法院民事调解制度在发展中出现的问题及解决路径

刘国梁

青岛科技大学，山东 青岛 266061

一、民事调解制度的概念、性质

（一）民事调解制度的概念

民事调解制度是充分发挥当事人的意思自治，由法院的工作人员进行居中调和，双方当事人通过沟通协商达成合意以解决民事纠纷的法律制度。双方当事人要达成一致，应当自愿听从法官对于纠纷的解决意见，从而成就双方当事人以牺牲自身部分利益来促进纠纷的解决。其实质是运用公权力来平衡私权利的一种处理方法。但应该看到的是，虽然有公权力的介入，但是起决定作用的还是当事人的意思自治，因为考虑到当事人的法律素质以及思想观念，单纯的意思自治可能会受到环境、人员等因素的影响而背离法律公平正义的价值取向，因此公权力需要有适当介入以平衡当事人的权利和义务。

（二）民事调解制度的性质

相较于司法审判而言，调解制度具有鲜明的属性：

第一，民事诉讼中调解制度设立的目的是实现当事人意思自治［2］，也就是说可以让当事人在法律允许的框架之内充分发挥自主能动性，对于民事纠纷的解决方式、解决依据等都可以进行自由约定，不须按照民事审判的严苛程序。第二，纠纷解决效率高，节约司法资源。如果一个案件经过诉讼程序，往往要经过起诉、上诉、再审等流程，当事人为了打赢案件往往需要付出漫长的等待，而调解制度简化了审判流程，也降低了当事人的诉讼成本。第三，调解制度与法院审判制度功能互补，相得益彰，调解制度与审判程序并非相互割裂的关系，因为如果调解失败，可以转向审判流程。总而言之，二者都服务于解决民事纠纷。

二、我国法院民事调解制度的发展和问题

自新中国成立以来，我国民事调解制度经历了“马锡五巡回法庭”的调解方式、原则形成、立法确定和继续发展的过程，诉讼调解从理论、立法、司法解释及其应用几方面在司法实践过程中不断升华，从人民调解发展的历史变迁来看，作为社会矛盾纠纷调处化解的“东方经验”，［3］而广受世界各国的好评。但是在发展过程中也暴露出一些弊病，笔者通过观察大量实务案例和学术著作，总结出了以下几个问题：

（一）法官过度运用民事调解制度，当事人意思自治出现弱化

民事调解制度灵活、高效，在民事审判实践中得到广泛应用，但该程序得到启动，很大程度上是法官引导的结果，有时候虽然当事人没有调解的意愿，或者根本不知道调解程序是什么，法官仍可以忽视当事人的意思根据案情随意进行调解工作，这是因为我国的诉讼模式是职权主义，法官与当事人的地位不对等，在实践中法官倾向于运用调解方式结案，调解程序时间短、效率高，法官的工作量小，对于在调解中达成的协议当事人不能上诉，只能通过再审方式来纠正发生的错误，而启动再审一般是非常困难的。正是因为过度运用民事调解制度，往往就会走向矛盾的反面。本来是在充分尊重当事人意思自治的前提下进行调解，变成了法官的“一言堂”，法官主导式的调解会损害当事人的诉讼权利，也很容易造成对案件事实的曲解，导致程序上出现重调轻判的问题。法官代表国家行使司法权，在尊重当事人的意思表达下选择一种双赢的诉讼方式化解纠纷，一方面，如果选择调解更加适合纠纷的处理，那么就选择调解的方式，调解成功后法官能以较小的司法成本终结案件，这也提高了法官的工作效率，是为双赢；另一方面，如果法官根据经验判断该案件不适合选择调解方式而盲目选择了该程序，往往会导致调解失败而启动诉讼程序，这会导致调解成果流产，将会浪费更多司法资源，是为双输。

（二）法律依据存在逻辑悖论，法官难以还原法律真实

《中华人民共和国民事诉讼法》第九十六条规定，人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。法条规定，民事调解制度要坚持事实清楚，分清是非的原则，笔者认为这种原则值得我们对法院调解过程深入反思，特别是对于查清事实这一关键标准。我们可以看到，查清事实是结案的必要前提，如果没有查清事实，仅仅在当事人达成合意的情况下也是不允许终结案件的。而查清事实这一标准是在诉讼程序下判决才需要的严苛标准，往往需要调动很多司法资源，包括人力和物力等，导致很多复杂的案件久拖不决，这与当事人通过调解程序快速结案的期待相悖，同时根据民事诉讼法的规定，当事人对民事权利和诉讼权利享有处分权，如果当事人放弃或者部分放弃主张权利，而法官还要坚持查明案件事实，那么这就容易造成程序僵局，更严重的是，有时候即便查明了案件事实，也很难形成法律真实，不利于问题的解决。法律条文之所以能成为裁判的法律依据就是因为其自身的明确性，如果法律条文本身就存在逻辑难以自洽的悖论，那么无疑赋予法官更多自由裁量的空间，增加了案件不公正审理的可能性，也会出现在面对复杂调解案件时无所适从的情况，甚至启动证明责任理论。

（三）当事人缺少救济途径，再维权困难

调解成功固然息事宁人，但是在实践中，有些当事人往往牺牲自己很大的利益以换取对方的让步，来促成调解，这会导致实质意义上的不公平，在这种情况下，当事人在选择调解方式结案后会导致潜在的问题隐患。当出现以调解方式结案的当事人其合法权利严重受损的情形，当事人不能对该民事调解书进行起诉，而且也不允许上诉，这意味着当事人再维权非常困难。于是，当事人只能通过再审的方式来纠正已经生效的民事调解书，不可否认，当事人存在曲线救国的可能，可以通过第三人协助或第三人自行提起撤销之诉的方式来撤销该调解书。但是这两种方式难度都很大，而且民事调解再审制度也有自身存在的问题，比如，缺少成熟的法律规范，公权力可能存在滥用的情形对当事人进行非法干预，导致当事人在再审的道路上难以走通，往往选择闹事、上访等极端维权方式，造成社会的不稳定。

（四）家事纠纷领域欠缺专业化，调解功能有待提高

自改革开放以来，中国经济腾飞，民商事法律案件激增，基层法院的立案数量是十几年前的很多倍，相对而言，法官和法院其他工作人员的数量是十分有限的，平均每个基层法院每年只对外招聘5 人左右，而去掉离职人数和因工作调动等变动的人数，远远满足不了案件的处理需求。在法院接收的案件当中，以婚姻关系为主的家事纠纷是调解制度的主要服务对象，所谓“清官难断家务事”，家事纠纷因为私密性和感情属性启动调解较法庭审判更有利于深入当事人的内心诉求，但问题是，法官是科班出身，虽然拥有深厚的法律知识和精湛的法律思维，但在面对充满盘根错节的情感纠纷可能也是殚精竭虑，束手无策，特别是刚刚参加工作的青年法官，刚刚从学校来到社会，缺少阅历和经验，让他们去处理离婚案件往往也是“丈二和尚摸不着头脑”，难免造成调解效率的低下。而通过外聘调解员的方式也会出现一定的问题，外聘调解员通常情况下受聘于退休的老干部和村委会、居委会德高望重之人，他们有着十分丰富的与百姓交流的经验，因而十分受法院和民政部门的青睐，一些棘手的婚姻纠纷在他们的调解下迎刃而解；但是，这些老干部和德高望重之人通常缺乏专业的法律素养，解决纠纷往往考量的是“关系”，而“关系”具有情境中心主义的特征，其运作以情感为铺垫谋求工具性目的，并且容易形成超制度的义务性压力［4］，囿于这种超制度的义务性压力，可能会规避现行法律，压制当事人的意愿，对其造成不公正的引导，从而不利于纠纷的解决。

三、对我国民事调解制度的解决路径

（一）限制法官过度的审判权，明确当事人的意思自治权

从民法角度来看，民事调解协议本质是一种合同，合同是双方民事法律行为，需要有两层意思表示并达成合意。合同鼓励人与人之间的交往，尊重合同相对人的权利表达，然而如果过分尊重作为第三人出现的法官，法官会利用其审判职权主导调解进度，往往就会破坏合同的相对性，损害意思自治，民事调解协议也就背离了当事人的主观意愿，民事权利和义务出现一定程度的失衡，简单问题变得复杂化。因此在调解过程中，要不断强化当事人的意思自主权，即当事人能够按照自己的意思选择适用或不适用调解程序，当事人能够按照自己的意愿处分民事权利和诉讼权利，使法官的职权与当事人的诉权处于稳态适中的关系。在司法实践中，很多法官往往对自己的专业素质非常自信，当事人只能被动接受调解，难免会对当事人的表达意愿进行压制，如果当事人双方地位不对等，法官可能使本就处于劣势地位的当事人更加难以维护自己的权利，从而被迫接受了对其不利的调解结果。因此，法官在调解工作过程中，不应只关注问题的结果，更应该关注当事人之间的平等对话和自由协商过程。

（二）对查清事实的原则进行合理的定位

既然查清事实的原则自身逻辑出现悖论，而且法官也难以运用该原则有效进行民事调解，那么就有必要对该原则进行合理定位，使其符合法律条文明确清晰、逻辑自洽的本色，以达到科学的立法要求，而且这也符合当事人的合理期待。从立法目的而言，我们可以理解立法初衷是要求调解制度与诉讼制度达到近乎相同的证据标准，这对于公平正义而言是非常有意义的，但是在当前民商事案件大量涌入法院的情况下，这样的原则出现在法律依据当中会阻碍调解工作的进行，影响诉讼效率。所以，要对查清事实的原则进行合理定位，使其成为意思自治的补充条款而非调解协议达成的前提条件。也就是说，要让查清事实的原则的位阶低于意思自治原则，当事人基于意思自治可以排除查清事实这一原则的适用。当然，如果能够在不牺牲效率的情况下查明案件事实，那么对案件的审结而言也会起到锦上添花的功效。笔者认为，这将是调解制度改革方向的正确构思。

（三）完善当事人的权利救济途径

在谈到当事人权利救济时，不可避免要说到当事人的反悔权，因为在法院送达调解书的时候当事人完全有反悔的机会，而且民事诉讼法并未对该权利作出明确的限制，因此当事人可以轻易选择该权利，那么谈当事人权利救济也就没有意义。因此本文讨论的是处于弱势地位一方当事人不服已经生效的调解书而做的救济，而且从司法实践来看，处于弱势地位的当事人在签收调解书时往往没有反悔的概念，而当冷静下来之后审慎思考却发现只有申请再审这一条途径来维护自身合法权利。首先，要对反悔权进行限制，当事人行使反悔权要满足一定的门槛，主要是限制处于强势地位的当事人利用任意反悔权随意转入诉讼程序拖延时间；其次，在调解书送达的过程中，法院应当释明处于弱势地位的当事人有反悔的权利，以防止后续的维权困难；最后，要善于运用检察监督制度保障调解制度的健康发展，比如，可以赋予检察机关更广泛的监督方式全方位监督调解程序的运行，还可以赋予检察机关对于法官调解建议的异议权，防止处于弱势当事人一方成为公权力介入的牺牲品。从系统的角度而言，保证当事人权利还需加强检察机关和法院之间的沟通协作，提高办事效率和质量，从而打造绿色有序的监督环境。

（四）构建家事纠纷领域的专业化调解机制

第一，要扩充夯实法院调解队伍，在面对财产关系和人身关系纠纷案件飞速增长的情势下，首先，要加强对高校法律人才的培养和吸纳，让更多热爱调解事业的年轻人加入法院调解队伍中来；其次，打铁还需自身硬，针对现有调解队伍定期开展培训教育，不断增强为民调解的能力，对于先进典型调解案例，利用现场会议或腾讯群和其他媒体及时对其进行以案释法；最后，要加强对法院队伍和相关行政部门人员的轮岗锻炼，让熟悉家事纠纷调解知识的公务人员和事业单位的优秀工作者参与到法院调解事务中来，交流学习，提高解决问题的能力。第二，应该从立法角度，使调解人充分尊重当事人意思自治、调解程序独立于其他纠纷解决程序的内容［5］，比如，可以在民事调解中引入法律援助制度，让在家庭中经济或知识弱势的一方也能充分表达自己的合理诉求；设置专门的家事纠纷解决调解委员会，充分保护无过错方的利益，尊重他们的自主选择权。第三，应当提高家事纠纷领域调解制度的灵活性，比如，可以在充分尊重当事人隐私和个人情感的前提下到其家中进行调解，以群众方法为手段与当事人促膝长谈，以了解其内心想法，有针对性地解决其法律诉求。