执法全过程记录制度在“互联网+行政审批”实践中的应用研究

周志欢

无锡市政务服务中心，江苏 无锡 214000

一、“互联网+行政审批”的内涵与特点

行政审批制度改革一直以来都是我国行政体制改革的核心议题，是转变政府职能、提升治理效率、优化法治营商环境、推进依法行政等众多改革事项的连接点。习近平总书记指出“没有信息化，就没有现代化”。深化行政审批制度改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，离不开信息化思维和技术手段。将“互联网+”引入到行政审批工作中，其核心是审批机关借助于互联网、大数据、云计算等新一代信息技术，充分发挥互联网在信息资源配置中的集成作用，升级和改造现有的行政审批工作模式，提高审批效率，规范审批流程，从而建立起透明、高效、法治的服务型政府［1］。相比传统的行政审批工作，“互联网+行政审批”具有以下特点：

（一）审批信息高度整合，信息共享更加便捷

传统的行政审批工作中，不同部门之间、上级部门与下级部门之间审批信息的分割造成了大量重复劳动，制约了服务效率和质量的提升。“互联网+行政审批”在线录入审批主体信息、流程信息、结果信息，通过政务服务平台汇入大数据中心，形成统一的数据信息库与电子证照库，实现了审批数据共享利用，为减少证明材料打下了基础。

（二）审批体系高度一体化，“不见面”服务更加便利

“互联网+行政审批”工作的开展，以建设一体化的政务服务平台为先导。《国务院关于在线政务服务的若干规定》（以下简称《在线政务若干规定》）要求：国家加快建设全国一体化在线政务服务平台，推进各地区、各部门政务服务平台规范化、标准化、集约化建设和互联互通，推动实现政务服务事项全国标准统一、全流程网上办理①《国务院关于在线政务服务的若干规定》第二条。。一体化政务服务平台将原分散在各个层级、各个职能部门的行政审批事项集成到一个工作系统，为办事企业、群众营造了一个事项齐全、流程统一、标准统一的网上审批大厅，使绝大多数行政审批事项都能实现网上申请、线上流转、便捷办理。

（三）审批流程高度规范，强化行政审批责任与监督

“互联网+行政审批”以权力清单和责任清单为基础，针对每一事项将材料提交规范、审批流程规范、审批时限规范依照法律法规进行固化，使行政审批工作全流程形成了完整闭环。线上审批工作与全过程记录相结合，每个环节都“有迹可查”，杜绝了暗箱操作和不作为、乱作为［2］。依托“一网通办”政务服务平台建立电子监察系统，创新督查方式，实行审批限时办结、超期预警、超时问责，督促审批工作人员依法行政、尽职尽责。

二、“互联网+行政审批”中执法全过程记录制度的落实与重要作用

行政执法全过程记录制度，是行政执法“三项制度”②行政执法“三项制度”为：行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。的重要内容。2019 年1 月，国务院办公厅印发了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），将执法全过程记录定义为行政执法机关“通过文字、音像等记录形式，对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录，并全面系统归档保存，做到执法全过程留痕和可回溯管理”。①《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118 号）。同时，《指导意见》以明确具体的工作要求，形成了规范性与操作性兼顾的行动指南。通过对《指导意见》的贯彻落实，推动执法全过程记录制度在全国各地、各部门的全面推行。

在“互联网+行政审批”工作中，执法全过程记录手段的综合应用具有重要意义。

（一）以记录信息的共享利用助力“减证便民”与“不见面审批”，促进在线政务服务便捷高效

办理行政审批事项时，对申请人提供申请材料，以线上录入为主、线下扫描录入为辅的方式录入政务服务平台；审批过程信息和结果信息依托政务服务平台自动存储归集，形成电子文件、电子证照。各类电子数据、文件、证照依托大数据、云计算等技术手段，开展共享利用，实现部分申报材料的免提交。

（二）以真实可靠的音像记录、电子数据监督行政许可活动全貌，促进行政审批工作合法合规

线上依托政务服务平台督查在线办理行政审批的全过程，对违规操作提前预警、及时干预，杜绝了暗箱操作和权力寻租，使审批工作规范运行。线下在政务服务大厅通过监控设备实时监督记录业务办理情况，督促审批工作人员行为得体、用语规范。在政务服务大厅以外进行现场踏勘、检查核查等执法活动的，使用照相机、摄像机或执法记录仪进行音像资料记录，如实反映检查活动全过程，确保执法公正文明。通过全过程记录监督，亦有助于发现“互联网+行政审批”工作中存在的薄弱环节，及时改进行政审批工作。

（三）以严谨准确的电子数据记录形成电子行政许可案卷，促进许可案卷管理规范有序

《在线政务若干规定》明确要求“政务服务机构应当对履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理，按照档案管理要求及时以电子形式归档并向档案部门移交”②《国务院关于在线政务服务的若干规定》第十二条。。在“互联网+行政审批”流程中即时记录行政许可办理原数据、收集电子行政许可材料，并按照事先确定的规范化格式进行立卷归档，形成电子行政许可案卷。与传统纸质案卷相比，电子案卷内容一致、效力同等、共享便利、安全可靠，带动案卷管理工作进入“互联网+”时代。

（四）以记录数据的统计分析为政府部门决策提供重要参考，促进重大行政决策科学合法

政务服务管理平台自动记录每一次行政审批的申请、受理、审核、发证全过程办理信息，自动归集至城市大数据中心，形成规模庞大、分类有序的数据云。依托云计算技术开展数据分析，关注服务办理热点，查找审批工作堵点，定位舆情应对重点，为政府部门持续改进工作方法和工作手段、研究作出重大行政决策提供了翔实的数据支撑，从而有力提升了依法行政工作水平［3］。

三、“互联网+行政审批”中全过程记录存在的疑难问题与对策思考

（一）如何促进不同审批事项的全过程记录规范统一

在“互联网+行政审批”工作实践中，仍然存在着不同业务条线的审批事项在不同的业务办理平台分别进行办理，同时各个业务条线在长期的审批工作实践中形成了较为固定的工作传统和工作模式，对执法全过程记录工作的细节要求各不相同，造成全过程记录的信息格式有差异、记录数据不共享或不兼容、记录标准不统一，难以形成统一规范。

笔者建议：一是统一审批事项的办理平台。将绝大多数的行政审批事项整合到一体化在线政务服务平台办理，规范数据收集内容、电子文件格式、立卷归档要求。尚未整合至一体化平台办理的，其办理平台应与一体化平台实现数据对接。最终目标是构建线上行政审批的综合服务“旗舰店”，实现线上办事“只进一扇门”。二是统一制定执法全过程记录工作规范。细化全过程记录的记录场景、记录内容、记录重点、记录要求、保存方法，形成统一的全过程记录工作模式。三是统一行政执法案卷管理。执法案卷是执法全过程记录的直接成果，通过严格要求执法案卷的材料收集和立卷归档，倒逼提升全过程记录工作规范化水平。四是统一行政执法文书。结合业务条线审批工作实际，制定本条线统一适用的行政执法文书格式文本，提升执法文字记录规范化水平。

（二）如何保障全过程记录信息的真实性与合法性

要规范、有效运用执法全过程记录信息，首先需要保障信息的真实性与合法性。在“互联网+行政审批”中，记录信息多以复制件、扫描件的形式或是系统将数据信息按照一定规则排列后形成电子文本的形式呈现。这些记录信息在制作过程中如不采取一定的技术防护手段，易产生被伪造、篡改的法律风险。如何保证记录信息真实合法，杜绝伪造、篡改是一项需要认真研究的课题。

笔者建议：一是把好纸质文本的审查关口。对于线下收取纸质申请材料，在扫描上传至业务办理平台之前，应由申请人或委托代理人签字或加盖公章。如申请人或委托代理人提交材料为复印件，应加盖“与原件核对无误”章、签字并注明核对日期，以证明复制件与原件的一致性。二是线上收取材料时设置申请人对材料真实性确认环节。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，以有形载体固定或者显示的电子数据交换、电子邮件以及其他数据资料，其制作情况和真实性经对方当事人确认，或者以公证等其他有效方式予以证明的，与原件具有同等的证明效力①《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释〔2002〕21 号）第六十四条。。笔者设想，可在在线政务服务平台中设置申请人“一键确认”环节，在申请人按下“确认”键后由平台自动加载“与原件核对无误”水印标记、申请人姓名及收取时间，赋予电子数据资料与纸质原件资料同等的证明效力。三是完善音像资料记录的相关信息。音像资料记录拍摄完成并上传至业务办理平台后，由执法人员注明拍摄人、拍摄时间、拍摄内容等要素，确保音像资料记录内容的合法性、真实性、关联性，充分发挥音像记录直观有力的证据作用、规范执法的监督作用、依法履职的保障作用［4］。四是规范审批文书的送达程序。直接送达纸质文书应当由送达人、受送达人对送达回证进行规范填写。邮寄送达纸质文书应当妥善保存邮寄单，并注明邮寄材料内容。此外还可探索电子审批文书网上送达模式，将审批结果文书以电子邮件的形式发送给申请人，同时向申请人指定的手机号码发送确认短信，申请人回复信息确认文书送达。

（三）如何实现全过程记录信息和数据更有效的利用

上文说过，全过程记录信息的共享利用发挥着助力“减证便民”和“不见面审批”、提升在线政务服务质量效率的作用。然而在“互联网+行政审批”中，这种共享利用的效果仍然受到一定的制约。当前，业务部门之间的条块分割依然存在，全过程记录信息的共享利用大部分局限于同一条线内部从上到下的纵向共享。不同业务条线之间因为业务平台互不兼容、数据格式标准各有差异，在数据对接上仍然存在困难。有些平台之间虽然实现了全过程记录信息的数据对接，但数据对接迟延，或者一次交换后没有动态更新，造成接收平台的数据滞后，运用存在风险。此外，在电子文件和电子证照跨部门、跨平台共享的场景下，部分电子文件与电子证照因缺乏身份核验和效力认证而不具备实际应用的能力，造成数据“通”了但审批人员不“敢”用的尴尬局面。

笔者建议：一是加强不同业务部门之间全过程记录信息的共享互联。通过构建大数据中心和统一电子证照库，建立实时统一的信息数据交换机制，实现记录信息“层级通”“地区通”“部门通”的深度共享。二是研究开发电子文件、电子证照的全过程日志管理功能。全过程日志管理是全过程记录在电子政务领域的重要体现。通过日志记录实时记载电子文件、电子证照的制发、变更、使用、注销全过程，实现文件、证照管理动态化，确保文件、证照状态即时更新，避免信息滞后。三是加快推进电子签名和电子印章的落地应用。《在线政务若干规定》中已明确：“政务服务中使用的符合《中华人民共和国电子签名法》规定条件的可靠的电子签名，与手写签名或者盖章具有同等法律效力。”②《国务院关于在线政务服务的若干规定》第八条。“电子印章与实物印章具有同等法律效力，加盖电子印章的电子材料合法有效。”③《国务院关于在线政务服务的若干规定》第九条。“除法律、行政法规另有规定外，电子证照和加盖电子印章的电子材料可以作为办理政务服务事项的依据”④《国务院关于在线政务服务的若干规定》第十一条。，充分肯定了电子签名与电子印章的合法效力，通过电子签名与电子印章技术应用，可为电子文件与电子证照的身份核验和效力认证铺平道路，真正发挥电子文件与电子证照推动行政审批“网上办”“免证办”“不见面办”的核心功效。

四、结语

近年来，随着电子政务技术的不断发展，以及行政审批制度改革的深入推进，全国各地行政审批机关逐步实现了将“互联网+行政审批”从理论变为现实、从“盆景”变为常态的转化，同时搭建起了功能较为完善的“一网通办”平台。在“互联网+行政审批”工作中，落实执法全过程记录制度，对促进依法行政、保障群众合法权益、提升服务便利度具有重要意义。各级行政审批部门应当压实工作责任，切实推动执法全过程记录制度落实落地，充分发挥法治对营商环境的保障作用，促进经济高质量发展。