基于AHP-模糊综合评价法的政府引导基金绩效评价研究

杜龙波，王湿杰，王晓晨，孙 菲

（山东工商学院金融学院，山东烟台 264005）

0 引言

习近平总书记［1］在2023 年发表的《当前经济工作的几个重大问题》中指出，当前民间投资预期转弱，应积极发挥政府投资引导作用。而政府引导基金作为政府投资的新型工具，可以通过市场化运作缓解信息不对称，有效连接政府和市场，引导社会资本流向我国战略性新兴产业，促进经济高质量发展。可见，政府引导基金的运用正是积极发挥政府投资引导作用的体现。据清科私募通数据库统计，截止到2022 年12 月，我国共设立政府引导基金2 107 支，目标规模约12.84 万亿元，已认缴规模约6.51万亿元，其中直接或间接撬动社会资本近4 倍［2］。我国政府引导基金正呈现蓬勃发展之势，但取得成绩的同时也暴露出一些问题，特别是至今尚未形成完整有效的绩效考评体系。具体表现为，全国性政策文件对政府引导基金的绩效评价只有原则性论述，并无详细条款，而地方性政策文件只对政府引导基金的投向、进度、退出等方面做了要求，缺少对政府引导基金日常管理运作的规范性和专业化等方面的有效监督和评价，无法据此作出全面客观的考核［3］。因此，建立一套行之有效的政府引导基金绩效评价体系具有强烈的现实需求。基于此，本文拟从政府引导基金发展现状出发，结合当下政策和已有研究，构建政府引导基金绩效评价指标体系，并以山东省新旧动能转换基金为例，利用AHP-模糊综合评价法展现政府引导基金绩效评价过程。

1 文献回顾

自政府引导基金产生以来，政府引导基金绩效评价一直是国内外学术研究的焦点，研究内容主要包括评价指标和评价方法两个方面。

1.1 评价指标研究

国外学者多采用自下而上方式构建政府引导基金绩效评价指标体系。如Audretsch 等［4］最早对政府引导基金绩效评价指标体系进行了定性研究，认为绩效评价应重视经济回报、商业活动等指标；但Maula 等［5］认为过多关注营利性指标会导致绩效偏差；Bartzokas［6］认为政府引导基金绩效评价应聚焦设立初衷，重点评价基金引导过程和资金示范效应；Cummin［7］对此进行了补充，认为评价政府引导基金除了重视盈利能力和运作过程外，也不能忽视对基金退出机制的评价；此外；Munari 等［8］认为绩效评价指标应充分反映政府引导基金对地方产业和地方经济的帮扶作用，应把投资区域纳入到评价指标体系中。

受政策法规影响，国内学者主要采用自上而下方式来构建政府引导基金绩效评价指标体系。与国外研究不同，现有国内文献除看重政府引导基金经济效益的评价外，更加看重政策影响［9］，李洪江［10］、顾婧等的研究［11］具体体现在政策支持方向和政策效应等指标的选取上；然而，朱云欢等［12］持不同意见，认为国内文献对政策性和经济性指标的研究过多，而对运行机制和机构能力评价等方面的研究不足；同时，唐翔［13］、雎华蕾等［14］认为政府引导基金绩效评价也不能忽视社会效益、规范管理和风险防范等要素。

1.2 评价方法研究

目前主流的绩效评价方法有数据包络分析法［15］、德尔菲法［16］、TOPSIS 法等［17］。针对具体问题，这些评价方法体现出了能处理相关性较高的指标体系以及非线性统计等优势，但也存在过度依赖专家的主观性以及处理数据时具有可比性约束等问题。因此，这些传统方法并不适用于多维度的政府引导基金绩效评价。为了更好评价政府引导基金绩效，刘春晓等［3］综合使用层次分析法（AHP）和TOPSIS 法对北京市新兴产业创业投资引导基金绩效进行了评价，该方法相对客观、准确，但也存在明显局限性，如采用TOPSIS 法需要精确的指标数据，但有些政府引导基金绩效指标是定性的，无法测得具体数值，从而会导致绩效评价工作难以深入。而模糊综合评价法可以依据模糊数学的隶属度理论把定性评价转化为定量评价，可更好适用于政府引导基金绩效评价工作。因此，本文尝试综合使用AHP和模糊综合评价法对政府引导基金绩效进行评价。

2 政府引导基金绩效评价指标体系的构建

2.1 指标体系构建原则

（1）政策导向性原则。绩效评价指标的选取需符合政府引导基金相关政策规定和政策导向。

（2）重要性原则。绩效评价指标体系的构建需选择最具代表性、最能反映评价要求的指标。

（3）可操作性原则。绩效评价指标的选取需定性与定量相结合，定量指标需容易获取、计算，定性指标需容易判定。

（4）层次性原则。各评价指标需根据政府引导基金特点，从不同方面综合反映其绩效水平，做到层次分明。

（5）简单实用性原则。尽可能选取简明易懂的评价指标，能够体现政府引导基金真实营运和管理水平，将复杂问题简单化。

2.2 指标体系构建

首先，依据指标体系构建原则，结合相关文献及政策文件，初步筛选出一系列备选指标。然后，通过与政府引导基金专家讨论，对备选指标进行删减与合并。最终，构建出一套科学合理的政府引导基金绩效评价指标体系。该指标体系包括项目决策、经济效益、管理水平和可持续性4 个方面，并据此扩展出15 个二级指标和28 个三级指标（详见表1）。

表1 政府引导基金绩效评价指标体系

指标的具体说明：

项目决策。利用项目决策指标来衡量政府引导基金在设立之初以及后续行为的可行性，主要考虑设立之初项目立项的规范性，政府引导基金绩效目标设定合理性以及资金规划的科学性［18］。项目决策细分指标具体如下：

D1立项依据充分性：该指标用于衡量项目立项依据情况。项目立项需要满足相关法律法规、政策以及发展规划的要求。

D2立项程序规范性：该指标用于反映和考核项目立项的规范情况。项目的申请、设立过程应该符合相关要求。

D3绩效目标合理性：该指标用于反映和考核项目绩效目标与项目实施的相符情况，项目设定的绩效目标需要依据充分，符合客观实际。

D4绩效指标明确性：该指标用于反映和考核项目绩效目标的明确情况。依据绩效目标设定的绩效指标需要清晰、细化、可衡量。

D5预算编制科学性：该指标用于衡量项目预算编制的科学性和合理性。项目预算编制应基于科学论证和明确标准，确保资金额度与年度目标相适应。

D6资金分配合理性：该指标用于考核项目预算资金分配的科学性、合理性。考察项目预算安排内容与专项资金的设立目的及年度工作重点是否一致，资金分配是否有测算依据等事项［19］。

经济效益。虽然政府引导基金自身是保本微利的，但政府引导基金设立的主要目的是撬动民间资金从而带动整体经济发展，因此需要衡量政府引导基金对社会经济的带动作用，即经济效益。经济效益指标主要考虑资金的杠杆作用以及下设项目的完成质量、数量、时效、成本等［20］。经济效益细分指标具体如下：

D7实际完成率：该指标用于反映和考核项目产出数量目标的完成情况。实际完成率=（实际产出数/计划产出数）×100%。

D8质量达标率：该指标用于评估项目设定的质量目标完成情况。质量达标率=（质量达标产出数/计划产出数）×100%。

D9完成及时率：该指标用于考核项目产出时效目标的完成程度，各项目是否按照计划、文件批复等相关规定及时完成。单个项目采用实际完成时间与计划完成时间相比较，多个项目计算完成及时率=及时完成的项目数/计划项目数×100%。

D10成本节约率：该指标用于衡量项目的成本节约情况。成本节约率=［（计划成本-实际成本）/计划成本］×100%。

D11杠杆放大倍数：杠杆放大倍数是指政府引导基金所撬动的社会资金量占政府投入资金的倍数［21］。

管理水平。管理水平的好坏直接影响政府引导基金能否持续稳定运营。采用管理水平指标衡量政府引导基金的资金、组织人事、风险等管理控制水平。资金管理水平主要考虑其资金到位率、使用合规性以及计划执行率；组织人事主要考虑管理制度健全性、制度执行有效性以及绩效管理水平；风控水平主要从信息披露质量、投资决策稳健性等5 个方面综合评价［22］。管理水平指标细分具体如下：

D12资金到位率：该指标用于反映上年度资金落实情况对项目实施的总体保障程度。资金到位率=（实际到位资金/预算资金）×100%。

D13预算执行率：该指标用于考核项目预算执行情况。预算执行率=（实际支出金额/实际到位资金）×100%。

D14项目资金使用合规性：该指标用于反映项目资金的规范运行情况，项目资金使用是否符合相关的管理制度规定。

D15管理制度健全性：该指标用于反映和考核财务和业务管理制度对项目顺利实施的保障情况。项目实施单位的管理制度是否健全，是否已制定或具有相应的财务和业务管理制度，财务和业务管理制度是否合法、合规、完整［23］。

D16制度执行有效性：该指标用于反映相关管理制度的有效执行情况。项目实施是否符合相关管理规定。

D17绩效管理有效性：该指标用于反映绩效管理是否有积极影响。主要从部门评价资料的完整性和报送及时性，以及上年度评价结果应用情况等方面考察。

D18披露信息质量：该指标考察相关管理部门信息披露是否及时、完整、真实可靠。

D19投资决策稳健性：该指标用于考察基金投资决策的稳健性以及审批流程的规范性。政府引导基金是以引导带动相关产业为目的，谨防逐利而承担较大风险。

D20评选流程规范性：该指标考察管理人员评选流程是否规范，管理人员本身素质是否合格。

D21闲置资金使用规范性：该指标用于反映基金闲置资金合理使用情况。

D22合作的创投机构选取规范性：对选取创投机构的流程规范性以及机构本身素质进行考察。

D23政府引导基金受委托机构管理的合理性：对资金委托管理机构的素质、管理方式进行考察。

D24政府引导基金内部制度合理性：该指标用于反映政府引导基金内部制度是否合理可行、对于基金的正常运行是否有保障作用。

可持续性。政府引导基金当下运营水平很重要，其长久稳健运营也同样重要。本文采用可持续性指标衡量政府引导基金是否能产生持续的影响。可持续性指标主要从效益可持续性、项目发展机制的可持续性、服务对象满意度以及对环境影响效应等方面综合考虑［24］。可持续性细分指标具体如下：

D25效益可持续性：考察项目运行及成效的可持续性。

D26项目发展机制可持续性：考察项目运转是否形成了可持续发展的机制。

D27服务对象满意度：考察社会公众或服务对象对项目实施效果的满意程度。

D28对环境影响效应：考察基金所引导产业对环境的正负向影响。

2.3 指标权重确定

不同指标对基金绩效的影响程度不同，测算每个指标的权重再综合评价基金绩效可使最后的评价结果更贴近事实。层次分析法（简称AHP）对指标权重的确立有其独特优势，它可将评价目标逐层细化、解析，逻辑性强且计算相对简单，因此，本文拟采取层次分析法来确定评价指标体系中的各项指标权重。

2.3.1 制作判断矩阵

表2 相对重要性比例标准

2.3.2 计算指标的权重向量

向量积标准化步骤：

2.3.3 一致性检验

对得到的向量和特征值进行一致性检验，若能通过检验，即判断矩阵是合理的，意味着存在解释价值。

假设CI 代表一致性指标，RI 代表随机一致性指标（见表3）。

表3 随机一致性指标RI

基于表3，根据N值可以获得RI 值，进而获得一致性比率，即：

根据上述标度法，结合指标体系，通过专家打分法确定指标权重。本文共选取7 位本领域专家，每位专家独立对指标的重要程度打分，然后对打分结果进行讨论和总结，得到目标A判断矩阵（见表4）。

表4 目标A1 判断矩阵

因为CR 小于0.1，因此认为判断矩阵具有满意的一致性，进而可计算出指标的权重（见表5）。

表5 目标A1 指标权重

同理，求解各二级指标和三级指标权重并汇总（见表6）。

表6 政府引导基金绩效评价指标权重

2.4 结果分析

测算结果表明，本文所构建的政府引导基金绩效评价指标体系，就系统层而言，经济效益的权重值最大，其次是管理水平，项目决策和可持续性占比相对较小，说明经济效益是评价政府引导基金绩效的重要因素，也是政府引导基金的管理重点。

从要素层来看，项目决策中最重要的因素是资金投入，其次要注重绩效目标的设置，并综合考虑各因素，理解新政策，把握新形势。杠杆效应是经济效益的重要体现，同时也要综合把握产出数量、时效、成本、质量。管理水平中资金管理最为重要，其次要考虑风险控制，组织实施和合理性占比较小。满意度是可持续性的主要指标，其次为生态效益，可持续影响占比相对较小。

给指标层进行排序，可知权重值最大的前14 个指标为：杠杆放大倍数D11＞实际完成率D7＞完成及时率D9＞成本节约率D10＞资金分配合理性D6＞服务对象满意度D27＞资金到位率D12＞质量达标率D8＞预算执行率D13＞对环境影响效应D28＞预算编制科学性D5＞投资决策稳健性D19＞绩效目标合理性D3＞项目资金使用合规性D14，这些指标是政府引导基金绩效评价的重要因素，也是政府引导基金设立需要注意的事项。

3 模糊综合评价案例分析

3.1 山东省新旧动能转换基金概况

2018 年1 月，国务院正式批复《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》（简称《方案》）。为了保证《方案》顺利实施，山东省委、省政府决定设立山东省新旧动能转换基金（一种政府引导基金）。该基金以财政资金作为引导基金，并与基金管理公司合作，以期撬动更多的社会资本来支持山东省的新旧动能转换。截止到2022 年12 月，山东省新旧动能转换基金累计投资企业项目1 200 余个，基金投资突破1 500 亿元，带动金融与社会资本投融资超6 000 亿元，连续七年蝉联中国政府引导基金排行榜单第二位，已实现山东新旧动能转换重大工程“时间过半、基金投资任务超半”预期目标［25］。

3.2 山东省新旧动能转换基金绩效评价

3.2.1 建立因素集

以前文建立的政府引导基金绩效评价指标体系中D层的28 个指标为因素集的元素：。

3.2.2 建立评价集

本文根据山东省新旧动能转换基金实施情况，将评价结果分为5 个等级，将其评价集定义为。

3.2.3 建立权重集

上文已经通过层次分析法计算出各指标的权重值，各指标因素的权重组成了权重集，其中N为指标的数量，同时满足归一化条件：。

3.2.4 单因素评判

本文以山东省新旧动能转换基金管理人员、被基金支持的相关企业管理人员以及研究政府引导基金的科研工作者为调查对象，共计发放山东省新旧动能转换基金绩效评价问卷145 份，共计收回有效问卷130 份，有效回收率约为89.66%，经整理，得到山东省新旧动能转换基金绩效评价指标初始量化值（见表7）。

表7 山东省新旧动能转换基金绩效评价初始量化值

收集整理原始数据，并按照得分比重进行数据 处理，形成指标因素的评价矩阵（见表8）。

表8 山东省新旧动能转换基金绩效评价指标评判结果

3.2.5 模糊综合评判

对山东省新旧动能转换基金绩效进行模糊综合评价所得的结果是一组实向量，通常可根据最大隶属度原则对其进行评判，从而识别出该事物的最终属性［26］。针对本文的评价对象，将从最底层逐渐计算到最高层从而得到最终的分数。其中，各被评事物的模糊综合评价向量P由权重集W和每个被评事物的隶属度R相乘得到，即：

以要素层资金管理（C9）为例，其模糊综合评价矩阵为：

可得资金管理（C9）的模糊综合评价值：

根据最大隶属度原则，结果中隶属于“优”的隶属度最大（其隶属度为0.359 9），因此可判定山东省新旧动能转换基金的资金管理处于“优”水平。按照上述步骤依次计算模糊综合评价数值，构建出系统层的模糊综合评价矩阵：

结果表明山东省新旧动能转换基金在项目立项、绩效目标、资金投入方面均处于“良好”偏“优”水平；杠杆效应处于“优”水平，产出数量、产出质量和产出成本均处于“良好”偏“优”水平，产出时效处于“良好”偏“一般”水平；资金管理处于“优”水平，组织实施、风险控制和合理性均处于“良好”偏“优”水平；生态效益处于“优”水平，可持续性影响和满意度均处于“良好”偏“优”水平。

同理，构建目标层的模糊综合评价矩阵：

由矩阵RA可知，山东省新旧动能转换基金可持续性处于“优”水平，项目决策、经济效益、管理水平均处于“良好”偏“优”水平。

最后，求出政府引导基金绩效（A）的模糊综合评价值：

基于以上数据，本文判定山东省新旧动能转换基金绩效处于“良好”偏“优”水平。

3.2.6 综合评价结果与分析

表9 山东省新旧动能转换基金运行现状评价结果汇总

由表9 可知，山东省新旧动能转换基金各一级指标的评价值差值不大，评价数值都在4 左右，说明该基金的项目决策水平较高，经济效益有一定保证，管理水平良好，基金运行也有一定的可持续性。从要素层看，反映山东省新旧动能转换基金绩效的各二级指标评价值中，杠杆效应和满意度的评价值最高，为4.060 0，说明该政府引导基金利用部分政府支出撬动了大量社会资本以支持相关产业，达到了很好的社会资源引导作用，同时基金通过支持产业发展提升了人民的幸福感和满意度；资金管理的评价值位列第三，为4.049 7，说明基金的到位率和预算的执行率高，资金使用符合规定要求；而产出时效这一指标的评价值最低，为3.690 0，说明基金的部分项目完成及时率有待提升，该指标可能受新冠疫情停产停工的影响较大。总体而言，山东省新旧动能转换基金运营状况良好。

4 研究结论与建议

4.1 研究结论

政府引导基金作为政府投资的重要方式，在促进产业转型升级等方面发挥着重要作用。然而，在蓬勃发展的同时，政府引导基金也暴露出一些问题，尤其是至今尚未形成完整有效的绩效考评体系。为解决这一难题，本文结合已有研究和中国政府引导基金发展现状，基于4 个一级指标、15 个二级指标、28 个三级指标，构建政府引导基金绩效评价指标体系，并以山东省新旧动能转换基金为例，利用AHP-模糊综合评价法对政府引导基金绩效进行评价。研究结果显示，山东省新旧动能转换基金绩效评价整体处于“良好”偏“优”水平，其中杠杆效应和满意度的评价数值最高，评价数值较小的后5 个要素排序为：产出时效＜可持续性影响＜资金投入＜组织实施＜产出质量。

4.2 政策建议

第一，评价指标需突出政策导向。政府引导基金和私募股权投资基金的根本区别在于运行目的不同，私募股权投资基金以盈利为目的，而政府引导基金是以优化产业结构、提升创新能力、促进区域经济发展为最终目的，因此政府引导基金具有较强的政策导向性，有关部门在设置政府引导基金绩效评价指标时应充分反映政策的实现程度。例如，当前绿色低碳发展是我国经济政策的主基调，为考察政策执行程度，在绩效评价中可纳入可持续性指标，使得绩效评价体系更完善，考核更全面。

第二，评价指标需考虑地区差异。由于各省市经济发展程度不同，导致政府引导基金的组织形式、投资方式和投资领域等方面也具有很大差异，因此各省市难以制定一套普适性的绩效评价指标体系。在此情况下，政府引导基金管理部门在评价政府引导基金绩效时可先构建一套纲领性的绩效评价指标体系，再基于当地发展实际和不同产业特性做适当调整，使其适用于不同省市、不同产业的政府引导基金，从而针对性地开展绩效评价工作。

第三，评价指标需进行动态调整。为提升政府引导基金绩效评价指标体系的科学性、灵活性和实用性，需适时对绩效评价指标体系进行调整。具体地，应建立包含调整条件、调整人、调整论证以及试评价等方面的动态调整机制，以保证绩效评价指标能够及时、科学地修订。同时，应在动态调整机制中，明确多部门协调工作机制，加强对政府引导基金和社会经济发展情况的联合调研，了解基金需求规模、基金所处阶段以及当前基金的运行效率等，为评价指标的调整奠定实践基础。