未成年人保护行政公益诉讼制度构建

罗忻昕 郭 祺

山西省太原市中级人民法院，山西 太原 030000

一、未成年人保护行政公益诉讼制度构建的必要性

（一）保护未成年人的合法权益是出发点

未成年人的身心发展处于较为特殊的阶段，决定了其始终处于家庭、学校和全社会的抚养和保护的状态中。但在社会生活的各个方面，未成年人的合法权益经常会受到各种侵害，有的情况下会直接对未成年人的身心造成伤害，更有一些会通过潜移默化的手段影响未成年人身心健康。例如，一些严重的食物中毒、传染性疾病防控、意外伤害等突发事件，学校里可能存在着的体罚和变相体罚学生的行为，文化暴力以及网络色情等情况。而未成年人自行维护自身合法权益的能力不足，更没有足够的能力参与行政公益诉讼，因此需要外界力量的介入，所以完善未成年人公益诉讼制度是维护未成年人公共利益的重要手段之一。

（二）未成年人保护机构及机制滞后是现实情况

面对社会变化及思想多样性的发展，即使未成年人是在正常接受学校教育，其活动范围和脱离学校管理的时间越来越多，很多未成年人脱离了常规的学校环境和社会组织，提前进入了成人社会。在这样的大环境中，社区和单位作为传统的未成年人保护机构，却由于对未成年人的保护依据相对滞后，不能有效承担起未成年人保护的社会职能，使得未成年人保护工作不能及时落实，以至于未成年人保护事业没有一个畅通、及时的反映渠道，因此完善未成年人行政公益诉讼制度是弥补未成年人保护机制滞后的一个重要手段。

（三）提高未成年人保护行政公益制度的法治意识是时代要求

在未成年人保护方面，受传统家庭观念的影响，很多家长乃至学校、社区，将未成年人保护视作家庭责任之一，通过社会救济和司法途径保护的观念较为薄弱。尤其是未成年人行政公益诉讼保护方面的思想意识缺乏，没有注意到行政公益诉讼对未成年人保护的重要性。大部分社会组织、家长、学校及未成年人存在不重视现象，甚至大部分人不知道存在该项制度，更谈不到运用该项制度去维护未成年人的合法权益。但是随着社会多样性的不断发展，存在影响未成年人权益的社会行政领域越来越广，特别是网络网吧、电子游戏、影视书刊、音像制品、校园安全、毒品等时刻存在在未成年人周围的情况，单一的家庭、学校、社区不能第一时间通过个案发现侵害未成年人公共利益的情况，所以需要完善行政公益诉讼制度，引导社会大众通过司法手段实现对未成年人利益的最大保护。

二、未成年人保护行政公益诉讼制度的困扰

（一）涉及未成年人权益保护的职能部门较分散，通过个案发现未成年人保护领域的深层次问题较难

未成年人行政公益诉讼与一般的行政诉讼和公益诉讼相比，具有很强的独特性。未成年人公益诉讼最特别之处在于涉及未成年人保护的行政部门较为分散，例如，教育不公归属教育部门、社会治安归属公安部门、食品安全归属食药监部门；此外，还广泛涉及烟草、网络监督、幼儿教育、社会救助等多个监督部门。各个行政部门都以单独的某个方面对涉及未成年人权益的领域履行行政职责，相互之间交集较少且职能部门分散，通过个别的个案去深入挖掘未成年人保护领域中的公共利益等深层次问题的能力较差，其他机关也很难通过个别的行政案件发现普遍性的违法问题。

（二）涉未成年人权益保护多以磋商机制为主，进入诉讼较少，制度研究较为滞后

目前，检察院在保护未成年人方面发挥了较多的司法保护职能，其通过召开磋商座谈会或者发送检查建议等方式，促使行政机关发现自身问题，积极履行相应的法律职能，大多数行政机关在检察院与其积极磋商座谈或者收到检查建议之后，会自行纠正行政行为的不当之处，鲜少有未成年人行政公益诉讼案件进入司法程序中。因此，关于未成年人保护方面的行政公益诉讼目前没有单独的地方立法或者全国性立法予以规范，导致其具体的受案范围、参与主体、审理程序、特殊情况等都没有明确的法律法规予以规范，使得未成年人行政公益诉讼师出有名却落地较难。此外未成年人公益诉讼的裁判标准不明确，是应当简单等同于一般行政诉讼裁判标准，还是应当根据其特殊的性质予以单独设置裁判标准，目前没有形成统一的意见，还需要进一步探讨研究。

（三）能提起未成年人行政公益诉讼的主体较少，法律制度上的条款规定过于原则

目前，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）、《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）规定的可以就涉未成年人公共利益事项提起行政公益诉讼的有且仅有检察院这一个部门。但是检察院这个可以提起公益诉讼的唯一主体，本身就有一项十分重要的权力——检察建议权，很多情况下检察院单独行使司法建议权就可以督促行政机关及时纠正相应错误，因此限制了未成年人行政公益诉讼的深入推进和司法程序的完善。此外，公民、法人或者其他组织是否可以就涉未成年人公益请求提起行政公益诉讼，是目前制约未成年人公益诉讼发展的最主要的问题。加之公益诉讼制度本身的程序规则较为混乱和缺乏，相应制度的执行操作性较差，具体到未成年人行政公益诉讼的规定更是少之又少，多是原则性的规定，在具体案件的司法适用方面缺乏规范性指导。

三、未成年人保护行政公益诉讼制度应遵循的基本原则

（一）最有利于未成年人保护原则

我国修订后的《未成年人保护法》确立了最有利于未成年人的原则，因此未成年人行政公益诉讼也应秉持这一有利于未成年人保护的基本原则，其制度的设置应重点围绕这一目标进行规制，这是落实未成年人利益最大化的根本体现。因此，未成年人行政公益诉讼中各项制度的设立和实施，也应当以保护未成年人合法权益为首要考虑目标。

（二）行政优先、司法为辅原则

对于未成年人公共利益的保护，目前主要存在两种手段，一种是行政保护手段，即行政机关的行政执法；另一种是司法诉讼保护手段，即行政公益诉讼。这两种手段都是十分必要的，而且是有先后顺序的，应当强调行政保护手段优先原则，通过停止侵害、及时履行监督职责、合理行政等方法，及时有效地处理涉未成年人的案件，毕竟公益司法诉讼程序太过于漫长。要强调对于未成年人保护公益诉讼的司法辅助地位，强调其是对行政保护手段的补充，以弥补行政保护手段的不足，而不是另一个平行的保护渠道。因此，未成年人行政公益诉讼要秉持行政优先、司法为辅的原则，一方面充分尊重行政权力的作用，避免司法权过度干预行政权；另一方面，避免浪费司法资源［1］。

（三）预防性保护原则

与一般司法的事后救济特征不同，未成年人行政公益诉讼应该赋予其一定的预防性保护功能，即只要有足够的证据能够证明未成年人合法的行政公共权益有极大的可能性被侵害时，就能赋予相应机构提起行政诉讼的权利。通过预防性地对未成年人行政公共利益进行整体性、系统性保护，最大可能预防侵害未成年人合法权益的情况发生。当然，因原则属于事前预防手段，因此该项权利的行使应当有一定的限制条件，即仅限于检察机关可以行使预防性保护原则，其他社会组织只能针对事后损害救济提起公益诉讼，防止该原则被过度使用。

四、未成年人保护行政公益诉讼制度的构建

（一）强调立法层面的加强，创立涉未成年人行政公益诉讼专门体系或单独章节

强化立法层面的制度支持，涉未成年人行政公益诉讼有别于传统涉未成年人民事诉讼和行政诉讼，如果在现有规定下的诉讼制度下去完善这些原则和制度，那么内容将会越来越不兼容，所以涉未成年人行政公益诉讼必须单独成章，甚至单独立法。例如，对如何发挥预防性原则进行详细规定，对可能发生但还没发生，但具有发生的可能性，发生之后必然会严重影响未成年人公共利益的受案范围作出明确规定。在必要的时候，应当创新性地制定未成年人行政公益诉讼专门法律或者单行条例，详细就立法目的、基本原则、原被告资格、受案范围、举证责任等诉讼程序方面做出规定。在制定单独立法不成熟的时候，至少要在行政诉讼法或未成年人保护法中设立专门关于未成年人行政公益诉讼的单独章节，明确规范提起未成年人公益诉讼的司法程序。

（二）强调公益诉讼受案范围的扩大，全方位保护未成年人学习生活权益

从行政行为性质来看，未成年人行政公益诉讼中，最有可能侵害未成年人合法权利的行政行为主要是行政机关不履职、违法行政等传统的行政行为种类，这些毫无疑问属于未成年人行政公益诉讼的受案范围。从涉及领域来讲，除传统的教育领域之外，环境保护、网络安全、食品药品安全、校外培训、治安管理、烟草专营、校园安全、文化传媒、劳动保障等领域，都应当根据未成年人合法权益受到损害的实际情况加以研讨，将这些特殊领域纳入未成年人行政公益诉讼的范畴之内，从社会生活的各个方面全方位对未成年人行政公共利益予以保护。

（三）强调原告主体范围的扩张，不断完善原告主体资格

新《行政诉讼法》修改之后，专门规定了检察机关享有行政公益诉讼起诉权，但是这也在一定程度上限制了公益诉讼的原告主体范围，成为行政公益诉讼发展的瓶颈。司法中对主体资格的严格限制，已经影响了涉未成年人行政公益诉讼的发展，因此要拓展未成年人公益诉讼的主体资格范围。其一，检察院因其单位性质和工作职责，都是未成年人公益诉讼最重要的原告主体。对于检察院，要将其明确界定为“法律规定的机关”，避免其他行政机关被赋予公益诉讼的权利，造成执法和司法的混乱。其二，要扩展有未成年人保护职能的社会组织的范围［2］，将社区、单位及其他组织囊括进来，再运用严格的组织设立条件和参与诉讼等限制条件，改变社会组织参与涉未成年人行政公益诉讼的局面。其三，公民是否可以参与到未成年人行政公益诉讼中去，目前，对此笔者持谨慎态度，不同于环境公益诉讼等其他公益诉讼领域，未成年人行政公益诉讼涉及身心不完善等特点，并不是参与越广越好，目前公民参与未成年人行政公益诉讼还不适于公民作为原告进行参与诉讼。

（四）强调公益诉讼前置程序的重要性，及时保护未成年人公共利益

鉴于预防性保护原则，在未成年人公益诉讼中要强调前置程序的重要性，即要求提起未成年公益诉讼的原告在行使未成年人保护公益诉讼之前，要先向负有未成年人公共利益监管职能的行政机关进行检查建议或者投诉举报，行政机关没有在法定期限内履职的，才能行使未成年人公益诉权。法定期限应参照《行政诉讼法》四十七条的规定，设置为两个月，两个月内行政机关没有履职的，才可以进入诉讼。设置未成年人行政公益诉讼前置程序，首先是为了及时保护未成年人公共利益，节约诉讼成本，有利于第一时间减少对未成年人公共利益的损害。强制性的前置程序看似增加了诉讼程序负担，但是该制度可以督促行政机关积极履职，通过行政手段及时保护未成年人合法权益，同时又可以减少进入诉讼的案件数量，节约司法保护时间。

（五）强调举证责任的优化分配，明确不同诉讼主体的举证责任

对于未成年人保护行政公益诉讼来讲，首先还是应当按照《行政诉讼法》的规定适用举证责任倒置原则，由行政机关就其合法行政和依法履行情况进行举证，但应将该原则仅赋予特定的社会组织，对于检察院要要求其按照普通举证责任规定进行举证，由其提供证明违法行为与损害结果之间的因果关系或者不作为的证据材料。

（六）强调建立健全未成年人行政公益诉讼与行政管理之间案的良性互动机制

从目前的司法效果来看，未成年人行政公益诉讼能起到的实际效果还十分有限，未成年人行政公共利益的保护主体主要还在于行政机关，要求行政机关及时履职、依法行政。因此负有未成年人行政公共利益保护的行政机关，应当积极履行未成年人保护行政职能，主动发现和纠正违法行为。司法机关也应当积极引导未成年人公益诉讼中的原告将监督履职和行政机关职能发挥结合起来，摆正行政执法和公益诉讼的定位，理顺各主体之间的关系，促使未成年人行政权益保护向着良性互动的方向发展。

五、结语

随着经济社会和公众法治意识的不断发展进步，未成年人保护行政公益诉讼已经成为未成年人保护的重要领域，这也对法院审理未成年人保护行政公益诉讼案件提出了新的要求。本篇文章旨在抛砖引玉，提出问题并尝试解决，但我们要看到的是，未成年人行政公益诉讼任重而道远，需要全社会尤其是立法、司法及行政执法工作给予足够的重视和关注，通力合作是全面保护未成年人合法权益的最优之路。