我国主要科技创新平台的发展现状、存在问题和优化建议

蔡建新，罗 亮

（广东省科技基础条件平台中心，广东广州 510033）

0 引言

科技兴则民族兴，科技强则国家强。近年来，我国科技事业加快发展，创新能力大幅提升，在基础前沿、战略高技术、民生科技等领域取得一批重大科技成果。但是，当前国际科技创新发展日新月异，国际形势复杂多变，亟需不断强化国家战略科技力量。国家科技创新平台是围绕国家目标，根据科学前沿发展、国家战略需求以及产业创新发展需要，开展基础研究、行业产业共性关键技术研发、科技成果转化及产业化、科技资源共享服务等科技创新活动的重要载体，是国家创新体系的重要组成部分和打造国家战略科技力量的重要抓手。在新时期新形势下，我国对国家科技创新平台的发展提出了更高要求，因此优化整合科技创新平台迫在眉睫。为此，科技部、财政部和国家发展改革委在2017 年就发布了关于印发《国家科技创新基地优化整合方案》的通知，该方案主要为了落实《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》中国家科研基地优化整合的任务要求，针对现有部分基地之间交叉重复、定位不够清晰等问题而制定；提出了新布局建设国家技术创新中心，并通过撤、并、转等方式对现有科技创新基地进行优化整合。其中将符合条件的国家工程技术研究中心纳入国家技术创新中心管理，将国家工程实验室整合重构后并入国家工程研究中心，以及组建国家研究中心并纳入国家重点实验室序列管理等。

国家创新系统下科技创新平台建设是许多国家政府关注的重点。例如欧洲比利时的微电子研究中心（IMEC）、德国的弗劳恩霍夫协会、日本的科学技术振兴机构等就是其中的典型代表。学者们围绕科技创新平台的建设和发展进行过一些研究和有益的讨论，如胡亦武等［1］学者基于区域性视角对科技创新平台的发展现状进行分析，张玉磊等［2］和张贵红等［3］分别围绕区域内科技创新平台的发展现状和存在问题进行分析。而盛亚等［4］、陈凤等［5］和蔡建新等［6］学者则从发展路径、经验借鉴、绩效评价等方面进行研究。此外，陈邑早等［7］基于科学视角探讨了科技创新平台的绩效，而马大来等［8］则特别关注到科技创新平台绩效影响因素等。从实践上看，随着我国越来越多科技创新平台设立，平台与平台之间开始出现功能定位模糊、交叉重叠等现象，还存在核心任务不明确、地区发展不平衡、资源分配马太效应等问题。但是，目前的研究较少基于创新全链条的视角对我国不同科技创新平台进行系统梳理和比较。基于此，在回顾我国科技创新平台发展历程的基础上，从创新价值链视角对其发展现状进行分析，总结其存在的主要问题，并提出针对性的改进建议，为科技创新平台的进一步优化整合提供理论依据和借鉴。

1 我国主要科技创新平台的发展现状

1.1 发展历程

第一阶段主要是启动了基础研究领域的科技创新平台。1983 年原国家计委批准建立的第一家国家实验室——国家同步辐射实验室，该实验室依托中国科学技术大学建设。自此，掀开了我国科技创新平台建设的序幕。随着国民经济、社会发展及国家安全的现实需求，我国对科技创新发展前沿的投入不断增加，涉及不同重要科技领域的国家实验室、国家重点实验室陆续建立起来；在第二阶段，以技术开发和产品创新为重点的创新基地也逐渐建立与发展。这类基地是以我国社会主义市场经济体制为基础，以市场化改革为指导，重视科技进步，强调科技成果转化。1991 年，第一家国家工程研究中心——上海微电子国家工程研究中心获批成立，标志着我国开始投入建设以技术开发和成果转化为主导的科技创新平台，全国共布局346 家工程技术研究中心。第一批国家企业技术中心则在1993 年开始成立；在第三阶段，国家制造业创新中心、国家产业创新中心、国家技术创新中心等相继成立。截至2022 年年底，全国共建有国家技术创新中心20 家、国家产业创新中心9 家、国家制造业创新中心26 家。随着各类科技创新平台不断增加，新旧基地之间的问题愈发显著。为此，科技部、财政部和国家发展改革委在2017 年联合发布了《国家科技创新基地优化整合方案》。

1.2 组建方式和管理模式

从基地性质看，多数科技创新平台都是要求具有独立法人资格的。例如，国家技术创新中心、国家产业创新中心、国家制造业创新中心、国家工程研究中心等均要求具有独立法人资格。而国家重点实验室、国家实验室则一般是依托组建单位（大学/科研院所等）设立，虽然人、财、物等管理相对独立，但并不是独立法人。国家企业技术中心一般是企业内设机构，并不具备独立法人资格。

从组建方式看，多数科技创新平台都是由企业、大学和科研院所等联合建立的。其中，国家制造业创新中心、国家产业创新中心是由企业主导，大学和科研院所等联合组建。国家技术创新中心一般更偏向政府意志驱动，综合类的是政府主导，由“中心（本部）+若干专业化创新研发机构”组成；领域类的是政府依托高校院所、企业等组建，强调与具体产业或者技术领域的紧密结合。国家工程研究中心的组建方式比较多样，既有企业、科研单位、高等院校独自组建的，也有由企业、科研单位、高等院校、社会投资机构共同组建或者其他机构转建的。但是，国家重点实验室、国家实验室一般是单独依托大学或者科研院所建立的。国家企业技术中心则一般由行业龙头企业单独设立，鼓励其与大学、科研院所开展产学研合作。

从主管部门和管理模式看，大多数科技创新平台都是由某个部门主管的，基地内部的管理模式一般采取理事会或者委员会。并且，国家重点实验室、国家实验室一般还由其依托建设的大学或者科研院所负责管理。国家技术创新中心则在科技部主管下，由相关地方政府（省、自治区、直辖市）牵头或多地方联动共同管理。对于科技创新平台的内部管理模式，具有独立法人的基地一般是采取成立理事会或者委员会的形式进行管理，不具有独立法人的基地则在依托的法人单位下设立二级机构或部门。在具体管理机制上呈现多样化特点，特别是在项目运作、团队管理、平台建设、联盟合作等方面的制度创新较多。将我国主要科技创新平台的基本情况总结见表1。

表1 我国主要科技创新平台的基本情况

1.3 功能定位和核心任务

创新竞争正成为全球竞争的焦点，创新价值链的全球化布局很大程度上决定未来全球价值链的分配［9］。创新价值链的各环节一般由基础研究、技术开发、成果转化3 部分组成。

从创新价值链位置和功能定位看，大多数科技创新平台分布在技术开发和成果转化部分。这些科技创新平台的共同点就是均以技术开发和成果转化为目标，但是在面向需求的具体范围上存在差异。其中，国家工程研究中心面向特定工程建设需求，国家制造业创新中心面向制造业需求，国家产业创新中心面向特定战略性产业领域需求，国家技术创新中心（综合类）面向重点区域服务国家战略的需求，国家技术创新中心（领域类）面向重点产业领域的需求，国家企业技术中心则是面向企业自身创新发展的需求。但是，国家实验室和国家重点实验室落在创新价值链的基础研究部分。其中，国家实验室是突破型、引领型、平台型一体化的大型综合性研究基地，更强调纯基础研究，侧重基础性和公共性；而国家重点实验室是针对重要科技领域和方向，开展创新性研究的机构，更强调定向基础研究，侧重理论和应用结合。我国主要科技创新平台的功能定位和核心任务总结见表2。

表2 我国主要科技创新平台的功能定位和核心任务

从核心任务看，大多数科技创新平台解决的是关键核心技术和共性技术开发、成果转化应用和人才培养等。国家技术创新中心、国家工程研究中心、国家企业技术中心、国家制造业创新中心和国家产业创新中心等基地的核心任务大多数是关键核心技术和共性技术开发、成果转化应用和人才培养等，但是在侧重点上存在差异。其中，国家工程研究中心的侧重点在重点工程建设、工程技术开发和重大装备等方面；国家制造业创新中心的侧重点在产业前沿及共性关键技术研发、科技成果首次商业化应用和产学研协同创新等方面；国家产业创新中心的侧重点在推动产业链、创新链、资金链和政策链深度融合和整合技术解决方案等方面。国家技术创新中心（综合类）的侧重点在服务国家战略，集聚开放创新资源，打造创新型产业集群，培育和构筑高端人才集聚地等方面。国家技术创新中心（领域类）的侧重点在结合具体的产业或者技术领域开展关键技术攻关等方面。国家企业技术中心的侧重点在整合内外部资源服务企业技术创新战略，开展产业技术研发等方面。此外，国家实验室和国家重点实验室的核心任务均是瞄准国际前沿，聚焦国家战略目标，围绕重大科学前沿、重大科技任务和大科学工程，开展战略性、前沿性、前瞻性、基础性、综合性科技创新活动。其中，国家实验室更侧重开展基础前沿研究、竞争前技术开发，产出原始创新成果。国家重点实验室侧重开展高水平基础研究和应用基础研究，聚集和培养优秀科技人才。

2 我国主要科技创新平台的存在问题

2.1 功能定位亟待优化整合

第一，我国主要科技创新平台类型众多，但是功能定位还不够精准和清晰，亟待站在全局性角度进一步优化。由于各类科技创新平台存在多头管理等原因，在《国家科技创新基地优化整合方案》中并未将国家企业技术中心、国家制造业创新中心和国家产业创新中心等纳入整合范围，且对于如何定位新布局的国家技术创新中心（领域类）这一问题上也尚不够明确。

第二，科技创新平台在解决产业关键核心的“卡脖子”技术、帮助技术跨越“死亡之谷”等方面效果不佳。我国政府敏锐意识到解决这些问题的重要性，投入和建设了很多科技创新平台。目前，国家技术创新中心、国家工程研究中心、国家企业技术中心、国家制造业创新中心和国家产业创新中心等大多数基地都落在创新价值链的技术开发和成果转化部分。一方面，这些基地在两种位置上的侧重点不明确，有效融合程度不足。而产业关键核心技术的解决往往有赖于创新价值链中多个主体协同合作完成；另一方面，这些基地往往由于资源冗余和缺乏体制机制创新，可能导致创新动力不足。这可能是导致科技和经济一直长期未能得到有效解决的重要原因之一。

第三，部分科技创新平台在功能定位上有较多重叠交叉、界限模糊等情况。一方面，位于创新价值链中技术开发和成果转化部分的科技创新平台在功能定位上甚至存在高度重合情况。例如，国家产业创新中心、国家制造业创新中心、国家技术创新中心（领域类）等基地的功能定位和核心任务在某种程度上比较类似，将可能导致重复开发、资源得不到高效利用。另一方面，位于创新价值链中基础研究部分的国家实验室和国家重点实验室，两者也有不少功能是重叠的，甚至有部分国家实验室和国家重点实验室还存在“两个牌子、一套人马”现象。

2.2 平台分散分设、难以协同共进

第一，我国主要科技创新平台分散分设，且对于科技创新平台建设的统筹协调仍显不足。从纳入分析的我国7 种科技创新平台来看，其主管部门分别包括有科技部、国家发展改革委、工信部等。例如，国家重点实验室、国家实验室和国家技术创新中心由科技部主管，国家工程研究中心和国家产业创新中心由发改委主管，而国家企业技术中心则由工信部主管。2018 年，国务院调整成立了国家科技领导小组，其主要职责就是研究、审议国家发展战略、规划及重大政策；讨论、审议国家重大科技任务和重大项目；协调国务院各部门之间及部门与地方之间涉及科技的重大事项。虽然国家科技领导小组的成立，可以为科技创新平台建设的统筹协调提供组织保障，但是仍然需要进一步加大对该事项的讨论和协调。

第二，部分科技创新平台在管理方式上差异较大，难以协同共进。一方面，由于历史原因，通过撤、并、转等方式优化整合后的基地，在管理上仍然未理顺和转变。例如，国家工程技术研究中心原来归属科技部管理，撤并成为国家工程研究中心后归属国家发展改革委管理。另一方面，部分科技创新平台还要较大程度依赖其依托单位联合管理。例如，国家重点实验室、国家实验室一般还由其依托建设的大学或者科研院所与科技部一起负责“共建共管”，导致其存在高校与部门两套不同风格的管理体系。国家技术创新中心则在科技部主管下，由相关地方政府（省、自治区、直辖市）牵头或多地方联动共同管理。但是，对于国家技术创新中心中各方的职责、权限等，仍然还需要进一步探索和磨合。

第三，部分科技创新平台存在重复认定建设等现象。由于部分科技创新平台在功能定位上有较多重复交叉的情况，还有些基地或者基地的核心主体同时获得多个不同科技创新平台重复认定的情况，这就可能使得属于不同主管部门的科技创新平台获得大量资源投入，对部分研究领域交叉重叠，容易造成资源冗余和效率降低。

2.3 平台间共享共建、协同创新机制尚未完善

第一，由于我国主要科技创新平台之间是相对独立的，还难以实现高端大型科研仪器设备的共享。我国科技创新平台在大型科研仪器设备上存在重复建设、利用率低、条块分割、部门垄断、更新慢等问题。2017 年，我国科技部、发展改革委、财政部三部门共同研究制定了《国家重大科研基础设施和大型科研仪器开放共享管理办法》，为高端大型科研仪器设备的共享提供了政策法律依据。但是，由于受到各种因素的影响，一方面科技创新平台间的大型科研仪器设备共享已经建立起框架制度，却还缺乏相关可操作的管理制度和具体安排。另一方面，由于缺少相应的激励政策和引导机制导致现有大型科研仪器设备的共享意愿和动力不足。现有大型科研仪器设备的共享主要是在大课题组或者是熟人之间，尚未建立起跨机构、跨领域、跨地区共享机制。

第二，国家级科技创新平台与地方科技创新平台之间均缺乏高效的协同创新机制。为了培育和发展国家级科技创新平台，不少各级地方政府参照国家级科技创新平台的组建方式和管理办法，在各自行政区域内建立了各级各类科技创新平台［3］。由于科技创新平台的建设和发展是循序渐进的过程，目前存在不少同时拥有多个多层级牌子的科技创新平台。这类基地在不同层级之间的沟通、协同、资源共享等机制也尚未完善。部分地方政府在发展科技创新平台时，未能很好结合地方需求因地制宜地进行定位，仅为了政绩考核而照搬国家级基地的模式，这可能使得资源被重复投入而未能得到有效利用［9-10］。

第三，我国科技创新平台对于产业型研究人才的培养不够重视，产学研协同机制仍不够完善，高素质复合型人才聚集密度不高。例如，从创新价值链节点角度看，国家重点实验室与国家企业技术中心的核心任务中并未要求建立直接的人才资源协同机制。当前有许多企业为了缩短高校毕业生入职企业后的培训时间，与高校成立校企合作班进行基础知识与应用技术的教学。除此之外，基础知识的发展与创新离不开实践，市场需求也在一定程度上影响基础学术研究的方向，进一步加强产学研协同机制迫在眉睫［11］。而国家企业技术中心等市场机制运行的创新主体具有较高的市场需求灵敏度，资源亟待被充分运用。

3 优化我国主要科技创新平台的政策建议

3.1 进一步明确和优化主要科技创新平台的功能定位

第一，由国家科技领导小组站在全局性角度，进一步加强对国家科技创新平台总体发展战略、基地间统筹协调的讨论和研究，做好顶层设计。在2017 年《国家科技创新基地优化整合方案》的基础上，针对现有部分基地之间交叉重复、定位不够清晰等问题，联合国家发展改革委、科技部、教育部、工信部、中国科学院、工程院和财政部等更多相关主管部门，进一步推动基地通过撤、并、转、新设等方式进行优化整合，促进各类科技创新平台有序发展［12］。

第二，在优化整合过程中，针对现有薄弱环节做好创新价值链上的重点布局，集中优势资源进行重点建设。一方面，更加清晰明确国家实验室和国家重点实验室的侧重点，加大对既受好奇心驱动又面向应用的基础研究（巴士德象限）的重视程度和投入力度。另一方面，按照科学、技术和创新基本规律，以解决产业关键核心的“卡脖子”技术、帮助技术跨越“死亡之谷”为目标，进一步明确各类基地的战略定位和建设目标［13］。

3.2 设立主要科技创新平台协同发展委员会或工作专班

第一，建议在国家科技领导小组下设立科技创新平台协同发展委员会或工作专班，统筹协调不同科技创新平台的发展，进一步发挥其战略科技力量的重要作用。在科技创新平台协同发展委员会或工作专班的主持下，统筹协调国家技术创新中心、国家工程研究中心、国家企业技术中心、国家制造业创新中心、国家产业创新中心等科技创新平台的功能定位和核心任务，若有必要可以通过撤、并、转、新设等方式进行优化整合。例如，在建设国家技术创新中心（领域类）的过程中，同时考虑如何统筹和整合国家产业创新中心、国家制造业创新中心等。第二，在科技创新平台协同发展委员会或工作专班下设立专家顾问委员会。发挥专家的专业特长完善治理机制，有助于各科技创新平台能够形成高效协同机制，提高其对国家创新驱动发展战略的支撑作用。

3.3 进一步优化基础研究类基地的布局和投入

我国的基础研究、应用研究、产品试验投入比例分别为5.2%、10.3%、84.5%，与美国16.9%、19.6%、63.5%相比，基础研究与应用研究的投入严重不足，且基础研究投入相比差距较大［14］。基础研究的投入有助于从源头上提高国家的创新活力，使得各个创新环节的主体能够大幅获益［15］。因此，建议清晰明确国家实验室和国家重点实验室的各自定位和重心，加强这两类基地的统筹协调和资源整合。在国家实验室建设过程中更加突出国家战略目标，坚持高标准、高水平，体现引领性、唯一性和不可替代性。在对现有国家重点实验室进行充分评估的基础上，进行优化调整和强化分类管理；对依托高校和科研院所建设的学科国家重点实验室进行重组整合；对处于国际上具有竞争力的国家重点实验室持续加大支持力度，对处于发展水平落后于平均水平的国家重点实验室要进行分类管理；对多年来无重大创新成果、不符合国家科技战略定位的国家重点实验室进行撤并。对于在科学前沿、交叉、边缘以及布局薄弱领域的国家实验室，政府进一步加大公共资源投入。同时，根据国家战略科技力量发展的需求，重新研究部署、建设一批国家实验室。

3.4 进一步完善科技创新平台间的资源共享流通机制

优化和完善各类科技创新平台的运行机制与管理体系，建立基地间资源共享和协同创新机制、人才联合培养机制等。目前我国科技创新平台不仅面临着资金相对不足问题，更是存在高端设备缺乏共享、相关领域人才短缺等问题［16-17］。首先，我国可以参考国外相关经验，实行科技创新平台设备资源的集中管理与科研项目的集中审核制度，以便于对创新资源的配置、拨付、使用情况进行监管核算，明确资源使用主体责任，建立高端设备资源共享的机制和操作细则。在资源投入上，对各科技创新平台进行优化整合，调整政府政策与资源投入在各阶段的投入比例［9-10］，缓解组织失灵与市场失灵带来的负面影响。特别是加大对于具有较高市场应用潜力技术的资源投入，同时对正在向产品创新节点跨越的高价值应用技术。其次，重视对于人才的产业思维、产品创新能力等技术应用能力的培养。高校是创新人才的摇篮，国家实验室与国家重点实验室是创新人才培养的基石，实验室作为高校内优秀学生群体实践基础知识的基地，能夯实创新人才的基础知识与基础实践［12］。同时，打通技术创新节点与产品创新节点的人才交流，助力具备较高应用潜力的技术跨越“死亡之谷”。