从律师视角简析农村社区法律顾问工作困局——以NJ 市L 区为例

刘 伟

江苏锐昂律师事务所，江苏 南京 211500

2013 年11 月至2015 年5 月，中央层面陆续印发了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于实施乡村振兴战略的实施意见》《〈关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见〉的通知》三个文件，这三个文件是我国村居法律顾问制度设置及具体实施的政策依据［1］。

2018 年6 月，司法部印发《关于进一步加强和规范村（居）法律顾问工作的意见》，指导各地积极推行乡村法律顾问制度，组织动员律师、基层法律服务工作者等担任乡村法律顾问，加强农村法律服务供给，推动乡村治理体系和治理能力现代化。2020 年10 月，司法部会同财政部印发《关于建立健全政府购买法律服务机制的意见》，江苏省发布《江苏省司法厅、江苏省民政厅关于在全省开展一村（社区）一法律顾问工作的意见》，均明确将村（居）法律顾问服务纳入政府购买服务指导性目录，为加强乡村法律顾问工作经费保障提供了重要依据，深入推进乡村法律顾问工作，是贯彻落实全面依法治国战略部署，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，对于推动乡村依法治理、服务和保障民生、维护社会和谐稳定具有重要意义。

一、村居法律顾问面临的问题

村居法律顾问是指通过政府购买服务、政府发放补贴等方式，受法律服务机构或工作单位指派，为村（居）民委员会、农村集体经济组织和村（居）民提供公益法律服务的专业律师、法律工作者等法律工作人员。

（一）农村社区法律顾问面临工作人员不懂法的问题

农村社区法律顾问参与村干部处理纠纷及日常事务时面临的最大问题就是村干部不懂法，觉得法律条文空洞、不符合农村实际情况。

目前农村社区干部队伍中除了一把手正职（书记、主任由一人担任）有大专学历以上要求外，其他社区干部一般不进行学历强制要求，通过选举、聘用、任命等方式纳入社区工作人员队伍中，特别是撤乡并镇后，一个行政村是由过去好几个自然村合并而来，辖区人口数量、土地面积、厂矿企业等都大幅增加，而社区工作人员岗位是核定的，面临着人少事多的窘境，更依赖过去生产队队长协助处理村民事务的传统模式。

农村社区工作人员队伍整体来说文化程度不高、法律知识匮乏，处理矛盾纠纷问题时一般以情理道德为指导、以息事宁人为目的、以感情劝说为主要方式，解决群众之间的矛盾纠纷。这种传统方式已无法应付处理当前农村矛盾，在群众维权意识很强的情况下，农村社区工作人员普遍感觉现在矛盾纠纷调解工作难做，甚至有的群众用法律知识将社区调解人员驳斥得哑口无言，从而造成社区干部队伍威信度小、信任度低。

除了居民一般生活类矛盾纠纷外，社区日常工作中特别是对土地流转、集体资产承包、环境整治、公共服务、基础设施建设等涉及签合同、订协议时，农村社区工作人员一般不了解如何订立约束双方的条款，尤其是对质量验收、证据保存、违约索赔、诉讼管辖等法律知识知之甚少，一旦发生纠纷会造成维权成本及难度过大，特别是涉及村民集体财产类纠纷时容易造成群体性事件，对地方稳定和声誉造成冲击和影响。

（二）农村社区法律顾问面临村民群众不信法的问题

农村社区法律顾问参与乡村法治宣传及法律咨询释明解惑活动中，面临的最大问题就是村民们不相信法律能帮助解决问题，甚至有些村民觉得“法律条文是为有权有钱人服务的”，不能及时有效解决村民的难题。

改革开放四十多年来，我国社会发展日新月异，过去农村居民生活、工作活动范围小，一般有了矛盾通过左邻右舍劝说、家族长辈裁断、干部队长调解等方式，绝大多数都能化解。现如今，大多数农民在日常生活中受传统习俗的影响，在遇到法律问题时，比起寻求政府、法律帮助，他们更倾向于亲戚、朋友的帮助［2］。

现在社会人们外出工作、学习途径很多，随着智能手机普及，几乎人人随身一台，各种知识随时随地可以上网查询、更新，现在村民们遇上矛盾纠纷时首先会向政府部门或12345 投诉反映，政府部门遵循“法无授权不可为”的原则，已从管理型转变为服务型，只能提供协商、调解平台，如矛盾各方无法达成一致，基层政府部门都会建议通过法律途径解决。

然而，这样的解决方式在村民们看来是政府部门的不作为、踢皮球，把矛盾纠纷全部推到人民法院解决，由于法律程序繁琐、审理周期长，还要垫付诉讼费用，一个普通案件从立案到审结少则3 个月，多则6 个月，普通村民根本拖不起，所以在面临矛盾纠纷时会从网络上寻找法律条文来解决各种纠纷，但由于每一起案件基本情况不一样，存在同类罪名不同事实，同类性质不同情节，法律条文和案件实务操作有时并不一致，有些案件的结果造成部分普通群众心理失衡，特别是一些突出事件反响，比如明星的偷税漏税事件、学生校园失踪事件、中小学教科书插图事件、吉林村民私搭浮桥被判刑事件等热点新闻均引发网络、社会大量争议，导致村民们对法律、对相关部门的信任度降低。

2023 年上半年来，全国出现多起凶杀、灭门案件，非常令人震惊和痛心，从公开新闻报道中显示案件涉及感情纠纷、邻里土地、债务追讨、报复村干部等缘由，事后看来凶手其内心思想上根本没有相信法律有用，偏激地用极端手段报复伤害他人，甚至牵连无辜之人，上述纠纷中凶手的罪行无论用什么理由辩解均应该受到彻底的谴责和惩治，但其行为对建设法治社会造成的负面影响和间接损失无疑是巨大且不可弥补的。

（三）农村社区法律顾问面临基层政府不依法的问题

首先，法律顾问与农村社区沟通中面临的最大问题就是相关部门不能依法行政，存在依据上级部门文件或领导的指示处理工作事务，还存在着法律归法律、政策归政策的人治思维。自古以来相传的“官大一级压死人”的思维代表着权力观念、权大于法的理念依旧还影响着当下人们。在基层政府里谁的职位高，谁就“说了算”，一些领导干部潜意识中把法律当做“特权”工具使用：符合自身利益的就坚决执行，有损自身利益的就搞变通执行、折扣执行或者不执行。在实际工作中，以“经济优先、法律靠边”为宗旨，对法律顾问是“顾得上就问，顾不上就不问”态度，认为法律条条框框约束太多，不利于自我展示、自我成功。

其次，依法行政，关键在人。农村社区领导干部主要来自当地农村村组干部的提拔，其他的来源有转业军人、招考的应届大学生等，在主要领导干部中只有少数是全日制大学毕业生，其他干部大多数都是高中以下全日制学历，虽然后续从各种学历渠道取得了第二学历，但是学法律专业的人还是极少数，对法律知识的了解仅仅来自业务工作、组织培训、自我兴趣学习等方面，而法治思维是需要系统性、专业性的学习、体会，需要用大量的实务案例来锻炼、提升思维，才能吸收、消化法律知识并运用到日常行政具体事务中。例如：招商引资中涉及土地指标、环境测评、污染防范、厂房建设许可等，均需要在法律规定范围内方能签订招商合同，而基层政府为了完成招商任务，只要企业能落户，承诺事后再补办各种手续，很容易造成招商来的企业违规被处罚、查封，从而引发“请来的客人”告“主人”的尴尬局面。

比如在征地拆迁中，农村社区有时依据的仅仅是上级一份会议纪要或红头文件就开展拆迁行动，对于涉及村民们的征地意愿、补偿标准、安置区域、过渡期限均无法律法规明文规定解释，甚至连信访和政府信息公开制度都搞混淆：政府信息公开制度的主要功能在于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，当事人对政府信息答复不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。而信访对当事人行政法上的权利义务不产生实质影响，对信访事项有权处理的行政机关根据《信访工作条例》作出的相关信访处理行为，依法不属于行政诉讼受案范围［3］，从而造成既不能严格依法办事，也不讲究工作方法，且有时还存在野蛮拆迁行为，恶化了与村民们的关系，引发强拆、抗拆、上访等治安或刑事案件，容易引起村民与政府对立情绪，对各级政府均造成不良影响。

再比如在创建文明城市活动中，农村社区有关部门要求临街店铺统一门头、统一颜色、统一摆放均是强行要求，既无法律明文规定，也没协商自愿，如此霸道行为严重违背“法无禁止即可为”这一基本法治理念，有些地方还下达罚款指标，把罚款作为行政执法的主要目的，引起村民们对领导干部水平能力的质疑和嘲讽，对政府形象造成负面影响。

最后，党政不分、责权不分现象还很普遍。比如行政事务一般由基层乡镇政府或街道办事处法定代表人负责，但个别乡镇政府或街道办事处处理大的事情或项目很容易出现“一言堂”情况，不知法、不守法，甚至以身试法的官员依然还存在，等出了问题后错误的行政责任均由乡镇政府或街道办事处承担，这样的错位制度给基层依法行政带来很多问题，导致违法行政、自我行政乱象屡见不鲜。

针对上述现象，虽然国家建立了一套比较完善的行政监督制度，农村社区有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然严重，分工不明、权限不清、流于形式、推诿扯皮、人情干扰等均是影响监督质量的因素，但最主要的原因还是农村社区领导干部自身的法治思维和法律意识薄弱，唯上级论、唯领导论、唯官帽论，就是不唯法律论，使得依法行政在有些方面成为一句口号，没有得到有效监督，村民们对此意见很大。

二、针对以上问题和困局，探讨解决和改善措施如下：

（一）重视对农村社区干部队伍的法律知识教育和培训，大力提高农村社区干部队伍的法治思维能力

在党更加重视协商民主，领导中国特色社会主义协商民主一如既往向前发展的时代背景下，作为社会主义协商民主七大实现渠道之一的基层协商之发展也进入了新的历史阶段，广大基层干部参与或组织与指导的相关基层协商民主实践也面临着新的发展机遇和挑战。［4］对新进入农村社区干部队伍的工作人员要进一步强化法律知识的学习和培训，让农村社区整体干部队伍学会用法治思维去处理问题、解决问题、减少问题，而不是制造问题。

（二）加大普法宣传力度，提高村民法律意识

随着社会经济的快速发展，年轻村民们的整体素质包括法律意识也相应提高了很多，但与依法治国的目标要求相比还有较大差距，这就需要政府职能部门和法律工作者要想方设法来提高农村社区整体村民，特别是留守妇女、老人、单亲家庭成员，残疾人等的法律意识，比如因地制宜采用墙报、广告牌、宣传栏、横幅、宣传册等形式多方位宣传常用法律知识；成立法治宣传团走进农村社区开展法治讲座、法治广场表演、法治小品、法治有奖竞答等群众喜闻乐见的方式宣传常规法律知识，让村民们知法、懂法、守法，增强法律意识，为依法行政创造一个良好的互动环境。

（三）依法行政，说到底是要人去执行法律

要使市场真正发挥出决定作用，坚决防止“权力寻租”现象，割断权力与金钱勾结的“脐带”，彻底清除“没有原则的政治”与“没有道德的商业”。［5］因此，提高农村社区工作人员的整体素质，直接关系到依法行政的目标实现，要有针对性、系统性、多层次地对农村社区工作人员进行法律知识培训，特别是行政执法人员要不定期进行法律知识考核，提高综合执法素质和执法能力。

加大农村社区行政领导出庭应诉考核机制建设，让主要领导在出庭应诉过程中学习法律、体验法律、懂得法律，从而敬畏法律、遵守法律、执行法律。要做到法大于权，法律支配权力，使农村社区部门的行政活动做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，提高政府公信力和行政能力。

三、结论

虽然当前建设法治社区还面临着许多困难和问题，要解决这些困难、问题也不是短时间的事，将会是一个长期的过程，但我们要正确面对问题、分析问题、解决问题。建议在经济条件较好的地区，通过政府引导建立民非组织。利用“互联网+”模式，引导律师、法律工作者、民非组织共同服务村居、提高村民法律意识，依法依规处理村民事务，减少矛盾纠纷［6］，从而有效、全面地推动法治社区的进程。

农村社区作为建设法治社会第一线，直接面对广大人民群众，其成效如何在很大程度上对建设法治政府、法治社会、法治国家的目标实现具有十分重要的意义。