流域生态“执法+司法”联动的法治逻辑、时空困境与优化路径——以长江流域为例

朱 谦，何伦凤

（苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006）

一、问题的提出

自2021 年3 月《长江保护法》施行以来，长江流域生态环境治理取得了阶段性成效。但从宏观角度视之，长江流域治理依然面临着重重隐忧。尤其是传统流域生态环境治理中“重行政、轻司法”的痼疾由来已久，司法手段在流域中的治理潜能被极大程度上压制。尽管《长江保护法》已经创造性地规定了国家长江流域协调机制，但该机制并没有充分发挥应有的协调功能，地方协作机制还处于各地单独行动状态[1]，特别是针对各部门间的协调，其在实践中的运行成效并不明显，环保行政机关、公安机关、检察院、法院等主体的独立性、分割性较强，这一相对分割的治理模式难免会引发流域执法与司法实践中的各种矛盾和冲突，易使流域“执法+司法”联动表现出阶段运动性、边界含混性、主体秩序性缺失的弊病，进而总体凸显出“部门分离、协同配合不足和整体联动性差”的治理局面。

诚然，从生态系统工程论的角度出发，流域治理是一个相互联系、相互协同的整体性系统，单靠行政手段往往会因其地区本位、经济发展主导思想、权力寻租、官僚主义等因素而出现“失灵”[2]。流域治理不仅需要处理好要素自身的矛盾，也必须正确处理好各个要素之间的关系。因而，强调流域“执法+司法”的合作联动，发挥整体协调功能，应是处理流域治理中环境行政与环境司法关系问题的必要方向。基于此，本文积极探索长江流域执法、司法一体化保护联动机制中的重点问题：第一，长江流域生态“执法+司法”联动的具体实践类型有哪些？第二，法治思维下，流域生态“执法+司法”联动应遵循怎样的法治建构逻辑以维护自身的体系运转？第三，在时空维度中，“执法+司法”联动遭遇到的困境如何呈现？第四，为达成法治自身的建构逻辑，克服上述困境，流域生态“执法+司法”联动应遵循怎样的发展进路？以上均是探讨流域“两法”联动需要深刻反思的关键问题。

二、长江流域生态“执法+司法”联动实践展开之类型识别

长江流域生态“执法+司法”联动涉及不同地区、不同层级、不同类型机关之间的沟通与协调，其实践联动类型可归结为以下七类。

（一）提供建议型

提供建议是流域“执法+司法”联动治理的常见类型之一。一方面，检察机关可通过检察建议的方式第一时间督促环境行政执法机关履职，对涉及流域污染、生态破坏之行为进行早期干预和治理；同时，参照《关于印发〈依法惩治长江流域非法捕捞等违法犯罪的意见〉的通知》，“对水生生物资源保护负有监管职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，检察机关可以依法提起行政公益诉讼”；另一方面，最高人民法院《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》［法发〔2014〕11 号］也指出，人民法院可充分运用司法建议促进环境执法，积极推动建立审判机关、检察机关、公安机关和环境资源保护行政执法机关之间的环境资源执法协调机制。典型的是，法院可就环境资源审判中发现可能涉及行政违法的问题，向有关行政机关发出司法建议或法律意见，建议其及早干预。诚如，在法院审理环境民事公益诉讼之时，若发现社会组织通过公益诉讼违法收受财物等牟取经济利益行为的，人民法院应向社会组织的登记管理机关发送司法建议，由该登记管理机关对社会组织进行查处。

（二）共同办案型

共同办案型是流域“执法+司法”联动的又一类型，通过开展多部门共同办案、密切配合，更能实现流域行政执法与公益诉讼、刑事审判之间的无缝对接。这一联动类型既包括基于日常案件的联勤联动执法机制，也有基于紧急状态时的联合调查机制。首先，《关于印发〈环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法〉［环监〔2017〕17 号］的通知》（下文简称“［环监〔2017〕17 号］”）指出，“环保部门、公安机关应当相互依托12369 环保举报热线和110 报警服务平台，建立完善接处警的快速响应和联合调查机制，强化对打击涉嫌环境犯罪的联勤联动”，例如，通过环境保护机关与公安机关之间的联勤联动执法机制，整合各部门间的优势资源，提高严厉打击偷排直排、超标排污、私设排污口等违法行为的执法效率。其次，根据《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》［环发〔2013〕126 号］，在遇到重大环境污染等紧急情况时，环境保护、公安部门需要快速集结力量，及时启动相应的调查程序，分工协作，以防止证据灭失。与此同时，在专项行动中，也常存在执法、司法机关共同办案之情形，如在“长江禁渔”与非法采砂专项行动中，为打击非法捕捞、非法垂钓、非法采矿行为，流域沿岸的渔政执法机构与水利、公安、司法机关合作，打好行政执法、刑事司法“组合拳”，彰显了渔业行刑衔接的巨大威力。

（三）案件移送型

案件移送是流域“执法+司法”联动机制的重要一环，其往往在流域案件的办理中起着承上启下的作用。一个基本的共识是，围绕立案侦查、审查起诉、审判执行的诉讼流程，以及在具备管辖权冲突之情形时，在不同阶段的转换都会经历案件移送这一过渡。案件移送中，其关键在于证据材料的移交、接收衔接，虽然“［环监〔2017〕17 号］”文件已对环保部门移送涉嫌环境犯罪案件的移送时限、移送程序、移送备案、移送附带材料等做过初步规定，但目前实践运行与法律规范之间尚存一定距离，流域行政执法中存在不少有案不移、有案难移、以罚代刑的实践乱象，不过随着案件移送机制的完善，流域行政执法与司法的衔接过渡应该会更加高效。

（四）联合会议型

联合会议也是流域“执法+司法”联动的类型之一。透过实践经验，联合会议可进一步区分为联席会议型与会商研判型。前者是指执法机构和司法机构之间通过定期或不定期召开的会议，以分享信息、协商解决争议，从而达成流域治理的协作计划；后者则往往就复杂、重大或具有特殊性质的具体案件，执法机构和司法机构之间进行专门的研讨和讨论，例如，共同分析研判长江流域水事秩序和水利领域的违法案件特点，以便就案件的处理和决策达成共识。综合视之，联席会议更侧重于机构间的协调与合作，解决全局性和政策性的问题；而会商研判更侧重于具体案件的研判和决策，解决案件处理中的专业性和法律性问题。两者在不同层面和不同目的下，共同促进流域执法与司法机构之间的联动合作。不过联合会议的本质是一种以群体会议来促进协调的机制，它需要通过漫长的讨论和议事过程来促进相互沟通与了解，一定程度上也降低了工作效率。

（五）便利诉讼型

流域“执法+司法”联动的首要目标是使案件由行政执法阶段过渡至司法诉讼阶段，从程序流向的角度出发，便利诉讼的启动是“两法”联动的应然举措，也是其常见类型之一。基于诉讼运行的基本方式，为实现便利诉讼之目的，可通过简化程序、强调优先性、强化沟通等方式实现。结合实践，便利诉讼型联动可表现为：行政复议与行政诉讼配合衔接制度、有条件推行环境公益诉讼制度、环境申诉案件优先办理制度、检察机关的支持起诉制度等。例如，《江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院关于依法办理环境保护案件若干问题的实施意见》规定了“人民法院和人民检察院应当建立环境污染刑事案件优先办理、快速办理工作机制”①参见江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院关于依法办理环境保护案件若干问题的实施意见（2013 年11月1 日发布）。。这一制度的设置在一定程度上促进了流域行政执法与公益诉讼、刑事司法的有机衔接。

（六）监督引导型

监督引导是流域“执法+司法”联动的又一表现形式，检察机关在这一类型中扮演着主要角色。我国《宪法》第129 条明确规定，检察机关是国家法律监督机关，因而其作为司法力量对流域行政执法进行监督属于检察权范畴的应有之义。根据《行政诉讼法》第25 条第4 款的规定，在检察院的监督职能中，既包括对环境保护领域负有监督管理职责的行政机关不履行法定职责的“不作为”监督，也包括对超越法定职权、违反程序、滥施处罚的“乱作为”监督，存有上述渎职情形的，检察机关应当提出检察建议或在一定情况下可提起环境行政公益诉讼。与此同时，检察机关还可以日常派驻方式进行监督，通过在河长办全面派驻检察联络室（员），既可对流域行政执法展开监督，也方便对案件进行取证。在发挥一般监督职能的基础之上，对群众反映强烈、社会影响恶劣、公众关注度高的重大污染环境案件，人民检察院还应及时介入侦查引导取证，依法快捕快诉，这对促进流域“执法+司法”联动具有重要推动作用。

（七）辅助执行型

流域“执法+司法”联动在执行阶段亦有体现，其通常表现为行政机关辅助司法机关参与执行。在整体生态观的理念指引下，对涉及流域污染、生态破坏之情形，环境司法裁决愈加突出生态修复的价值导向，并出现了增殖放流、补植复绿、以碳代偿、劳务代偿、公益生态服务令等修复司法举措。例如，在2022 年长江流域”十年禁捕”渔政典型案例——贵阳市人民检察院诉王某、王某某非法捕捞水产品破坏生态环境民事公益诉讼案中，两被告系以购买20000 余尾价值31350 元的鲢鱼和鳙鱼放流的方式完成了水生物资源的生态修复责任。但在案件的实际操作中，生态修复性判决面临着诸多的执行问题，尤其是当责任人无法自我执行、司法机关无法完全代为履行之时，特别需要突出“执法+司法”的无缝联动功能，由行政机关提供必要的人力、物力和技术支持，以确保此类判决或裁定的有效执行。

三、流域生态“执法+司法”联动之法治逻辑

为形成良性运行的生态法治秩序，流域生态“执法+司法”联动应基于相应的法治逻辑表达，其间，理念性逻辑、协调性逻辑、规范性逻辑可为生态法治秩序构建提供基本的指导方向。

（一）流域生态“执法+司法”联动的理念性逻辑

流域生态“执法+司法”联动的法治逻辑表达，应以法治的理念目标为前提。在习近平总书记“共抓大保护、不搞大开发”的生态文明思想指引下，《长江保护法》在总则部分特别强调了“生态优先、绿色发展”的法治目标，这意味着流域生态“执法+司法”联动需要基于生态法治的理念调适护航流域综合治理，并通过法律调整实现联动关系的序列化状态和治理主体行为的规则化状态，这是评判各主体联动效能的先决条件。

不过值得关注的是，实践中涉及流域环境执法与环境司法的活动主体可能因其不同的价值需求形成价值冲突。例如，与生态环境部门不同，国土资源、住房城乡建设部门的职能首先是开发利用自然资源创造经济效益，而后才是保护生态环境[3]174，这样的理念冲突容易引致流域沿岸各部门形成内在不协调的政策方案，难以适用于流域的整体性生态治理。再如，《水法》与《长江保护法》在水能资源开发利用的管控、基本生态用水的优先性以及跨流域调水上存在理念冲突，在跨流域调水时，《长江保护法》更加强调生态安全的优先性，《水法》则以调出区域和调入区域用水需求为统筹基础，这也会导致流域综合执法部门与检察机关、审判机关价值理念可能存在冲突、目标不一致的情形，以至于联动效果差、整体性治理效能发挥受阻。

（二）流域生态“执法+司法”联动的协调性逻辑

流域“执法+司法”联动的法治逻辑表达，还需遵循协调性逻辑。协调性逻辑意味着需要注重联动系统内部全要素的深度融合、协调发力，同时需关注其与其他板块的体系联动，尽可能将法治协调性贯穿制度体系始终。诸如在制定有关联动条款之时，即便流域各区域在资源利用和生态功能规划上存有差异，也应尽可能使流域执法、司法的标准设置趋于协调衔接，减少各区域因标准设立差异产生的跨界适用难题。

联动的协调性建立在行政逻辑与司法逻辑的相互关联之上，因而协调好行政权、司法权的基础权力配置也是贯彻联动法治逻辑的应然要求。从权力特性出发，学界一致认同行政权为管理权、司法权为判断权[4]。反映在国家治理中，行政权联结着国家立法之下的“法律执行”行动系统，体现出较强的执行性和主动性特征，因而在法律运行系统中行政系统往往占据着较大的比例，类似于一个“庞大的服务企业”那样履行各种国家任务[5]5。对于能用行政手段解决的问题，司法权应该避免介入，其具备明显的被动性、预后性、终局性特征。因此，从本质上来看，流域生态环境执法司法联动机制旨在突破流域生态环境行政执法机关与司法机关原本在职能分工上互相牵制的局面。

不过，过分强调两种权力的区别，用“绝对化分割”标准来强行设定行政与司法之间的界线，终将使执法机关与检察、审判机关的联动协调机制窒碍不通。当前，在流域环境治理上，单纯依靠行政手段处理环境问题已不能满足实际需要，尤其是流域问题在暴发之前多以风险形式潜伏存在，行政机关易行政懈怠而抱有不被察觉的侥幸心理，或轻视该环境后果而滑入懒政的深渊，应当借助于司法的威慑力量和强力介入，甚至这一介入应该是预防的、前移的。这是因为，生态环境的行政权扩张并非与流域的整体生态理念相契合，显而易见的是，由于罚款执法方式简单便捷且易于操作，环保行政机关习惯以罚款为主要执法手段，这一偏好容易导致对流域修复治理的相对忽视。因此，为在联动中最大限度实现生态法治目标，必须协调好流域执法部门和司法机关之间的权力配置，使两者形成制度合力。

（三）流域生态“执法+司法”联动的规范性逻辑

规范性逻辑是流域“执法+司法”联动法治逻辑的核心表达，所谓规范性逻辑，实际上是制度之理想形式的功能性逻辑的表达[6]。在该逻辑之下，“执法+司法”联动的法治性、责任性、程序性能够在更高层次的国家治理逻辑中得到说明。由于联动治理相对于传统分割式治理是新起的，因而目前联动治理的整体逻辑相当程度上受到社会舆论、司法直觉和当事人情形等非规范性因素的主导，唯有基于行政、司法逻辑和制度规范所形塑的法治逻辑才能为联动实践提供制度保障，由此必须对流域生态“执法+司法”联动中的规范性逻辑予以关注。

2018 年，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》（下文简称《方案》），该方案要求生态环境保护领域实施综合执法，即执法体制由各部门“分散型执法体制”变为“综合性执法体制”。根据《方案》，国务院在整合环境保护、国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责基础上组建了生态环境部，下设生态环境执法局，地方层面的相应改革也逐步展开[7]24。反映在流域治理上，其“执法+司法”联动主体涉及流域沿岸各级法院、检察院、公安机关、司法行政机关以及水利、农业、交通运输、自然资源、生态环境等部门，各部门的执法机构往往走在联动第一线，同时，公众、环保组织在环境执法和司法联动中也可以作为行动主体之一，公众可以通过举报环境违法行为、参与环境诉讼、参与公众听证等方式，推动环境执法和司法行动的进行。这些主体通过合作与协调，在打击非法捕捞、非法采砂、非法排污等破坏水生态环境行为，以及妨碍防洪安全、非法围垦河湖、破坏饮用水水源等涉河湖突出违法犯罪活动中发挥着重要作用。“执法+司法”联动的规范性逻辑就是要厘定以上治理主体的权能范畴，例如，就执法、司法机关有条件联动和暂时脱嵌的规则予以细化，覆盖所涉主体“权利—义务—责任”的规范结构，其目的在于以前置规范的形式为主体联动、运行实践保驾护航，促使规范性逻辑向事实性逻辑转化。

四、流域生态“执法+司法”联动之时空困境

流域生态“执法+司法”联动治理是一个具有时空维度的概念，在时间维度上，其涉及生态执法、司法各阶段间的相互协同；在空间维度上，又关涉流域上中下游及各河段间的区域调度。现从流域生态“执法+司法”联动的时空格局出发，探究其运行困境。

（一）流域生态“执法+司法”联动法律调整的时序困厄

1.流域生态执法、司法的时序端口

为方便对生态环境执法进行阶段分析，将流域生态环境执法粗略地划分为执法前端、中端与后端。执法前端是流域生态环境执法的前期准备阶段。一般而言，执法前端的范围具有前伸性，其并不仅仅指代流域违法行为在被发现后采取的执法行动，还可涵盖环保行政机关对流域中需经自然资源开发许可审批、排污许可审批、环境影响评价审批等行政审批程序之后方可实施的行为，以及生态环境执法部门编制环境规划，制定地方环境质量标准、污染物排放标准，划定生态保护红线等单方决策行为。虽然前述行为并不属于严格意义上的行政执法阶段，但可为环境行政执法提供前置规范依据，因而也可以纳入执法前端的考量范围。执法中端是流域执法人员正式实施行政执法的阶段，它通常表现在环保行政机关以环境行政监督检查、行政处理决定、行政强制执行等方式开展工作的过程中。就目前的流域行政执法实践来看，环保行政机关首先需尽快收集、固定流域案件的相关证据，以防止证据的灭失；其次需对发现行为做出违法性判断，这种判断是对性质和程度的双重判断，进而才能进一步区分不同类型案件的处理方式。相对而言，针对一般的流域轻微性案件，环保行政机关可采用警告、罚款、责令停产停业、责令重新安装或使用、责令支付消除污染费用等处罚手段；而针对严重的跨区域、跨流域生态破坏和环境污染案件，可能涉嫌犯罪或涉嫌环境违法适用行政拘留处罚之情形时，由于其超出环保行政机关的法定处罚权限范围，则后续还需向公安机关办理案件移送。执法末端对应现场执法结束后的情形，即侧重于对流域案件的后续移送与处罚结果的落实。实践经验中，多出现环保行政机关做出行政处罚却未得当事人实际履行的情形，当然，若行政相对人对环保行政机关做出的行政处罚不服，其保有向上一级环境保护行政主管部门申请复议的权利①参见《环境行政复议办法》（环境保护部令第4 号、2008 年12 月30 日发布）。；若行政复议仍无法解决争议之时，行政相对人还可向人民法院提起行政诉讼。不过若当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行的，则需要在原有执法中端的基础上延展后续环节。例如，面对企业未办理排污许可证擅自排放污染物，被责令停止排污却拒不执行的情形，执法后端的实践形式常表现为两种侧面：一是此类案件若涉嫌适用行政拘留处罚，环保行政机关则应遵循同级移送原则，向所在地公安机关办理案件移送；二是环保行政机关在遵循法定程序的前提下，还可向人民法院申请强制执行②参见关于环保部门可以申请人民法院强制执行责令改正决定的复函（环函〔2010〕214 号）。。

与以上同理，流域生态环境司法也可粗略划分为前端、中端、后端三阶段。司法前端指代流域案件进入审判之前的准备。在司法前端，发挥功能的主要角色为检察机关。检察机关在生态环境和资源保护方面承担着检察监督的职能，当行政机关的行政作为或者不作为损害环境公益之际，检察机关应当依法履行监督职责，及时提出检察意见或向人民法院提起行政公益诉讼。在这一过程中，检察院还能将流域生态业务司法数据统筹起来，对存储、收集的司法数据进行整合利用。司法中端主要涉及法院审判环节。目前，针对长江流域的治理，正逐步实现从“传统司法”向“专门司法”的转变，其具体表现在长江流域各级法院普遍通过成立环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭的方式推动和响应环境司法专门化建设[8]。据统计，截至2022 年末，长江流域各地人民法院设立环境资源审判庭、合议庭、人民法庭等专门审判机构共计1203 个，实现了对流域重点区域的全覆盖[9]。在对个案的审判中，法院需要系统把握案件的违法性质、危害程度以及判罚尺度，据此最终确定当事人的刑事、民事责任。司法后端则侧重对司法审判结果的执行。在司法后端，虽然以审判为核心的主要工作已在中端做完，但是审判工作本身并不意味着治理的终结，而是开始，尤其是对于裁判结果需要有效执行方能实现流域治理的内在目的。由于流域生态破坏和环境污染具备易扩散、易隐藏的特性，其恢复周期、执行周期往往较长，且在流域的扩散中，污染的跨界性也会带来判决的异地执行问题，在此情形下，依靠局部地区法院的单独执行将难以实现生态保护的目的。相比较而言，流域行政主管机关在执法上具有天然的优势，司法机关若能与之联动，由二者共同对流域内环境责任承担、环境修复监督等工作进行协作配合，将对流域案件执行效率的提升大有裨益。

2.“执法+司法”联动中存在时序偏置

在明晰前述各时序端口的基础之上，需要指出，实践中流域生态“执法+司法”联动存在明显的时序偏置问题。在执法机关、司法机关的联动关系上，其联动实践过分聚焦在执法末端与司法前端之间，而相对忽略了行政执法与司法中后端的联动建设，这突出表现为除司法前端之外，司法中端的法院审判、司法后端的审判结果执行很少得到制度性的关注，联动的规范表达和维护的手段也因此缺乏。简言之，流域生态“执法+司法”联动存在偏置区间［执法末端、司法前端］，这通常对应于实践中的“案件移送型”联动，其通常表现为两种情形：一是针对涉嫌流域犯罪的案件，围绕着立案、移送审查起诉、审判、执行的程序流向，环境行政机关、刑事侦查机关、审查起诉机关、刑事审判机关形成了罪案移送的制度主线[10]，其间，环保行政机关向公安机关的案件移送、公安机关向检察机关的案件移送明显体现出环境行政向环境司法前端的联动衔接。二是针对涉及环境行政公益诉讼的案件，检察机关对环境行政机关不履职或不充分履职的行为进行监督，其间，行政机关的“不作为”“乱作为”与检察机关的诉前建议、公益诉讼构成了行政执法行为过渡至司法前端的衔接契机。这一时序偏置现象的出现，可以在很大程度上归因为：检察机关在对环保案件有案不立、有案不移行动监督力度正在加强的同时，能够给予其他联动环节的关注相对较少。

值得注意的是，联动不同于衔接，衔接是一个单线性的过程，通常指的是某种连续、有序的行为、事件或进程，其中各个阶段按照特定的顺序紧密相连，前一个阶段的完成是下一个阶段的起点。较之，联动并不一定遵循着某种线性顺序，且通常情形下，联动过程中可以存在分支或并行路径，从而更好地协同、互动和相互关联。尽管现行诸多有关“执法+司法”联动的规范性文件同时采用了“衔接”一词，例如，前文提及的“［环监〔2017〕17 号］”中就采用了“衔接”的表述，在食品药品、安全生产、建设施工领域亦是如此①食品药品领域中，《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》；安全生产领域中，《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》；建设施工领域中，《关于建立司法与行政执法衔接联动机制协同治理建设工程施工发包承包违法行为的意见》，都习惯性地采用“衔接”的表述。，但其中关于“衔接”与“联动”的区分意义不应被忽略。

通常情况下，执法机关与司法机关之间的组合联动性越强，其整体协调度会越高，并且其联动主体间的密度和强度也会因此提升。不过现有的联动组合相对聚焦于执法后端与司法前端的衔接，这是因为在一个多主体或分阶段完成的行政、司法过程中，前后行为之间的实体关联性或程序不可分割性决定了前行为对后行为的影响，并基于这种影响形成了联动中最易关注的节点。但是，流域的行政执法与司法诉讼过程并不应被视为纯粹单线性的连续过程，而应是双线式的延伸过程，行政执法行为与司法前端、中端、后端均可以实现交汇。由此，针对这一现象，需要对流域生态“执法+司法”联动实践中的时序偏置问题进行校正，以实现流域生态执法、司法的多端协同联动。

（二）流域生态“执法+司法”联动法律调整的空间困厄

1.“执法+司法”联动中的空间分布

从流域治理的空间格局出发，长江属于一般意义上的“水系空间”，包括流域内河流水系的空间分布情况、河流水系的几何特征、河川径流的量级规模等要素。但涉及流域的整体治理时，必须注意通过识别长江流域的生态系统、社会关系、法律关系特殊性以确定事权的“范围”[11]，从这个角度视之，长江流域更是一个复杂的“社会—生态系统”，涵盖人口、环境、资源、经济、文化、政策等诸多要素[12]。由此可见，作为“执法+司法”联动的实践对象，长江这一流域空间需要基于这些经由人类改造获得的主观意义逐步生成有关联动的空间规则，以实现流域内空间资源的优化配置和保障流域内的空间秩序[13]。

流域具备的多维属性会对联动治理的主体分布产生直接影响。以长江流域经济为例，流域污染与沿岸经济发展之间往往呈现出很强的相关性，易于凸显联动治理主体的点式分布特征。具体来说，长江流域通常呈现点源污染的分布特征，对于流域沿岸存有的大量化工、冶金、电力等工业企业，以及城市居民聚集区等敏感地带，出现水污染防治类案件的频率较高，相应的，在这些点源分布地区也更易增加行政执法与司法联动的现实需求。

当然，在“点多”的基础之上，流域“执法+司法”联动通过连点成线，会具备系统集成的思维和视野。鉴于长江流域区域的法律界定是以县级行政区为基本单位的方式，因此长江流域的范围在行政区划上除了包含完整的省级行政区外，还包含大量分散的市级、县级行政单元[14]。在同一省域内，依托省政府的统一领导，较容易搭建出推进执法、司法机关的协调组织，也更容易在制度层面形成以促进“执法+司法”联动为目的的规范文本。例如，2021 年3 月，湖北省高级人民法院与省检察院、省公安厅、省司法厅、省生态环境厅等14 家单位共同签署了《关于贯彻实施〈中华人民共和国长江保护法〉构建长江流域（湖北段）生态环境保护行政执法与司法协调联动机制的实施意见》[15]。从更局部的角度来看，跨市域的地方政府在行政壁垒上更易于由省级层面协调；跨县域的地方政府在行政壁垒上更易于由市级层面协调。考虑到环境问题通常频发于基层，需强调治理层级的基层属性，虽然我国《立法法》并未赋予县级行政区制定地方性法规和地方政府规章的权限，但是可以在市级层面设置联动机制以利于协调各个基层单位之间的合作。2022 年9 月，无锡市公安局、市生态环境局、市人民检察院分管领导联合会签《关于进一步完善环境行政执法与司法联动工作机制的意见》，此举更易发挥市级机关对基层“执法+司法”联动工作的统筹协调能力。相对而言，在不同省域之间却存在着诸多的要素壁垒，这导致流域生态“执法+司法”联动在省际的联动更为困难，相应的实践经验比较匮乏，进而使得流域空间内“点”与“点”间的“线式”连接具有一定的区域封闭性，联动范围的空间局限性因此突出。

2.“执法+司法”联动中存在区域隔断

在流域空间中，治理主体的纯点式分布会显现出治理模式的“还原论”倾向，造就生态治理的分散性以及政策的多发性，由此引发流域治理在多维层面上的“分割”格局，并在水资源利用、水土保持、水污染防治等所有重大问题上都带有还原论失序性色彩[16]。例如，根据《长江三角洲一体化发展规划纲要》的要求，淀山湖区域应该全域禁渔，但在实际执行中江苏省实施的是全年禁渔，上海市实施的是每年2—5 月期间禁渔，政策法规标准的差异导致了行政执法、刑事司法的不对称，以及后续案件侦办流程的不确定性，给具体执行造成了困扰。因而，单点式的执法与司法实践，深层反映出长江流域管理单元权力运行的单向性与治理主体的单一性[17]，这必然不利于流域执法、司法的联动建设。

然而，流域“执法+司法”联动“点”与“点”间的连接多局限于省域内部，尽管有省级行政区试图打破这一限制，实现跨省域间的执法、司法资源整合，但其效果还有待验证。诚如，湖北省作为长江流经最长的省份，自十八大以来，该省高级人民法院便与湖南、安徽、江西、河南等省市的司法机关进行不同程度的合作，并不断扩大其辐射网络，将联动触角延伸至西部的重庆、四川、陕西等地。典型的是，2022 年湖北省高级人民法院与重庆市高级人民法院通过线上会议形式签署《关于加强长江沿线涉海事诉讼服务司法协作协议》，明确提出长江重庆段水域内发生的海事侵权纠纷、海商合同纠纷、海事行政案件等六大类108 种案件，由武汉海事法院管辖[18]，这一管辖变更需畅通鄂渝两地司法、行政机关的规则衔接，尤其是对于跨域立案、案件审理、联合执行方面提出了更为具体的联动参考。但整体而言，能够支撑起流域空间内跨省域执法、司法资源整合的案例，在所有的联动实践中所占比例较少，并不足以代表流域空间内“执法+司法”联动的主要运行状态，相对而言，联动中的区域隔断才是主要常态。

不难发现，这一区域隔断现象主要是由于地区利益的分割而形成的行政区划障碍所致。流域不同的区段的人口属性、社会属性和经济属性不同，流域执法司法联动机制的扩散路径及覆盖面也存在差异性。但大体而言，流域的“面”会与行政区划在国土空间上重合。例如，长江经济带的空间范围并不局限在长江流域180 万平方公里的集水面积，而是覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州11 个省市，面积约205.23 万平方公里①参见《长江经济带发展规划纲要》。。这也就意味着，“面式”的生态环境“执法+司法”联动需要超越传统流域“水系空间”，以国土空间区划、空间开发状况、国土空间开发需求、国土空间的承载力等为基础，连接流域沿岸的不同省域进行综合治理。然而在执法、司法资源的联动实践上，沿流域行政区域的划分却在很大程度上对流域上中下游及不同河段间的生态联系进行了限制、阻却与隔断，形成了相对独立的联动活动区域。

（三）时空困厄中流域生态“执法+司法”联动的派生问题

1.“执法+司法”联动中的信息共享机制窒碍

“执法+司法”联动往往需在确保流域治理相关信息和数据可用性、可交换性的前提下，维系各主体间的良性互动。布鲁斯也在《重塑环境法》中这样描述：“当污染源不断扩大时，信息不对称问题以及为搜集信息付出的行政成本给行政部门带来了巨大压力，致使政府无法给予环境问题全方位的管制。”[19]1333-1365其本质是反映信息在环境治理中的重要性。就信息种类而言，环境违法事实、案件行政处罚、案件移送、提请复议和建议人民检察院进行立案监督等案件信息自是信息共享建设不可缺失的一面，但同时，其中有关的技术性参数也同样重要。例如，环保行政部门下设环境监测站，可以对所辖区域内的污染源实施监督性监测，其所得到的监测结果往往是执法、监督管理和排污收费的重要依据，基于该监测体系而获取的参数信息对案件事实认定显得尤为重要，可作为涉诉纠纷或刑事犯罪的“第一手资料”。

然而，联动中的时序偏置与区域隔断对信息这一关键要素带来了衍生窒碍。一方面，在区域隔断的基础之上，信息共享机制也呈现出“条块分割”的局面，许多局部地区执法、司法机关的信息共享建设只是低水平重复，在信息的录入种类、频率、更新以及接受信息的反馈等方面均未有明确规范，很难为联动实践提供赋能。另一方面，由于流域生态“执法+司法”联动中的时序偏置侧重于案件移送的单向性，这促使联动实践中的信息建设更多表现为“单向输出”而非“共享”，信息的互通性明显不足。现有信息共享机制主要聚焦在行政执法机关就环境违法事实、案件行政处罚、案件移送等信息的单向录入，而忽略了客观上仍存在的反向信息沟通问题。典型的是，司法机关就判案过程中需要向行政机关移送进行行政处罚的案件信息缺乏足够的重视，相应的移送流程也不清晰。这一信息的单向衔接本质上体现了行政机关与司法部门的各自为政。

2.“执法+司法”联动中的法律主体角色含混

一般而言，“执法+司法”联动的参与方应在法律上享有相对平等的地位。但是，长江流域“执法+司法”联动的实际运行中，各主体并非天然处于同等地位。联动机制的有效建立很大程度上依赖科层较高层级部门的参与，这也可以解释为什么跨省域“执法+司法”联动机制更难形成，这主要是因为，相对于省域内的联动协作，省际间的跨部门协调需寻得更具权威性的上级部门牵线支持，难度更大。即便长江流域已经设立了长江水利委员会这样的流域管理机构，但从角色定位来看，许多地区和部门仅仅将流域管理机构视为附属于水利部的技术服务性事业单位，在权力级别和组织层级上低于省级行政区[20]，这也决定了流域管理机构在推动流域生态“执法+司法”联动中的作用有限。简言之，联动的推进很大程度上需要一个“推动者”角色，而这一角色必然处于联动中的“高位”状态，这一“高位”主体也必然因其影响力会对联动进程有着天然的支配优势。就像“联合会议型”联动总是离不开地方政府行政首长的积极支持，联动的推进一开始就披上了“半强制”色彩，这意味着一旦这一角色退出，原有的联动进程便很难继续进行，无法形成常态性的联动机制。

正是基于联动中法律主体喑的法律地位总是存在差异，在未对这一“推动者”角色进行职权、责任、监督等方面予以制度约束之前，十分容易加剧执法、司法机关主体角色的含混性，并挑战着行政与司法的规范边界和执行效率。诚然，行政与司法在当前中国法治实践场景中具有诸多关联、渗透和融合的领域，行政超越了和司法之间的权力分工，在行政判断、行政程序、行政主体等方面逐渐呈现出司法化的倾向，例如，在流域“执法+司法”联动中，执法机关超越其行政角色定位，对流域行政违法行为处以超出法律规定的范围和标准的罚款；司法也超越与行政之间的严格分工，在司法系统运作的行政领导、司法职能的分化等方面均体现出一定的行政化特征[21]；例如，流域内政府为保障水权的配置与交易所产生的积极效果而干预流域司法。鉴于流域“执法+司法”的协调联动必然需要行政与司法两股力量的彼此渗透、缠绕，一定程度上会使流域执法与流域司法超越原有的单一治理边界，同时削弱各自在原本功能领域中的独立性，在直觉上更易造成流域治理中司法权与行政权的错位，并形成“行政职权司法化、司法职权行政化”的实践运行倾向。

五、契合流域生态“执法+司法”联动法治逻辑之优化路径

为契合流域生态“执法+司法”联动的法治逻辑，可从以下方面展开。

（一）塑造流域生态执法、司法的多端联动法治理念

在联动的时序格局上，行政执法行为多与司法前端联动呈现，然而，在接续司法前端的过程中，司法动能往往不足，这主要是传统流域生态环境治理中“重行政、轻司法”的权力格局一直限制着环境司法的作用。为寻求联动间的力量平衡，宜塑造流域生态执法、司法的多端联动法治理念，并进一步强化流域治理联动中的司法属性。司法属性的突出可借由“行动前移”“制定规范”“司法解释”等诸多途径实现。例如，在公安机关侦查案件期间，为更好地指控犯罪，检察官可以第一时间介入侦查，引导侦查人员围绕定罪的关键环节进行侦查取证。此外，部分地区的法院、检察院为及时发现流域污染并迅速采取措施，通过在长江河道管理局中设置联络工作室，加强流域管理部门与司法部门的对接，让司法介入的关口得以前移。因此，除常见行政执法行为与司法前端的联动实践外，将“执法+司法”联动中的司法中后端偏置向前，应当具备一定的合理性与可行性。

行政执法行为与司法中端的联动。行政执法过程与司法审判过程并非天然割裂，而是存在一种必要条件的关系，这构成行政执法行为与司法中端联动的内在基础。比较突出的是，为确保程序的正当性，行政执法过程中的执法行为本身就是法院审查的对象，如对环境行政处罚决定的处罚种类、处罚时限、执法权限、执法方式等进行审查。同时，在司法中端的审判环节中，鉴于环境行政执法机关通常拥有专业的环境技术人员和技术设备，其能够对复杂环境污染的严重程度、污染后果与污染源的因果关系、环境污染的时长等做出判断[22]，因而环境行政机关能够凭借其专业能力在必要时为司法机关提供技术指导。而且，对于司法中端的审判行为，其审判核心在于法律的适用和证据本身。在涉流域案件中，相比环保行政机关，进行侦查的公安机关、提起公诉的检察机关与进行裁决的审判机关都未有相匹配的专业能力进行直接取证。而相对的，最高法《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》直接规定了环境保护主管部门及其所属监测机构收集的监测数据可以作为证据在刑事诉讼中使用，以支持对环境犯罪或违规行为的指控。由此可见，环保行政机关与司法中端具备联动的必要性与正当性。

行政执法行为与司法后端的联动。根据我国目前环境行政类案件的统计数量，环境行政非诉执行案件在环境行政诉讼案件中占比较大，这主要是因为我国行政强制执行权原则上由县级以上人民政府与公安、国安、海关、工商、税务等机关享有，环境行政机关并不拥有独立的强制执行权。在行政处罚决定书下达后，若行政相对人拒不执行，便只能诉诸法院力量予以执行，此时就体现出司法后端与行政执法联动的迫切性。而且从实践角度来看，涉流域案件中出现越来越多的刑事附带民事公益诉讼案件类型，对附带的公益诉讼部分，因其引起的并非私益的损害，而是生态与环境的损害，此间涉及赔偿损失金额一般较大，如在泰州“天价”赔偿案［（2014）苏环公民终字第00001 号］中，江苏省高院判令六被告赔偿环境修复费用共计1.6 亿余元[23]。面对如此庞大的执行金额，司法机关在必要时需与行政机关进行通力合作。由此，宜强化流域生态环境行政执法与司法执行的联动衔接机制，具体而言，可逐步以规范协议的方式展开流域行政执法与司法后端的合作，2022 年6 月，泰州市生态环境局与医药高新区人民法院签署并交换了合作备忘录，就行政处罚实施、申请强制执行、执行前财产保全、失信惩戒措施等内容畅通了衔接渠道[24]，不失为一次可借鉴的实践路向。

（二）协调联通流域生态“执法+司法”联动的区域范围

如前所述，流域生态“执法+司法”在空间维度上存在区域隔断的弊病，对此，宜着眼于协调系统中的点、线、面要素，联通流域空间内各执法、司法机关的联动区域范围，尤其是意识到实践中应尽可能存在重叠、交叉或共存的联动样态。这是由于，一方面，“点”和“线”的状况会对“面”产生直接影响；另一方面，“面”的经济社会发展状况反过来也会作用于“点”和“线”[25]。例如，在长江流经的19 个省市区中，上海、江苏、浙江等地的“执法+司法”联动频次较高，长三角洲区域的流域审判、检务、警务更能实现整体协同，点、线、面互相挤压、重叠，能够形成一种密集的画面效果；而在长江源头地区，由于地理、经济条件的限制，加之长江源头地区的生态环境本身更具脆弱性，相应的衔接机制及配套建设方面则存在很大不足。联通联动实践的区域范围，就是要淡化长江流域上中下游及各河段间由于地理、经济、行政区划等因素所带来流域治理结构的复杂多样性和不平衡性。

为实现这一目标，需要把握住点、线、面同时共存的重叠联动关系，以“点—线—面”的传导路径逐渐打开流域治理原有的区域封闭性。具体而言，在联动的“点”的设置上，可为长江流域增设生态执法与司法联动办公室，并就各联合行动中的启动方式、协调方式、协调程序、协调事项范围等内容制定行政法规，作为《长江保护法》的执行性规定，使流域“执法+司法”统筹协调机制的运作于法有据[26]。进一步的，在一般的联动方向上，可以由铺好的“点”（设立的生态执法与司法联动办公室），连接成“线”（传统行政区划内各级执法、司法协作），再组合成“面”（省内以生态功能区为单位设立的跨区域环境执法司法联动模式），以此作为“面”的内空间，向外空间场（长江全流域生态环境执法司法协作框架）进一步辐射。但同时应重视联动的“多态重叠”，积极为联动中的“点”“线”“面”营造重叠空间，例如，通过构建流域执法司法联动信息平台，并对录入程序、录入内容、录入时间进行细化规定，以促进联动中的“点面式”信息交换，鼓励不特定主体之间寻找资源和转介准备，系统提升录入主体的种类、数量与范围，最终切实提高流域“执法+司法”重叠联动的力度和效果。

另外，在“点—线—面”的多重性叠加中，最为重要的应是“面”维度的塑造问题，其核心是“面”的空间范围（即法律机制的作用范围）如何确定，这会切实影响到长江流域的办案标准问题，并对流域执法、司法的衔接工作造成直接影响。长江干流省份在执行《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》过程中，就存在明显的刑事立案标准不统一、类案不同判现象。例如，针对非法采砂的货值入刑标准，四川省是禁采区（期）7 万元以上、开采或者破坏矿产品价值在15 万元以上；长江干流沿线重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海七省市都按“两高司法解释”规定的5 万元、10 万元作为刑事立案标准[27]，这一差异设置会直接影响流域案件在立案程序上的“跨区域困境”，并进一步使得流域治理的实体正义受到质疑。因此，宜合理确定流域治理联动的辐射“面”，把握不同“面”在执法标准及司法证据中存在的具体差异，这对促进长江流域的生态治理具有重要意义。

（三）规范设置流域生态“执法+司法”的联动治理边界

为避免执法、司法机关法律主体角色的含混性，宜规范设置流域生态“执法+司法”的联动治理边界，在避免行政逻辑压倒司法逻辑的同时，要警惕司法逻辑取代行政逻辑。落实于实践，则需力避流域生态“执法+司法”联动的司法行政化与行政司法化倾向。

1.力避流域“执法+司法”联动的司法行政化

从运作逻辑来看，我国司法运行的内部权力结构与外部政治体制具有同构性和一致性[28]，司法机关若要保证职能的正常发挥，就必须在外部采取某种主动姿态向行政机关对准、靠拢，这一特性进一步使得司法行政化成为司法系统“无法抗拒”的制度环境[29]。例如，地方法院在流域治理中需接受司法行政化的指标管理，设定一定时期内流域环境案件的目标结案率，并监测此类案件的撤诉率、改判率、上诉率等指标。在前文中，为增强流域“执法+司法”组合联动的密度与强度，提出需要司法机关的提前介入和帮助，若是这一提前介入未能把握住适当尺度，一定程度上会造成司法机关先入为主，在庭审时忽略听取证人证言和控辩双方的陈述申辩[30]，进而产生“未侦先定、未审先定”和“司法行政化”等现象。同时，由于司法行政化的外部面向往往表现出司法地方化的倾向，这一倾向会导致产生和塑造的司法权威并不主要来自司法理性，而是间接源自政府的政治性权威[31]，这也会进一步导致流域治理重返“条块分割、无序博弈”的“碎片化”治理格局。因此，面对联动中可能出现的角色混同，需要注重把握联动的限度与边界，避免流域司法间接沦为流域行政之下阶附庸。

2.力避流域“执法+司法”联动的行政司法化

越来越多的环境行政执法实践表明，环境行政的司法化特征在救济性行政监管领域日渐明显[32]。一般而论，流域行政执法的司法化最易凸显在流域行政调解行为、流域行政裁决行为、流域行政听证行为和流域行政复议行为之中。在流域“执法+司法”联动治理的场景下，这一司法化倾向更是意味着流域行政执法过程中的法律程序需要同时服务于纠纷解决与政策实施两大目的，它们之间的组合复配往往复杂难理[33]。依循目前的流域治理实践，必须以强化司法能动的方式弥补“执法+司法”联动中司法属性的相对缺失、推进“两法”联动的有效运行，这种制度设想本身并无过错，但若不循常规、矫枉过正，甚至让司法介入、架空行政执法监管的功能空间[34]，那将导致流域治理中的“司法缺位”成为“司法越位和错位”，伤害中国正在建立的环境法治。权力天然具有侵蚀性、扩张性，司法权亦不例外，如果“两法”联动中司法权力的结构设计欠缺相应规制，基于其权力扩张性产生的内在张力必然会裹挟着司法职能一同膨胀，影响现有的权力配置格局，进而动摇流域司法权威并削弱公正司法的基本价值追求。因此，流域“执法+司法”联动也应要求行政手段保持其应有的行为特色与价值功能，防范流域行政的过度司法化。

六、结语

流域生态“执法+司法”联动并非指某一河段或某一水域中涉水部分的简单协同，而是需借助法治逻辑、体系思维与欲调整流域的涉水部门进行沟通。流域生态“执法+司法”联动的法治逻辑与体系思维，是将“生态优先、绿色发展”的理念作为部门联动的前置基础，带动执法、司法部门多阶段目标的统筹规划，是以遵循理念相融的精神内核来促进执法、司法权力的协调运行，进而将囊括职权、责任、程序等要素在内的规范性表达整合至流域联动的法治运作中。

立足联动治理的时空维度，联动过程中的时序偏置、空间隔断及两者派生出的信息共享机制窒碍、法律主体角色含混等问题相对明显。在契合法治逻辑表达的基础上，这一流域法治时序、空间视角的转换可为流域生态执法、司法联动效能带来新的优化方向。为营造适合流域“执法+司法”联动的时空环境，一方面，将流域生态执法、司法的多端联动法治理念融入实践运行中，推动联动理念由“单线衔接”向“双线互动”转变；另一方面，协调、联通流域生态“执法+司法”联动的区域范围，从而在全流域的空间维度上对流域水资源、水环境和水生态展开整体性考量。此外，为保障流域生态“执法+司法”联动中权力与责任的明晰性与适用流程的有序性，需以力避司法行政化、行政司法化为切入口，规范流域执法与流域司法的内容边界。