长期缺乏业委会成为比较普遍的问题。但当业主发现权益受到损害需要集体维权(如争取公共收益、更换物业公司)时，就会产生成立业委会的诉求和行动，而在此过程中必然伴随着矛盾冲突甚至群体性事件，于是出现业委会被“污名化”的现象，认为业委会是“影响稳定的因素”“麻烦的制造者”“不应该存在”等等，进而在态度和行动上阻碍业委会成立成为地方政府较为普遍的选择。这种把业委会制度实践中出现的负面现象与其本身应有的正向治理功能混淆起来进而阻碍其发展的认识和做法，实际上颠倒了因果关系，也是鸵鸟心态和因噎废食的体现，应当摒弃。

就行动层面而言，应当积极主动，对成立业委会给予政策、物质、人力、信息、指导等多方面的综合性支持。一方面，要针对“增量”，建立常态化支持新建小区及时组建业委会的机制。业委会组建得越早，越能发挥监督功能，预防和减少开发商、物业企业侵害业主权益的纠纷。但从实践情况看，依靠业主力量自发性组织推动组建业委会难度很大，需要政府主动引导、积极指导和大力支持。比如新建小区符合业主大会成立条件时，社区居委会、基层政府应宣传引导业主提出成立申请；在接到业主或建设单位成立业主大会的申请后，及时审核、及时组织成立筹备组；筹备组开展筹备工作前，对筹备组成员进行相关知识的培训；在筹备和投票选举过程中，提供人财物、信息等多方面的支持，指导筹备组成员强力开展宣传动员、“扫楼”等活动；建立基层党政、居委会、业主代表、开发商、物业企业等多方参与的协商协调机制，及时解决争议、消除阻碍。另一方面，要针对“存量”，动员党政体制内外的资源力量，强力支持无业委会小区普遍组建业委会。目前，很多地方业委会成立比例偏低，大量符合组建条件的小区未能组建业委会。对此，需要采取非常规方法才能加速解决。建议参照上海、武汉等地的做法，以党政主导推动为主要方式，把加强业委会建设作为党委政府的一项重要专门工作进行研究部署和推动，成立专门领导小组和办公室，并通过明确责任主体、细化任务分工、安排专项经费、强化监督考核、加强指导协调等措施，力争通过3至5年实现“应建尽建、全面覆盖”的目标。

(二)强化地方立法机关的规则支持

业委会成立过程中出现的启动难、筹备难、选举难、备案难，固然成因复杂，但很多情况下是业主、政府、相关利益方等在规则供给不足、设定不合理情形下发生认知和行动冲突的结果，反映出地方立法上的不足。业委会成立规则一般包含在物业管理立法之中，但物业管理地方立法数量上尚未全国全部覆盖，质量上问题不少。(25)宋伟哲：《物业管理立法的困境与路径》，《城市问题》2020年第2期。以云南省为例，目前尚未出台关于物业管理的地方性法规，近年也仅有昆明(2016年)、玉溪(2016年)、蒙自(2018年)、丽江(2019年)、楚雄(2021年)等少部分地方政府出台物业管理办法；与业委会相关的规定多散见于前述不多的政府关于物业管理的规范中，存在不够全面、过于原则、程序烦琐、门槛过高等问题。总体而言，在当前《民法典》已经施行的情况下，各地应当根据上位法，尽快制定出台或修改物业管理立法，对成立业委会进行全面细致、科学有效的规范。

从各地立法情况看，业委会的成立都要受到政府不同程度的监督控制，但有些规定的必要性、合理性是存在问题的，应当在科学平衡促进自治与监督控制关系的基础上进行适当修改。例如关于首次成立业主大会的条件和程序，有的地方规定要有10%甚至30%的业主提出申请，门槛比较高。实际上，这里面的核心和关键在于是否符合成立条件(已交付业主的专有部分面积达到建筑物总面积50%以上)，只要符合成立条件，不论多少业主都可以申请启动程序，业主申请数量的多寡与最终能否成功召开业主大会、选出业委会并无直接关联。依笔者所见，只要交付面积过半，开发商或物业企业就应该向政府提出申请；同时业主(不限数量或降低数量要求比如10人以上)也可以提出申请。又如，关于筹备组业主代表、业委会委员候选人资格，很多地方都做了限制，比较普遍的是不得有欠缴物业费、违法犯罪记录等情形。应该说，担任代表或委员是业主基于物权而享有的一种民事权利而非政治权利，立法上不宜轻易剥夺。业主是自身利益的最佳判断者，应当充分尊重大部分业主意思自治的结果。因此，立法所要做的是要求参选人必须公示那些可能影响业主做出决策和判断的信息。另外，一些地方立法将“按时交纳物业费等相关费用”作为参选业委会成员的必要条件，已被全国人大常委会法工委审查后认为缺乏上位法依据，不符合民法典等上位法的立法原意，不符合法治精神，(26)朱宁宁：《全国人大常委会法工委首次以民法典为依据作出审查意见 地方立法“不交物业费禁止竞选业委会成员”规定被叫停》，《法治日报》2021年5月25日第5版。有此类规定的地方应当及时废止。再如，最后阶段的备案问题，有的地方立法未作明确规定，操作中实际奉行的是审批性备案、实质性审查，不必要地增加了业委会成立的难度。如前所述，政府从程序启动之初即介入到业委会组建的过程之中，这本身就是一个监督的过程，备案阶段再作实质审查无疑是重复劳动且可能因否定先前的结果而产生争端。因此，在对政府介入业委会成立过程已有制度安排的情形下，应当明确备案的性质只是形式性审查。

(三)强化开发商、物业企业的物质和信息支持

从实践情况看，业委会“成立难”常见的一个直接原因是开发商、物业企业的阻挠。本来，业委会的成立可以搭建起业主与开发商、物业企业之间沟通的桥梁，有利于互通意见、提升物业服务质量、预防和化解业主欠费等纠纷，双方是可以友好相处、合作共赢而非零和博弈的。但有些开发商、物业企业存在侵害业主利益、物业服务质量差等情形，担心业委会成立后“恶行败露”或被“拿钱夺权”、被“炒掉”，故而千方百计进行阻挠。显然，在有利益冲突的情况下，希望开发商、物业企业主动欢迎、支持业主成立业委会无异于与虎谋皮。因此，在业主与开发商、物业企业之间的矛盾纠纷仍较普遍的当下，应当通过明确设定“义务”“责任”的方式强制开发商、物业企业支持成立业委会。

在物质支持方面，一是要提供筹备经费。对于首次业主大会会议筹备经费，应当明确由开发商按一定标准承担，并在项目办理竣工验收前向基层政府缴存。对此经费，基层政府应及时催收、保管、审批、拨付并监督筹备组的使用情况。二是要提供工作用房。明确规定业委会工作用房按一定标准从物业服务用房中安排，在筹备成立业委会期间由筹备组使用。

在信息支持方面，一是要提供关于业委会是否具备组建条件的信息。规定业主有权了解业委会是否符合组建条件(已交付业主的专有部分面积达到建筑物总面积50%)，建设单位有义务明确告知；规定业委会符合组建条件时，建设单位应及时主动向物业所在地街道办事处(乡镇政府)报告，并在物业管理区域的显著位置向业主公告。建设单位未履行前述告知、报告、公告义务的，政府应当督促履行并给予处罚。二是要提供相关文件资料。筹备组成立后，建设单位、物业服务企业应当向其提供物业管理区域证明、房屋及建筑物面积清册、业主名册等文件资料；未提供的，政府应当督促提供并给予处罚。

(四)强化党组织的人力资源支持

住宅小区是基层社会的构成细胞，其业委会的组建和运行对基层社会治理有着直接影响。实践中，一些地方针对业委会成立难、运行难问题，把党建引领与小区治理紧密结合起来，探索形成了“红色物业”“红色业委会”模式。“红色物业”“红色业委会”的核心在于党的组织和党员嵌入到小区、物业企业、业委会中，这可看作党组织提供的人力资源支持。在红色业委会的成立过程中，这种支持主要体现为鼓励、动员和支持具备业主资格的党员参选筹备组业主代表和业委会委员，大力宣传、发动和引导业主积极参与选举投票并支持党组织推荐人员当选。鉴于党组织和党员在业主中通常拥有较高威信和号召力，他们的参与很大程度上能够化解业主集体行动的困境，同时也很有可能确保筹备组业主代表和业委会中多数是党员，而党员占据多数往往能够打消各级党政和领导干部对业委会失控的顾虑，这些都将大幅减少业委会成立过程中的困难和阻碍。更为紧要的是，成立业委会本身不是目的而是达致小区“善治”的手段，党员被认为是各行各业的精英、模范，由其占多数组成的业委会更有可能促进小区“善治”目标的实现。

基于以上理由，笔者认为：在业委会的建设发展过程中，应从社区或小区治理的全局出发，大力强化党组织的人力资源支持，大量组建红色业委会。为此，既要鼓励居住在小区的党员业主“亮明身份”，主动参选业主代表和业委会委员或者积极参加宣传动员、“扫楼”等活动；也要结合机关企事业单位党组织和在职党员到社区“双报到”等志愿服务活动，把更多在职党员安排到推动组建业委会的相关工作中。同时，要注重通过地方立法的方式强化党组织对成立业委会的人力资源支持。这方面，2020年3月出台的《北京市物业管理条例》可资各地借鉴，该《条例》明确规定：社区党组织推荐是业委会委员候选人产生方式之一，委员候选人名单报社区党组织，社区党组织引导和支持业主中的党员积极参选、通过法定程序担任业委会委员。

(五)强化经济社会组织的专业和技术支持

业委会的成立有较强的法律性、政策性，程序烦琐，矛盾和争议比较多，客观上需要经济社会组织给予专业支持和技术支持。选举投票是业委会成立的关键，难度最大，对专业和技术支持的需求也最为强烈。相对于《物权法》旧的“双过半”规定“应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意”，2021年起施行的《民法典》第278条尽管总体上降低了业委会成立表决通过的门槛(由全体业主“双过半”同意改为参与表决业主“双过半”同意)，但同时提高了业主参与表决的要求(由全体业主“双过半”参与改为“双三分之二”参与)。从以往的实践看，受业主参与意识不足、前期宣传动员不充分、挨家挨户“扫楼”不到位、投票不够便利等各种主客观因素的影响，业主参与投票表决的比例不高本身就是普遍存在的“老大难”问题。《民法典》施行后，要达到其规定的“双三分之二”参与表决，难度不是降低了而是提高了，尤其对于那些千户、万户以上的小区，达到法定要求更是难上加难。业主“双三分之二”参与表决属于强制性规定，不允许地方性法规予以变更，也不允许以业主规约或者业主大会议事规则的形式予以变更；同时，以往实践中各地为降低对业主参与的要求出台的一些变通性规定(比如经过通知或公告程序送达仍不参与投票可视为参与并同意或者同意多数)，将受到更多的检视。(27)韩亮：《〈民法典〉业主自治权的理解与适用》，《地方立法研究》2021年第2期。在此种情况之下，地方层面要化解业委会“成立难”，应围绕提高业主投票参与率和投票结果的真实可信度而努力，除建立完善委托投票制度、楼栋代表制度等配套规则外，要着重从消减组织动员不力、投票不便等障碍入手，强化经济社会组织的专业支持和技术支持。比如，引入公证、律师等第三方专业服务机构组织选举投票工作，开发建设、推广使用方便、快捷的电子投票系统。实际上，这些方式方法已经有了一些成功的实践，例如北京某小区依托“北京业主”APP投票组建业委会，投票率达到99.1%，从源头上确保了“真业主投真票”且投票过程全程可追溯；(28)张小英：《真业主投真票 自主决定物业事》，《北京日报》2019年4月19日第1版。厦门某小区业委会选举采用“互联网+公证”模式，通过引入科技公司、公证、律师团队等力量，业主们可通过线上、线下两种方式便捷参与投票，公证处并全程公证，一定程度上解决了耗时长、错误率高等问题。(29)罗子泓：《同安区陆丰社区首创“互联网+公证” 成立小区业委会》，《厦门日报》2019年10月23日第A08版。对于此类探索，值得其他地方参考、借鉴和推广。

三、延伸思考：从业委会到小区共治与善治

作为社区的微观构成单元，住宅小区是9亿多居住在城镇的居民生活的主要空间。小区治理事关群众安居乐业、房产保值增值、基层和谐稳定、国家长治久安，是带有基础性、全局性的民生和政治问题。但长期以来，小区治理在认识和实践中往往被简单地、偏颇地等同于物业管理或业主自治，从而带来居委会、基层党政要么置身事外要么模糊性存在、选择性参与以及业主组织缺位、物业企业独大等问题。治理主体的这种结构性缺陷，致使小区治理成效不彰、困境重重。特别是近年来随着新建小区的持续增量和大批已建小区进入损耗加速、维修高峰期，物业管理纠纷、更换物业冲突、业主维权事件、物业脱管弃管、维修改造难、违规“住改商”、私搭乱建、“群租”乱象、“执法不进小区”等各类新老矛盾和问题愈加凸显，优化小区治理结构迫在眉睫，十分必要。小区治理主要是业主基于私人物权而产生的对建筑物的共同管理，这就决定了业主居于治理的主导地位；但另一方面，小区是一个“不完全生活体”，(30)王德福：《“社区自治”辨析与反思》，《云南行政学院学报》2017年第2期。亦非完全自足、自主的“独立王国”，仍然是执政党、政府、市场主体、社会主体等多方作用的场域。在此意义上，小区治理就整体结构而言是以业主自治为基、为主的多元主体合作共治。

显然，要在小区治理中发挥业主自治的主体性作用，常设性业主代表组织——业委会的成立和良性运行就十分关键。然而，吊诡的是业委会制度虽已正式确立并发展了近30年，但制度的实践却存在巨大反差：业委会成立难运行难、良性运行难上加难的困境长期普遍存在。要改变此种状况以促进小区治理结构优化从而走向善治，成立业委会是最基础、最重要的一步。本文的研究表明，业委会成立难主要难在启动难、筹备难、选举难、备案难，而其背后的症结在于业主内部的“集体行动困境”和外部的各种阻碍。这单靠业主自身力量难以化解，同时也不可能理想化地、消极地“坐等”市民社会发育成熟来解决，而只能着眼于多元共治、依赖社会各方尤其是地方党政的支持和帮助来加以克服。60年前，浙江诸暨枫桥镇干部群众创造了基层治理的“枫桥经验”，其精神内核在于发动群众、依靠群众、为了群众。很大程度上，成立业委会、促进小区治理也需要这样一个走群众路线、做群众工作的过程。我们相信，只要地方党政认真践行群众路线，善于宣传、组织、发动群众，真正在态度、规则、行动上支持业委会的成立发展，则“难者亦易矣”！同时，要高度关注实践中以“设立业委会确有困难”为由，退而求其次组建“物业管理委员会”(通常由基层政府、住建部门、村/居委会、业主、物业服务人等的代表组成)的做法，这种做法容易架空或虚置现行业委会制度、出现物业管理委员会替代业主委员会的倾向，应当严格限制。

此外，有学者认为业委会的建立和运作、更换物业公司、小区治理积极分子的鼓励、物业纠纷化解、物业管理立法等问题导向的研究，虽然能为具体问题的解决提供一种可行方案，但方法和技术上的修修补补并不能解决根本性问题(似指业主参与小区治理的内生动力不足)，难免陷入“头痛医头、脚痛医脚”的困境。(31)高伟：《城市住宅小区治理研究》，北京：知识产权出版社，2022年，第9页。这种看法有一定的代表性，但实际上并没有哪种主义、哪种理论、哪种方法能够解决小区治理的根本性问题，“毕其功于一役”或把所有问题“连根拔起”的想法都不太现实。小区治理是实践性活动，从中发现问题研究问题进而促进实践层面问题的解决和治理的优化，是本文这类问题导向研究的价值所在。可以想见，这类研究越多越深入，小区治理实践中的问题就可能越少越小，“善治”由此而可期。也正是在这个意义上，于小区治理而言，或许“多研究些问题少谈些主义”更为可取。