我国商业保险促进政府职能转变的实施路径及效果研究

高 凯 南京信息工程大学共同富裕研究院

本文获得国家社会科学基金重点项目“人口转变与产业转型升级约束下全面建成多层次养老保障体系的实现机制及其支持体系研究”（18ASH016）资助。

一、引言

当前，我国经济发展呈现进入转型期后的新常态，结构性矛盾突出，风险因素不断涌现，灾害损失逐渐扩大，政府单一社会治理的压力空前巨大。以政府为单一主体的传统治理模式，由于理念认识、治理结构、治理方式、治理机制、技术手段等方面问题，已不能适应当前社会出现的新变化，存在治理成本和治理效率上的不足。在此背景下，为契合广大人民群众的利益诉求，改变原来以政府为单一主体的治理模式、开拓社会多元主体共同治理的新模式是政府职能转变的重要途径。而保险在风险管理、损失补偿、资源配置、资产投资、社会矛盾化解（李晓林，2015；卓志，2014；吴传俭，2015）等方面的功能，表明保险在完善社会公共服务供给、提高社会资源配置和管理效率等方面，将是促进政府职能转变、实现市场机制下多元主体社会治理的重要力量。研究商业保险参与社会治理、促进政府职能转变的问题，对于推动新时期下政府角色定位的变化、提高社会治理的效率以及更好地为人民服务具有重要意义。

商业保险参与社会治理、赋能政府职能转变在国外已有较长的发展历史，就其实践来看，公私合作理论构成商业保险赋能政府职能转变的重要理论基础（Kenneth J.Arrow，1972），公共产品理论可以为商业保险与政府合作的领域提供支撑（J.M.Buchanan，1965）。目前，国内学界虽然已有关于保险参与社会治理存在的问题及原因的分析和探讨，但关于商业保险促进政府职能转变的实施路径等方面的研究比较缺乏，这正是本文所着重关注的层面。

二、我国商业保险促进政府职能转变的实施领域

（一）商业保险辅助社会管理，帮助政府“管到位”

商业保险辅助社会管理，是在政府社会管理有“缺陷”的地方引入商业保险机制，运用保险机制进一步完善社会政策，统筹协调各方面的利益关系，逐步改变风险主体的行为模式，维护健康有序的社会关系。以往政府“包揽式”的社会风险管理存在不少问题，如在食品药品安全、安全生产、环境污染等社会风险领域，少数企业由于违法成本低和风险保障成本因素导致其对风险转移意愿不强，而社会风险的发生具有影响范围广、损失程度大的特征，严重影响社会生产和居民生活。在企业赔偿能力不足的情况下，政府通常会成为风险损失的兜底补偿者，这给政府财政支出和社会治理带来了巨大的压力。考虑到政府的财政收入来源主要是税收，由政府财政来补偿此类风险的社会损失，无疑是将个别主体违规行为的后果转移给了全体纳税人，这种风险共担机制难言公平，很容易造成“公地悲剧”。

如果在这些社会风险领域的管理中引入保险机制，社会风险的承担主体就可以由政府转移到带来风险的企业身上，由这些企业自己出资，通过保险这一互助共济机制在更大范围内转移社会风险，真正实现谁产生风险谁承担，在实现权责对等的同时促进社会公平，并有效减轻政府社会风险管理的压力。

（二）商业保险承接公共事务，帮助政府“放到位”

商业保险承接公共事务，帮助政府“放到位”，就是要在政府管理中引入市场机制，将一些政府管理存在成本效率缺陷的公共事务转移给保险公司经营，利用市场在资源配置方面特有的作用，降低政府公共事务管理的成本，提高公共事务管理的效率。商业保险承接公共事务的关键在于厘清政府与市场之间的关系，充分发挥政府和市场在公共事务管理中各自的优势，实现优势互补。商业保险承接公共事务的目标是通过市场这一途径，使政府由原先“管、审、批”的干预型政府转变为致力于“扶、帮、助”的服务型政府，进而使政府能够将更多的精力放在强化公共服务和改善民生上，真正为增进民生福祉贡献力量。

比如，政府可以在社会养老、医疗保障、灾害救助等领域将一些责任转移给保险公司承担。这些领域涉及社会广大居民的切身利益，具有一定的公益性质，但由于风险保障范围广、个体多、时间长，“包揽式”风险管理模式会使政府承担巨大的成本，并且受财力的限制，其保障程度也不高，政府强制实行也会存在一定程度的效率缺失。如果将部分政府职能转交由保险公司来参与治理，一方面，通过市场机制提高管理效率，提高风险保障的水平；另一方面，利用保险公司的经营优势降低政府风险管理成本，不仅能避免政府既当“运动员”又当“裁判员”的制度性尴尬，还能避免政府集决策、经办、管理、监督多重角色为一体、管办不分离所造成的监管缺位问题。

事实上，在发达国家，商业保险承担了很多在我国由政府承担的职能。运用市场机制，发达国家成功地把一部分社会养老、医疗保障、灾害救助等责任转由保险业承担。比如，在发达国家，发生铁路出轨事故导致重大伤亡后，大部分赔偿和善后处理工作都是由保险公司来完成的；而在我国，铁路事故善后的责任主要在政府。总体上看，保险业参与社会管理，在降低政府管理成本、减轻政府管理压力、提高政府运行效率等方面都可以发挥重要作用。因此，我们可以参照发达国家在这些方面的成熟经验，为我国商业保险承接政府职能奠定基础。

三、我国商业保险促进政府职能转变的实施路径研究

（一）商业保险辅助社会治理，帮助政府“管到位”的实施路径

商业保险辅助社会治理，通常是在目前政府管理有缺陷的领域，市场主动“补位”发现利润空间，在实现自身发展的同时助力政府有效减轻治理压力，这种保险机制主动赋能需要破除原先保险机制运行中制约扩面的至关重要的客户端（如食品药品生产企业、安全生产企业、环境污染生产企业等）因素，让企业自己出资，通过保险这一互助共济机制在更大范围内转移社会风险。原先客户端交费负担过重以及政府监管不到位是导致此类险种无法开展的重要原因。因此，在实践运行中公私合作的方式主要是费用补贴模式。

所谓费用补贴模式，是指政府与商业保险在合作过程中不需要对保险服务提供者承担事后兜底保障责任或是向服务提供者购买服务，而仅对制约市场化保险服务开展的客户端因素进行补贴，如对食品药品生产企业、安全生产企业、环境污染生产企业等存在较大潜在风险的企业提供购买保险的费用补贴，最大程度激励该类企业投保相应的保险产品。参保者与保险服务提供者签订合同；政府作为规制者对保险服务的内容、规范、条款、费率等制定规则，并履行监督职能，保障参保者权益，运营机制参见图1。

（二）商业保险承接公共事务，帮助政府“放到位”的实施路径

商业保险承接公共事务，帮助政府“放到位”主要涉及政府将一些存在成本效率缺陷的由政府管理的公共事务转移给保险公司经营，利用市场的资源配置功能来降低政府公共事务管理的成本，提高公共事务管理的效率，因此，商业保险承接公共事务，帮助政府“放到位”宜采用公私合作的购买服务模式。

2008年北京奥运会之后，建设体育强国开始成为我国体育发展新的认知[1]。2017年，习近平在十九大报告中提出：“加快推进体育强国建设”，体育强国由此上升为国家战略[2]。体育强国其内涵主要包括竞技体育、群众体育、体育产业、体育文化、体育科教5个层面[3]。群众体育是体育强国建设的重要组成部分，近年来我国学者在这一领域的研究取得了丰硕成果，这些研究涉及我国群众体育发展的方方面面。

所谓购买服务模式，是指政府作为规制者不是对保险使用者（即客户端）购买保险产品服务提供费用补贴，而是主动出资向保险产品服务提供者购买服务，之后再由保险服务相关者根据与政府签订的采购合同定量向保险使用者（即参保人）按需提供产品服务的一种模式，其运营机制参见图2。购买服务模式目前已经在社会保险、医疗保障、灾害救助等领域得到广泛应用，尤其适用于需要政府承担兜底保障责任的准公共领域。

▶图1 费用补贴模式运营机制

▶图2 购买服务模式运营机制

四、我国商业保险促进政府职能转变的实施成效与不足

目前，我国商业保险在促进政府职能转变，辅助社会管理、帮助政府“管到位”和承接公共事务、帮助政府“放到位”方面陆续开展，从辅助社会管理的食品安全责任保险、安全生产责任保险、环境污染责任保险等责任保险，到承接公共事务的个税递延型养老保险、税优型健康险等，试点地区已取得了一些经验，同时依然存在很多问题。

（一）商业保险辅助社会治理，帮助政府“管到位”的成效和不足

1.商业保险辅助社会治理、帮助政府“管到位”的成效

目前商业保险辅助社会治理、帮助政府“管到位”在部分地区已经进行了积极有效的探索，如浙江各地试点的食品安全责任保险，辽宁大连试点的环境污染责任保险，等等。试点过程中，政府还做了以下工作：一是通过搭建各方参与的平台，加强保险宣传，并组织相关执法检测部门参与事故责任认定和事故矛盾调解，在保险运行流程中给予各方支持（图3 中的④、⑥环节，相当于专家组的职能作用）；二是建立奖惩机制，通过给予企业保费补贴、税收优惠、信用评级加分、行业专项支持等激励措施提升其保险需求（图3中的①、②环节），并建立对生产单位考核验收、违法惩罚机制等增加企业违法成本，以促进企业投保（图3 中的⑩、⑪环节）；三是加强监督指导，制定保险运行规范性指导文件，促使保险公司事后积极履行赔偿给付责任（图3中的⑦、⑧、⑨环节）和对企业的风险监督责任（图3中的③、⑤环节）。

而政府引入商业保险参与社会风险治理也实现了以下三点作用：一是运用市场化机制转移和分散风险，真正实现风险事故的损失由责任人承担赔偿，而不是过往的统一由政府兜底保障，减轻了政府的灾害财政支付压力，实现了权责对等；二是运用保险机制能够使得风险事故受害群体及时得到赔偿，保障了受害者的权益，调解了矛盾各方关系，促进了社会和谐；三是运用保险的防灾减损机制和保险价格的风险调节机制，改变企业和居民的风险行为，有效降低社会风险总水平，实现保险的预防功能。

2.商业保险辅助社会治理、帮助政府“管到位”的不足

需要注意的是，我国商业保险辅助社会治理、帮助政府“管到位”仍然处于“叫好不叫座”的尴尬境地。目前，国内许多城市的食责险和环责险等仍还处于空白停滞的状态，企业自主投保意愿不强，甚至很多企业需要政府予以保费补贴才投保。总结起来，有以下四方面原因：一是民事赔偿法律体系不健全，在发生责任风险事故后，相关企业承担的民事赔偿责任比例较低，惩戒作用不强，导致企业投保的积极性不高；二是相关企业投保意识不强，存在侥幸心理，通过保险分散风险的积极性不高；三是相关保险产品开发力度不够，难以适应市场的多样化需求；四是保险机构对于特殊领域的风险研究不足，承保技术难以达标。这也是政府要在上述领域给予配套政策支持和资金支持的原因之一。受限于相关险种投保率不高，目前国内开展相关保险业务的商业保险公司并不多，只有华安财险、人保财险、长安责任保险等少数几家。

▶图3 费用补贴模式的实践运行示意图

（二）商业保险承接公共事务，帮助政府“放到位”的成效和不足

1.商业保险承接公共事务、帮助政府“放到位”的成效

目前，我国商业保险在承接公共事务、帮助政府“放到位”方面也进行了积极有效的探索，最为典型的是社会医疗保险、养老险的经办服务。商业保险作为新农合和城乡居民基本医疗保险有力承办者、城镇职工补充医疗和养老保险的积极运营者、长期护理保险服务的重要提供者、养老基金受托投资的主要管理者积极参与公私合作（郑秉文，2019），在经办服务、运营管理、服务保障、投资管理等方面发挥了综合职能作用，积累了经验，形成了一系列试点较为成功的模式，包括以大病补充保险为主要内容、再保险为主要形式的“厦门模式”；以新农合和城乡居民基本医疗保险经办服务外包为主要特征的“新乡、洛阳模式”和“江阴模式”；以“基本医保+补充医保”全面委托外包为主要特征的“湛江模式”等。

总结起来，政府引入商业保险公司承接公共事务带来了以下五点好处：一是提高了管理效率和保障水平，各试点地区与商业保险公司合作后都提高了医疗保险的报销比例和支付限额；二是利用商业保险公司的组织网络资源，降低了政府管理的成本，政府部门充分利用商业保险公司的专业资源优势、网点优势和人员优势来开展业务，既能降低政府部门管理人员的运营成本，又能提升行政效率与公共服务水平；三是提高了服务质量，利用商业保险公司强大的信息处理系统和专业人员快速报销审核和稽核工作等优势，及时完成补偿支付；四是将经办管理服务委托给商业保险公司，避免了政府管办不分、既当运动员又当裁判员的监管缺位等问题；五是利用保险公司的风险管控技术，有利于控制保险服务费用的过快增长，降低保险基金运行的可持续风险。因此，政府与商业保险公司在医疗保险、养老保险等领域的合作总体上实现了“1+1＞2”的效果。

2.商业保险承接公共事务、帮助政府“放到位”的不足

目前，我国部分地区政府在简化政府职能、放权引入市场机制方面依然存在以下不足。第一，部分地区政府放权不足，存在与商业保险公司合作边界和职责不清晰问题，严重制约商业保险公司开展此类业务的积极性。如个别地区政府为保证业务经营公益性的需要，违背市场规律，强行设置商业保险公司保本微利的经营原则，导致实际业务经营的可持续性差。第二，险种合作领域仍需拓展。除了社会医疗保险、养老保险等领域的经办管理之外，亦需要向灾害救助等其他保障领域延伸，如在充分利用商业健康保险、商业养老保险解决居民社会保障问题方面仍然滞后。第三，政府和商业保险公司的合作，除了经办服务、运营管理、服务保障、投资管理等环节外，亦需要向保险保障背后的服务保障延伸（参见图4），这是有效激发客户需求的前提。

▶图4 购买服务模式的实践运行示意图

五、研究结论和政策建议

通过上述关于我国商业保险参与社会治理、促进政府职能转变的实施路径、成效和不足的研究，笔者发现，政府与商业保险机构合作，引入市场力量共同参与社会治理的关键在于正确定位政府和保险公司的角色，否则容易造成二者分工不清、权限不明、职能混淆，并影响合作的效率。因此，政府引入商业保险参与社会治理的重点不仅在于险种设计、风险保障，而且在于保险机制应该怎么设计，才能更好地与政府职能相衔接，从而推动政府转变职能，提高社会管理效率。为此本文提出以下政策建议，以更好地支持我国商业保险促进政府职能转变。

（一）对于商业保险辅助社会治理、帮助政府“管到位”的政策建议

商业保险辅助社会治理、帮助政府“管到位”的阻力来源于相关风险生产主体自主投保意愿不强和商业保险公司开展业务基础薄弱，其中相关主体自主投保意愿不强起主导作用。

政府应完善相关风险领域责任侵权的法律法规。由发达国家食责险、环污险、安责险等险种的发展历程可知，责任保险的发展离不开法律法规的完善。美国责任保险发展较好的原因之一就在于高额的侵权成本使相关主体不敢不投保。而且，我国责任侵权惩罚机制不完善，惩罚力度比较小，也使得相关主体的违法成本比较低，构成相关涉事企业不投保的主要原因。未来，我国还需要进一步加大上述领域责任侵权的惩戒力度，真正起到对相关主体的震慑作用。同时，在目前相关风险主体投保意愿不强的情况下，建议政府积极运用配套政策措施，对投保企业予以保费补贴、行业专项支持等，鼓励企业投保。

现阶段商业保险辅助社会管理的基础依然薄弱，对此，建议政府积极运用配套政策支持保险公司开展业务。比如，可以与保险公司联合成立技术中心，开展风险特征研究、费率条款制定、事故责任认定、风险检查与监督、理赔协商与矛盾调解等一系列工作，突破承保技术限制，整合双方职能，提高办事效率，形成社会风险治理的合力。

（二）对于商业保险承接公共事务、帮助政府“放到位”的政策建议

商业保险承接公共事务、帮助政府“放到位”的阻力，主要源于部分地区政府惜权爱权、引入市场机制不够，双方合作机制不够完善，以及社会公众保险意识较弱、投保意愿不强，其中，合作机制不够完善是主要原因。

政府委托商业保险公司管理和运营保险业务，应出台相应的配套政策，明确双方的职能定位，建立有效的激励约束机制，对保险公司的资质条件、双方合作的范围内容、双方的权利与义务、行政管理部门和经办机构的职责、风险基金管理和信息安全具体要求、资费标准等作出规定，加强对有关政府部门和商业保险机构的指导、监督，确保保险公司依法依规经营，进一步完善和规范双方合作的服务机制，建立双方合作的长效机制，以此来促进政府职能转变。此外，政府在加强监督的同时，亦需要在宣传引导、资金补贴以及税收优惠等方面对保险公司予以支持，增加保险公司开展业务的连续性、盈利性和可持续性。

政府出台相关配套政策措施，鼓励社会公众参保。比如，统一信息平台和个人账户的建设，方便公众从投保、查询、交费到理赔，获取“一站式”服务，也使保险经营流程更加公开透明，便于政府和保险公司合作价值链环节的延伸。依托统一信息平台，政府也可以整合多元服务主体于平台之中，实现保险保障向服务保障延伸，增加社会公众的购买意愿。