治理创新越来越难？——社区治理的麦当劳化及其超越

刘 威，徐明琨

（吉林大学 哲学社会学院，吉林 长春 130012）

当今世界已经进入技术支配时代。在不同领域、各个层次的治理场景中，技术的身影随处可见，技术治理已经成为公共治理的全球现象。在治理领域，技术的工具价值不仅体现出“硬”的工程属性，更彰显了“软”的社会意义，换句话说，政府将各类技术应用于治理活动，以提升自身的治理效能，带来了一种日益显著的治理特征，即技术主义的标准化、形式化逻辑弥漫在整个治理系统。在基层，以村（居）委会为核心的组织框架已无法涵盖复杂多样的工作内容，创新治理手段、转换治理模式成为促进居民参与、激发社区活力的客观要求。正如渠敬东、周飞舟、应星等学者所言，中国社会治理体制已经从总体性支配转向技术治理的新格局，以项目制、网格化、五社联动、标准体系建设等为代表的治理技术成为推动基层治理有效的基本手段，但实质上，治理手段和方式的层层升级并没有带来治理内容和理念的深度转型，相反，当“技术”和“治理”在政府主导的社区治理场景相遇时，治理实践在工具理性逻辑的支配下呈现出均一化与同质化的明显态势，社区治理的展示价值成为基层工作者的追逐目标。因此，在推进社会治理体系和治理能力现代化的号召下，基层五花八门的治理手段和方式“创新”呈现出愈发明显的麦当劳化景象，其内在的运作逻辑和动力机制何在？这是否只是表面繁荣，背离了善治的理想与基层治理创新的预期？

一、麦氏隐喻与社区治理的理性化逻辑

（一）麦当劳化的话语阐释

里茨尔以“麦氏帝国”的生动比喻预言了“麦当劳化”现象在现代社会的扩张趋势：理性必将快速主导越来越多的社会部门，整个社会都将处于理性框架之下[1]12。他将“麦当劳化”视为贯穿20 世纪一系列合理化过程的巅峰，其主要有四个特征：第一是效率（efficiency），它表现为精简过程、简化货物以及让顾客去做以前由支付工资的雇员们所做的工作。第二是可计算性（calculation），其焦点在产品数量而非质量，努力创造出数量幻觉，将生产和服务过程描述为数字。第三是可预测性（predictability），即对记录、系统化和常规的强调，诸如复制组织结构、用文字规定来控制雇员说话、让雇员的行为程式化以及提供统一的产品。第四是控制（controlling），以非人的技术替代人，在对雇员的控制中，非人技术也带来了对工作过程、终端产品的控制，当雇员被机器人等非人技术替代时，就达到了控制的终极目的。上述特征表明，理性化是现代社会运行的基本趋势，理性则是现代社会发展的基本原则。

里茨尔将社会麦当劳化当作一种具有普遍意义的现象加以分析，其实质与马克斯·韦伯的合理化理论一脉相承。韦伯将资本主义的理性发展脉络归纳为从世界观的合理化到文化的合理化再到社会的合理化，伴随人类社会演进，理性化程度逐步加深。他对社会行为做了合理性区分：目的（工具或形式）合理性、价值合理性的社会行为是理性的，与之相反，情绪的、传统的社会行为是非理性的，具体来说，目的合理性意指行动者为达成目的而选择最有效的手段和工具，而价值合理性则关注行动是否完成某些宗教、道德上的责任和义务。韦伯认为，工具合理性是社会现代化的主要表现，人们在实践中崇尚工具与技术，忽略个体的精神与情感价值[2]33。

韦伯将科层制视为现代社会最合乎理性原则的组织形式。科层组织为了实现自身高效率，以工具理性来支配整个组织的管理运作，实现最大限度的合理化。科层组织中的个体要排除个人感性因素，舍弃精神追求和意愿，进入一种完全的非人格化运作状态。科层制的发展与工作任务的量化、行政技术的精致化、管理手段的集中化及评价标准的细化相伴随[3]1108。韦伯还表达了对西方资本主义理性发展的忧虑。他指出，工具没有温度，技术没有感情，个人自由被湮灭，理性笼罩整个社会，科层制的理性原则深入各个社会部门与领域，人类亲手将自己关进“理性的铁笼”。

总之，通过融入当地文化，麦当劳化无休止地扩大其疆域，不断延伸其边界[4]20，“理性化的非理性后果”越来越成为一个普遍化命题。在基层治理中，各种治理技术所富有的工具理性的天然色彩显露无遗，诸如对标准化过程与一致性目标的强调、对治理内容可控制性的重视和对成果量化展示的凸显，等等，技术治理的实践逻辑正在深度形塑基层治理的多元互动关系。值得注意的是，技术与治理具有内在张力与冲突[5]，无论是客观的科学技术，还是被执行的制度技术，各类技术对治理的支配使治理场域内的一致性正在逐步取代多样性[6]79，同时弱化了其他主体的实践价值，压缩了其他主体的活动空间，生成了标准化、程序化的麦当劳化治理模式。

（二）社区治理实践的技术理性逻辑

改革开放以来，伴随着中国社会结构的变迁，中国的社会治理结构也在逐步转型，从总体性支配转向技术治理的社会治理新格局[7]。工商资本下乡、精准扶贫和智慧社区建设等都是以项目制为基本形态的技术治理实践，逐渐形成一种把中央、地方与基层三个层级整合起来的国家治理体制，即“项目治国”[8]，从中央到地方，各类政策也在依靠科层体制的“条线运作”之外形成了一种“条块统合”的执行方式。

在基层，社区治理面临着社会转型期的诸多挑战。社区既是居民生活的社会单元，也是国家的治理单元[9]。一方面，虽然社区治理正在由国家一元管理向国家、市场和社会的多元共治模式转变，但国家始终居于主导地位，随之而来的行政事务下沉和社区角色定位模糊化使社区权力和责任严重失衡。另一方面，社区成员的身份从单位人向业主转换，但他们在社区治理过程中所享有的权利与义务尚不明晰，其诉求表达也常缺乏必要的治理制度支持。如是言之，作为生活空间的社区和作为治理单元的社区在动态调适中表现出极大的张力，现有的治理模式无法回应并化解各类治理矛盾。“治理创新”作为破局之策被引入社区治理情境之中，基层政权将治理技术和手段的更新升级视为治理转型的有效路径，在“标准化”“流程化”“智慧化”口号引领下，基层政权追逐着各种先进的治理技术来展示自身的治理效力，但却在一定程度上忽略了治理的原初意义和居民的实际诉求。

各类治理技术的广泛应用使社区治理越来越呈现出理性化的特征，强调风险控制、事本主义、目标导向[10]，恪守科学管理和专家政治两个原则。科学管理是专家政治的前提，专家政治是科学管理的延伸，两个原则共同保证社区运行的理性化与科学性[11]。在社区治理中，政府通过强调权力行使的规范性和精细化来发挥其治理效能，但技术无论多么进步，终归只是实践的方法和手段，以技术为核心的治理思维和治理实践都具有典型的“替代性”含义[12]，具体言之，当前社区治理是“绕开存量走增量”的替代性治理[13]，为解决基层沉疴积弊寻找技术方案，巧妙地回避了根本性制度问题。替代性治理是一种目标导向的高效率治理模式，集中体现了社区治理理性化的逻辑。

基于不同地域、社群、文化的社区场景呈现出纷繁复杂的异质性特征，但在技术理性化支配下，各个社区的治理模式却是标准化、同质化的。一方面，基层社区治理技术往往是顶层设计推广的产物，是典型经验的复制和再利用，以点带面的推广模式为麦当劳化的生成提供了前提条件；另一方面，各级政府为了延续自身在基层的治理能力和影响力，不断将治理内容、治理过程进行严格规范和量化，使社区治理变得可计算、可预测和可控制。进入技术治理轨道的各方主体为了适应一系列规范和标准，在参与和互动中更加遵从形式理性逻辑。

二、展示治理：社区治理麦当劳化的实践形态与生成机制

史普原将表面上独立于政府系统，但实际上高度依赖政府或属于国家系统一部分的组织称为“派生型组织”[14]，它们名义上是独立法人，但在人事、财务和核心决策等方面附属于政府部门。作为一种独特的国家与社会关系形态，派生型组织借由项目制管理实现了“单位制”的再生产。村（居）委会作为名义上的自治组织，却高度依赖政府，项目制、网格化等治理技术及其标准化治理体系更是直接规约了它们的治理内容。同时，政府垄断了社区资源的配置和治理剧本的选择，导致社区治理呈现出一种组织惰性下的理性化策略，陷入了一种类似单位体制下“国营工厂”的实践困境。政府在经济、政治、法律和政策层面为社区治理提供了充足的支持，社区组织则接受政府的统一部署，主动寻求庇护。在政府行政力量与社区自治组织的非均衡性互动中，社区治理过程出现了一种以形式化、标准化、流程化为主要特征的“展示治理”[15]。

（一）展示治理：社区治理麦当劳化的实践形态

1.任务展示与可控制的治理内容

将宏观政策中的一些模糊性意涵转化为清晰明确的治理内容，最大限度地减少治理的不确定性[16]，为基层矛盾问题的化解寻求技术性方案，这是政府推广应用各类治理技术的主要目的。社区作为国家治理的基本单元，其治理任务往往是国家通过自上而下的行政指令和制度安排来分配[17]。国家主导社区治理的行为有时是看得见的，有时是看不见的。除了看得见的行政指令和政策指导，通过项目发包、任务清单等治理工具来引导社区工作进入国家治理轨道，往往是隐而不显的。例如，东北某省把规范化建设党支部作为提升基层治理效能的重要抓手，打造10 个领域、14 个特色载体，推动党支部建设与业务工作、中心任务、基层治理有机融合，为社区党支部工作制定了5 张任务清单、42 个操作指南图表、43个实用文书模板。通过清晰化的任务清单展示和操作指南图表，各级政府把社区治理和党建工作结合起来，用党建引领基层治理。

在社区，基层部门将各类社会服务项目纳入社区治理工作，以任务清单或实践指导手册的形式明确社区治理的内容要求，从服务主体的选择、服务流程和标准的确定到服务内容的提供、服务效果的评估等都做出明确规定，使社区治理成为一个可控的稳定系统。例如，中部某省A 市紧扣“防范化解社会矛盾风险”和“防范化解公共安全风险”两个项目，编制了《市域社会治理现代化试点工作任务清单》和《社会心理服务体系建设实践指导》，使社区治理实践能够对照上级要求、明确方法路径。为了获取上级部门或领导的注意力，社区组织会主动调整工作重心，事先规划好工作计划与内容。上述对治理内容的控制和展示，让各方照学照做，使地方性的社区行为蕴含着中心性的国家目标，国家的治理意愿贯穿在社区治理实践之中。如此一来，作为制度文本上的居民自治组织的村（居）委会，在治理实践上却成了上级政府的派出机构，带来社区自治的“空转”[18]。

2.标准展示与可测量的治理手段

全面、精细、量化的指标体系除了显示出社区治理内容全覆盖的能力外，也是达到对社区治理过程和结果的精准控制的要求。笔者调研发现，很多地方都制定了简明详细的指标体系，对社区治理架构了可量化、可感知、可测量的评价标准，为推动社区治理工作提供依据和指引，诸如，“1+N+X”标准体系、五步议事工作法、五社联动已经成为广大基层工作者脱口而出的口头禅。以西部某省会城市Y 市为例，该市制定了《党建引领基层治理“五好社区”建设指标体系》，分社区和职能部门两套、分别划分三级92 项指标。该指标体系共包含5 个一级指标，22 个二级指标，92 个三级指标。其中，一级指标对“五好社区”建设内容进行了明确，同时围绕发挥社区党组织的领导核心作用、增强网格治理效能、提升物业服务质量等设置22 个二级指标和92 个三级指标。

这些分门别类、层层细化的指标体系是对治理要素的详细展示。社区治理的指标化就是将城乡地域的社会事实抽象成数据并加以运算，将城乡状态变成一幅幅清晰的社会图像，呈现在政府管理者的眼前，他们进而对其施加一系列权力策略和行政操作。指标体系既是各个职能部门开展社区建设的政策依据和工作标准，也是对社区治理行动者进行监督和推动的公开标尺，同时，可测量的指标也为打造示范样板、推广典型经验提供依据。但无论多么详细的治理指标都不能穷尽复杂治理场景的各种可能性，无法完全还原社区全貌，同时指标的选取和使用掌握在上级部门手中，体现了行政权力对社区治理的垄断。

3.程序展示与可回溯的治理流程

社区服务和治理活动多以项目形式运作，从省、市、区（县）派发到各个街道，由社区具体落实，经历发包、打包和抓包的完整过程，街道考量社区的综合情况来决定由哪些社区承接项目。各类项目在落地过程中，一般都要经过逐级申请、批复、实施、考核程序，这些程序进一步细化和分解为招投标、评审、公布和执行、监督、检查、评估、验收、奖惩等环节，显得十分专业和规范。同时各级政府从“领导重视”“部门牵头”“组织落实”到“采取切实有力措施”“严格执行”“加压推进”再到“依靠群众、发动群众”等，形成一种稳定的、普遍适用的“土八股”路径，使行政执行和项目运作相互配合、层层推进[19]。在项目规范化、流程化运作中，社区治理充分展示出专业水平，却一定程度上忽略了治理场景的复杂性和服务对象的主观意愿。在流程化治理中，诸如社区工作者、活动志愿者、积极分子等参与主体，越来越成为治理程序的一个环节，只需要按要求完成规定的展示动作，不需要真实的参与意愿和充分地参与行动。

一般而言，社区治理内容的专业性越强，其流程性就越明显，诸如社会工作服务、社区养老服务等。这些以专业化服务为标志的治理实践，将“立项—预估—计划—介入—评估—结项”的“洋八股”模式引入活动过程之中，进一步增强了社区治理的流程化特征。八股化的治理过程虽然刻板单一、千篇一律，但对于治理的规范性意义重大，特别是上级政府能够透过八股的完整性和标准化，清晰地梳理和回溯治理全过程，使治理的每一个环节都在上级部门的掌握之中。在社区治理实践中，流程化和标准化是相互伴随和强化的两个面向，只有标准化程度越高的治理项目，才能更好地纳入流程化的轨道。标准化流程使社区服务和治理愈发规范，随之而来的是，不同治理场景的复杂性、治理过程的不确定性和服务对象的差异性被“隐去”，社区治理逐渐变成按部就班去演绎的固定剧本。

4.数字展示与可视化的治理结果

上级向下级下达指标、量化考核的目标责任制，一直是基层治理沿用的评价手段。伴随着治理的技术化转型逐渐深入，量化指标体系日趋细化，而面向广大社区，政府对治理指标实现程度的检查不依靠实地考核，更多的是远程控制与数字审核。远程控制正是通过获取各个指标的数量形式来实现，它将服务和治理的每个步骤、各个方面细分为具体指标，以准确的数值来衡量不同指标的完成情况，从而监督和评价社区治理成效，如此一来，社区治理结果变得可观测、可计算，指标值的累积及其文字阐释成为社区治理成效的直接体现，也成为社区工作者的努力目标。

从上述意义上，尽管社会治理的信息化程度越来越高，但数字展示并不完全等同于社区治理成效的信息化呈现，而是上级政府在评价社区治理结果时，偏重对指标数值（“数”）及其解释性意义（“字”）的强调。正如一线的社区工作人员所言，“工作只有看得见，能上墙、进栏、填表格，才算真正干出结果”。基层政府要求治理结果以视频、图片、文字和数值形式“上墙进栏”、填写表格，将感知性的治理要素转化为数量化的治理数据，并进行可视化、公开化呈现。既有汇总数据又有生动图文的结果表现形式，成为驱动基层干部和社区工作人员追逐组织绩效的隐形杠杆，社区治理的结果必须借由数值形式进行直观显示，才能体现社区治理及其工作者的能力。

（二）追求展示价值：社区治理麦当劳化的生成机制

在社区治理情境中，无论是作为多元主体的政府部门、居委会、驻区企业或个体工商户、社工机构、公益团体、社区居民，还是习以为常的牌匾、簿册、照片、视频、表格，抑或是各种简明详细的指标、流程和仪式，都成为治理展示的道具。正如韩炳哲所言，它们必须被展示才能存在，它们的存在仅仅是因为它们产生的关注，即展示价值[20]16。“在展示社会中，每一个主体都是自己的广告对象。一切都是以它的展示价值来衡量。”[20]20所有参与者既是被凝视的治理展示品，也是展示过程的观赏者。如果沿着福柯的思想路径，把治理视为权力展示的技术[21]66，那么国家治理就可以被当作国家向社会展示权力的一系列技术实践。治理的前提在于让社会“被看见”，而技术的应用使社会“被看清”，这是把科学技术引入治理领域的出发点。

随着现代社会对公开透明的普遍要求，治理领域也被要求具有可见性，成为一个展示空间。在治理目标、内容、手段、过程、效果不断清晰化、精细化的过程中，社区治理愈发呈现出麦当劳化的特征。政府部门将社区治理各环节量化以实现可计算性，通过治理的可计算性来完成对治理的控制和可预测，进而掌握展示内容的主动选择权。“仅仅是展示的阶段就产生了价值，事物的所有自我成长力都被抛弃了”[20]20，对展示性价值的追求使基层工作人员致力于装饰符号的打造和积累，而忽视了社区治理的服务本位。社区治理麦当劳化的背后是基层政府对治理展示价值的迫切追求，通过对社区治理进行技术改造和创新，从而充分彰显治理的展示价值和掌握治理的展示权力。

本雅明借助电子摄影技术的普遍应用所带来的改变来说明展示技术和现实主体之间的关系，“让可见但不清晰的变得更加准确，而且他们重构了被注视的主体与现实本身的关系”[22]29-30。当复杂的治理场景被简单处理为可展示的数据、图片、文字，治理过程和内容似乎变得更加精准化、清晰化，但治理也蜕变为由其展示价值来推动和衡量的事物，离现实生活越来越远，表现出与居民生活的无涉性。当社区治理所展示的内容被上级部门认可时，社区的工作压力也就愈发严峻，他们因而需要不断开发新的治理技术，并随着上级政府的注意力变化而调整治理实践的展示内容，实际治理的价值内涵逐渐被掏空。

正是由于麦当劳化在治理领域的蔓延，社区各方主体表现出“弱自主”的参与状态，严重依赖于政策支持与资源供给，造成此状态的原因有二：一方面是在以项目制为代表的技术治理实践中，政府通过行政打包、发包购买社会服务，强化了社会组织对政府的资源依赖关系，导致社会组织在“尊重购买方”的服务实践中弱化自身特性，行政化色彩严重。另一方面，在行政压力下，社区治理对政府权威产生路径依赖，导致了社区主体组织惰性的生成。组织惰性使社区治理日渐趋于专业建制化和服务行政化，社区治理表现出一种虚无的高效率，即缺乏内容的形式效率十分显著。

三、社区治理理性化的非理性后果：展示治理困境

技术具有丰富的外延，很难具体定义，但就技术的社会性而言，技术是一种旨在实现人类之目的的工具[23]，即技术天然地带有工具理性的色彩。随着技术工具的更新升级，理性化逻辑在社会变迁中逐渐占据主导，“理性化的非理性”正是“理性铁笼”在麦当劳化时代语境下的生动阐释。正如学者所言，国家通过技术之眼观察社会图像时，它看到的可能是自己的倒影[24]，社区治理依托现代技术的理性化实践，没有转化为更有效的治理能力，反而与实用主义的治理传统形成鲜明对比[25]。基层政权透过各类治理技术完成对治理的可视化重构，追求治理的展示价值成为技术治理时代的典型样态，但治理的展示性逻辑也给治理带来了意外后果。

（一）痕迹依赖与展示的主动化

一方面，随着基层流动空间的增大和居民自治定位的确立，社区作为一个治理单元失去了以国家强制力作为保证的动员能力；另一方面，随着各类行政事务的不断下沉，社区承担的工作任务越来越重，很难在不断加大的压力情境中把握自身身份。在压力型体制之下，社区有责无权，只能依赖国家政策与资源，成为照章办事的程序执行者，最大限度地展示治理成效、规避治理责任，在目标责任考核中表现出消极应对姿态，绕开现存的各类深层矛盾，依托技术的更新升级来挖掘治理增量，以替代性治理方案来证明和展示自身的治理效力。总之，基层政府和社区工作者既是社区治理规范和技术更新的主动展示者，同时也是行政控制链条上的被凝视对象。

在日常工作中，主动展示已经成为社区治理的一般性策略。党和政府领导社区治理活动，这种地位落差致使社区治理本身没有完全的独立性和自主性，向上负责是社区工作人员履职的必然要求，而在社区层面，本身以居委会干部的官方身份入场的社区工作者，自然而然地被吸纳为行政运作的一部分，其展示的治理效果自然也是各级政府追逐的政绩，政府据此认定其具有维护稳定、促进发展的功能。因此，他们必须无处不在、时时刻刻地展示治理手段和经验，从而充分体现其治理能力和地位合理性，获得上级政府的认可。

治理痕迹展示是社区主动展示的主要手段。作为近年来在科层体制内广泛应用的绩效考核手段，痕迹管理使社区治理的内容及流程都可以通过文字、数据、表格和图片材料加以展现，使监督、检查和考核有迹可循，便于操作。但痕迹管理的过度发展与强调，导致一些基层部门对展示性痕迹的依赖和对真实绩效的忽视，从而滋生了以“迹”为“绩”的痕迹主义。[26]在调研中发现，各类社区治理活动被要求“步步有痕迹，处处有痕迹”，诸如文案写作、工作笔记、事件照片等被规定为严格的留痕工作。痕迹管理的本意为保证监督有据与服务质量，但过度严格的留痕工作不仅带来社区治理对工具形式的过分关注，也加重了社区工作者的压力与负担。

在痕迹展示的驱动下，社区工作者发展出两种主动应对行为：一种是“表演性留痕”，例如，在服务活动中，工作人员与服务对象按照预设场景和精心设计的情节拍摄具有“亮点”的照片或视频，这在启动仪式、发放福利品的现场尤为常见，相关参与者会停顿数秒甚或重复数次，以期留下完整的痕迹。这类摆拍行为追求的是依靠“熟人”高效完成治理展示任务。另一种应对行为是“预备性留痕”，即一些社区工作者在服务和治理活动尚未开展或完成的情况下，先将留痕任务一次性完成，以备不时之需。例如，社会工作服务项目在社区尚未启动或全部完成，一些工作人员就已经着手填写表格、制作PPT、撰写总结报告，“早留痕早完事”，导致治理活动的本末倒置。

上述现象导致在基层治理场景中形成了治理主体对痕迹展示的依赖。一些社区工作者将其从事的工作调侃为填表达人，以表达自身所感受到的来自文案工作的压力。数据、档案、表格等文本材料都是展示治理过程与效果的重要工具，各类治理项目的评估也依赖于上述治理痕迹的策略性呈现，因此，描述、整合和展示痕迹的能力成为评价基层干部和社区工作人员的重要标准，由此出现了“会干的不如会写的”这一吊诡现象。填表格、写文案、拍影像的本质是对治理实践的记录和展示，但是无论展示性治理痕迹多么丰富、生动，其本身很难完全展现社区治理这一动态过程。

（二）内容固化与展示的过度化

纷繁复杂的社区事务被制作成展品，成为按规则展示的治理内容，来充分说明治理的有效性和回应性，从而获得上级的注意力和民众的肯定。社区治理在面向“上面千条线”的展示压力时，往往会陷入“展示焦虑”，如何能够按照规定步骤完成治理任务，并且充分展示各项治理成果？当治理效果以它的展示价值来衡量时，治理便容易陷入“内卷化”的风险[27]，即包括基层干部在内的社区工作者过于关注展示性治理技术的更新应用，一定程度上忽视了居民的需求，对治理手段的过分强调导致了对真正治理目标的偏离。痕迹主义、形式主义和案牍主义等过度展示现象，便是治理技术创新不绝但始终悬浮于社区之上的结果，治理技术的升级更新表现出对治理对象的无涉性。

为了化解过度展示的压力，基层政府部门会主动将社区治理活动持续停留在它们熟悉的固定领域，表现出一种以效率和管理为导向的工具主义倾向。这一方面是由于作为基层治理单元的社区没有人、财、物权力，其可以依赖的治理资源较为匮乏，导致基层政府习惯于通过严格控制治理内容来尽可能地压缩自己的成本支出，即将服务和治理限定在单一化的低投入活动上，这些活动是社区工作者驾轻就熟、便于展示的常规项目，例如把贫困群体帮扶活动化简为向他们分发生活日用品，将社区创建文明城市工作转化为广大干部群众和志愿者参与环境卫生大整治、义诊。类似这样的短期活动简单易行，能最大限度地节省时间、金钱和人力等治理成本，压缩服务流程，治理成果肉眼可见，便于集中展示。社区治理实践对展示效益的过度追求，是一种以“成本—收益”的经济理性替代服务为本的价值理性的做法，客观上忽视了其应当践行的社会责任。

另一方面，以文本、数据、照片等痕迹资料来考核与评估治理有效性，在形式上拥有极高的效率。它既能够节省上级部门的监督和控制成本，又可以留足基层部门的自由灵活空间，这是因为政府部门十分肯定痕迹资料的重要性，但又无法核实全部文本的真实性、有效性，所以在技术理性指导下，社区工作者为了获取资源与发展空间，主动迎合上级部门需求，将服务方式转变为一味积累痕迹资料的形式效率，却造成了实质上的伪效率、无效率。

（三）脱域风险与展示的确定化

社区治理所具有的最大优势是其与居民朝夕相处的社会性，治理主体更了解居民的各类需求，更能体会居民的冷暖问题，更易与居民结成行动共同体。但在实际工作中，基于工具理性而追求效率的展示性社区治理逻辑，使固化的、流程化的社区服务逐渐“悬浮”于居民生活情境之上[28]。基层干部、居委会成员、专业社工等社区工作者将注意力聚焦在展示性的流程演绎和要素积累上，为了实现展示的确定效果，他们鲜少接触社区中的各类群体，而将治理对象局限在少数积极分子身上，社区治理实践的空间与范围亦极其狭窄，囿于早已司空见惯的固定活动，造成了“熟人更熟，生人更生”的治理困局。

具体来说，借助于指标化和数据化的治理流程，个体成为治理系统中的一个数值，在经过分类、筛选等统计规则“计算”后，个体成为某一特定治理项目的对象。社区工作者按照展示指标抽取和搜集居民的信息，使分散的个人成为可供展示的对象，个人意愿似乎无法进入真实治理流程之中。一些参加社区治理事务的居民更多是为了配合社区工作，听从政府安排，至于社区服务是否满足自己的需求、个体权利在公共事务中是否得到维护，都不是他们考虑的主要出发点。在技术治理轨道中，高度确定的条件设定和标准化的治理流程限制了居民参与的方式和程度，技术所构筑的规范性渠道正在成为居民表达和行动的唯一通道，反过来它限制了居民所接受和表达的信息，加固了技术开发和维护者享有的权力，导致社区居民的主体性越来越被边缘化。例如，各种政务APP 应用程序，在为居民参与公共事务搭建渠道的同时，也限制了居民参与的形式和途径，一定程度上减少了政府部门和广大居民面对面接触的机会。

社区治理对展示治理的确定效果的追求，降低了不同主体之间的互动交往动力，带来“少数人参与、多数人沉默”的失语状态，同时，社区居委会成员不选择第一时间获知民情民意，主动根据居民需求调整服务内容，而是将自身局限于熟悉稳定的治理视野中。这表明社区治理的社会性正在弱化，社区治理面临着脱域风险。看似合理化的治理策略背后却是服务专业化的停滞与治理社会性的衰弱，技术的一致性与标准化正在逐步瓦解多元互动的社区治理情境。

四、超越麦当劳化：从展示治理走向扎根社区的技术在地化实践

当前，中国社区治理麦当劳化的生成与整体社会治理的技术化转型密切相关。虽然现代社会理性化的趋势不可逆转，但并不意味着社区治理的麦当劳化困局无法化解。展示治理是治理麦当劳化的内在动力和形成机制，展示本身是社会治理效用评估不可或缺的部分，但在技术治理逻辑下的展示深受工具理性的影响，致使基层治理落入“展示陷阱”。展示治理的起点是可见性，因此基层政府将治理内容、治理过程进行量化和标准化改造，透过各种技术工具使其“看得见”。对治理的展示性价值的孜孜以求使我们产生一种强烈的“透明幻觉”，以为我们眼前所见的展示内容就是真实的社区，展示出来的就是社区的全部。实际上，在社区治理场景中，拥有大量不确定、不稳定、不可见的地带，它们模糊不清、摇曳多姿、变动不居，不是精准的治理技术所能涵盖的。因此我们需要在技术理性高扬的时代重新思考技术治理的限度，处理好技术与治理、形式合理性与实质合理性等的互动关系，使基层社会治理回归真实本然的治理状态。

（一）以多元参与的耦合结构培植技术嵌入治理的深厚土壤

事实上，技术无法重构组织结构，它在改变组织结构运作的同时，也被组织原有结构所形塑和修正[29]。治理效率的驱动和行政权力的支配，二者相互交织、彼此强化，形成了行政主导的社区治理模式。基层政府寄希望于治理技术的迭代升级，提高自身权威和政绩；社区组织主动迎合技术治理的标准和规范，换取上级政府所掌握的权力与资源，上下级之间的默契、协同和一致性诉求在某种程度上造成崇尚技术展示的体制性依赖，充分实现治理的展示性价值，成为双方利益的汇合点。借鉴“行政吸纳社会”[30]的解释性概念，社区行政化的惯习导致社区工作者对政府单一决策的迷信，形成了“行政吸纳治理”的模式。在社区，所谓“行政吸纳治理”不仅表现为政府对治理实践的指导与监督，更关键的是政府权力对治理技术的实际控制，通过各种标准化、程序化的技术手段将行政意志贯穿于治理全过程之中，将社区的其他主体作为展示的一个要素或环节。

为了打破社区治理对技术理性的迷思，走出对治理展示性价值的膜拜，必须重构社区治理主体与基层政权组织之间的权力关系，用多元平等的参与性互动代替行政垄断的资源性依赖。尤其是治理技术的生成、应用和推广，不能仅仅依靠政府的力量，而应培植技术理性生长的社会土壤，鼓励各类治理主体积极参与到社区治理手段和方法的探索之中，尊重居民的独立性和话语权。笔者以为，“行政吸纳治理”并不是单向地用行政力量绑定基层治理，也不是简单地将治理技术嵌入治理过程，而是国家治理与社会治理的耦合，必须连接和畅通二者的“输入”与“输出”。专业化的服务是社区治理的核心要义，技术化的管理是社区治理不可逆转的趋势，政府要营造开放互动的社区治理结构，搭建技术化与专业化之间的沟通对话平台，实现技术化与专业化的有效互构[31]。唯有如此，由行政推动的技术支配治理才能走向国家和社会互动、技术与治理互嵌的结构耦合。

（二）从治理技术的外部植入走向扎根社区的技术在地化

社区治理过程充溢着国家、市场、社会的互动，使社区空间成为多元力量联结、博弈的场所。不同主体都在争取社区治理的主动权，实现自身对治理的期待[32]，在此意义上，诸如网格化、项目制、党建引领、三治融合等治理技术就是在纷繁复杂的治理情境中调节和理顺国家、市场与社会关系的手段。长期以来，在行政推动的社区治理模式中，政府部门为了提升基层治理能力和水平，直接将各类现代治理技术“投放”到社区，而社区组织和基层政权的不对称权力关系使它们只能被动接受和适应这些外来技术。但多数治理技术“悬浮”于居民日常生活之上，脱离了具体的社区情境，无法完成由治理技术转化为治理效能的在地化适应。

如果我们将社区治理置于当代中国转型的历史进程之中进行考量，就不难发现，社区治理与本土文化、历史传统紧密相关，与单位制的瓦解、家庭结构的变迁等宏观社会转型密切联系。换言之，我们只有重新理解居民的朴素需求和社区建设的原初意义，使社区治理沿着本土文化传统的生成脉络，才能形成针对性的服务策略和建设方案。社区治理本身就是解决社会问题的重要机制，致力于有效回应变化环境中的不确定性，但展示治理对标准程序的追求、对稳定指标的强调和对技术升级的偏爱，在一定程度上限制了社区治理回应社会风险和化解矛盾冲突的能力。社区治理经验的生成具有特殊性，蕴藏在社区日常的实践积累中，这些治理经验或许零散、不够系统，但它充满了旺盛的生命力，是治理技术的原初形态。我们只有利用社区本土经验不断赋能技术治理，构建从日常治理经验到标准化治理技术的生长链条，才能释放更大社区治理红利。

（三）超越“技术过剩、治理短缺”的治理创新困局

当技术治理理念深度融入社会治理领域，与我国行政中心化的治理环境相遇时，无论是客观的科学技术，还是被执行的制度技术，都为治理的展示提供了工具和渠道。在信息通讯工具高度发达的今天，各种客观技术与既有制度体系发生广泛互动而深深嵌入其中，成为在特定制度环境和应用情境中被执行的技术，例如，在各个城市社区推广开来的网格化管理系统，推动了基层治理体系问题发现机制的智慧化，实现了从模糊到清晰、从部件到事件的展示目标。换言之，治理技术工具与展示治理逻辑互相强化，二者都是工具理性在治理领域的蔓延和扩张，也因此，基层政府越追求治理技术的更新升级和治理内容的可展示性，基层治理麦当劳化的特征就越显著。

然而，包括数字化技术在内的各类治理技术都是形式抽象的产物，治理技术得以成立的前提是技术工具的形式能够有效反映治理对象的实质。展示治理对形式化水平的追求，越来越损失理性的实质[33]。社区治理的技术化转型及其表现出的标准化、程序化和数字化趋向，使纷繁复杂的治理场景更加清晰简单，脱离了真实的生活过程。治理主体对治理技术创新和治理可展示性的追求遮蔽了治理的真正目标，使治理陷入了形式化困境。压力体制下的基层社区在吸收治理技术时表现出机械性，被动地将治理技术嵌入社区治理过程，导致各类技术工具五花八门，却无法适应社区的具体情境，大量治理技术的盲目堆砌使社区治理逐渐内卷化。因此，我们要将普遍适用的治理技术与个案社区的特殊情境相结合，实现本土治理经验的形成积累和外部治理技术的应用推广之间的无缝衔接，真正使技术赋能落实到社区、服务于社区。

五、结语

技术治理已然成为社区治理的主导逻辑，基层政府试图以治理技术的创新升级来回应治理矛盾，以工具主义的技术治理逻辑来应对、吸纳和化解总体结构层次的改革压力，但却构筑起展示治理的实践形态。各类层出不穷的治理技术不仅为社区展示治理提供展示工具，其日益强化的标准化、程序化、数字化不断推动治理的麦当劳化，也使基层政府选择回避深层次的制度矛盾，转向寻求治理技术的革新，试图通过新治理技术的应用展示来凸显其治理效力。社区治理麦当劳化的困局在于各方治理主体无法平等地参与治理技术的生成、掌握治理技术的应用，技术垄断所带来的差异地位无法消除，治理技术成为一种无形的权力，支配着社区治理结构。

因此，技术治理的关键不在技术，技术治理本身也需要治理，我们需要将关注点从治理技术的创新升级回到治理经验的日积月累，理清技术与治理、形式合理性与实质合理性之间的张力关系。如今，技术已经成为治理活动不可或缺的一环，一方面技术治理面临着技术如何适配于不同社区治理情境的考验，另一方面社区治理又当如何减弱技术特性对治理活动的工具主义影响。治理技术的创新只有根植于具体的社区情境，从逐渐探索、积累生长的治理经验中凝练总结而成，实现从治理经验到治理技术的在地化转换，才能真正提升社区治理的能力与水平，激发和释放社区治理的内生动力。