行政事业单位全面预算管理问题及对策探析

张雪 北京市规划和自然资源委员会延庆分局

引言

全面预算管理作为一种先进的现代管理手段，其在应用过程中不仅需要全体员工的共同参与，更需要对单位业务进行全面覆盖、跟进和监督。

一、行政事业单位全面预算管理的意义

（一）保证行政事业单位财务活动的合理性

财政是国家治理的基石和支柱，而建立健全的财税体系，对于行政事业单位进行自我管理、促进社会公平建设以及实现国家长治久安具有重要意义。而预算是行政事业单位在今后一段时间内对其工作的组织策划，是国家战略、政策、政府活动的具体表现，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是国家宏观调控的重要工具[1]。因此，实施全面预算管理是行政事业单位发展的当务之急。

全面预算管理是帮助行政事业单位对内部进行管控和监督的重要手段。对行政事业单位而言，实行全面预算管理不仅能帮助单位增强行政事业单位风险防范的能力，更能帮助事业单位提升整体管理水平，以及彰显行政事业单位的服务能力。

（二）全面预算管理是实现全年目标的有效保障

依据行政事业单位的战略目标和战略规划，行政事业单位在设定年度预算指标后，将预算分解，制定具体措施，以保证各项指标的落实，并持续跟踪和改进执行效果，通过全面预算控制，不仅可以实现完成计划的目的，同时还可以实现规划发展、协调行动、沟通认识、控制管理和激励绩效的目的。

（三）全面预算管理有利于提高资金使用效率

全面预算管理能有效地控制成本支出，优化资源配置，以提高资金的使用效率。行政事业单位通过制定和综合平衡预算来优化对有限资源的利用，以防止资源的浪费和无效使用，有效地解决了行政事业单位内部的组织结构的松散问题，实现各层级、各成员的有机结合[2]。行政事业单位应当对单位内部的资金使用情况进行全方位监控，并且要结合单位的实际情况颁布各种管理措施，进而帮助事业单位更好地对自身的业务进行调查和分析，同时还要对行政事业单位的各项资源进行科学分配，如此才能达到节约财政资金的目的。

二、行政事业单位全面预算管理中存在的问题

（一）预算组织机构不够完善

预算管理组织机构不完善是行政事业单位在管理过程中遇到的较为严重的问题。一般来说，预算组织机构的不完善不仅与行政事业单位的制度不健全存在直接关系，更与单位的组织能力等存在直接关系。就制度不健全而言，如果行政事业单位未针对全面预算管理进行制度建设，那么行政事业单位很有可能因为制度的不健全以及标准的不明确而在全面预算的管理过程中产生原则性错误。这种原则性错误的出现不仅会导致单位在建立预算管理机构上面出现“失衡”，更会导致预算管理机构在管理的过程中出现“管理障碍”。就单位的组织能力而言，如果行政事业单位没有较强的组织能力，单位上级颁布的指令也没有较强的落实能力，那么单位的预算组织机构在工作过程中必然会出现“不落实”“不作为”或者“安于现状、不闻不问”的情况。这就会导致组织机构的设置犹如池水之萍，不仅难以深入，更会导致事业单位蒙受经济损失，导致事业单位的管理水平直接下降[3]。

（二）预算编制缺乏科学性与合理性

首先，有些行政事业单位在预算编制的方法上，惯用增量预算法，这种编制方法虽然比较简便，但可能造成预算松弛，容易打消各个部门的积极性。其次，因为各个部门上报预算时不考虑具体业务开展情况的实际因素，进而导致行政事业单位的预算编制出现脱离实际情况。例如，部分行政事业单位在对固定资产的实际情况进行上报之时，没有针对此阶段固定资产的实际使用情况以及采购情况进行分析，也没有针对固定资产的报废、折旧等情况进行报表编制。长此以往，其预算编制就会因为未结合行政事业单位发展的实际情况而出现落实性差、真实性差、可靠性差的情况。最后，部分单位在对自身预算管理方法进行选择之时，过分追求所谓的“科学方法”，却没有结合自身单位的实际情况对方法进行取舍，也没有针对自身单位的实际需求对编制方法进行调整。这种情况的出现不仅会导致全面预算管理工作出现较为严重的“偏差”，更会导致行政事业单位全面预算管理工作失效，最终导致行政事业单位全面预算管理绩效考评出现问题。

（三）预算执行力不高

执行力是保障行政事业单位全面预算管理工作顺利落实的基础。部分行政事业单位在实行预算管理过程中未根据预算执行情况建立相关绩效考核机制，这就会使预算管理工作的执行过程存在较为随意的情况。例如有些行政事业单位会“凭心情”对预算管理的资金使用途径以及科目进行调整。当存在基本支出预算不足时挪用或使用项目资金的现象，也会导致预算超支。行政事业单位各部门的事权与财务资源不相匹配，导致预算计划与预算执行脱节，也使资金支付进度缓慢，或突击执行预算。不仅如此，如果单位对预算管理的执行度不高，则会导致单位对预算管理的考核结果存在偏差，考核指标也会存在不合理设置的情况。如果行政事业单位无法对当下全面预算管理的执行情况进行全面落实性管理，那么全面预算管理的质量以及效率也会受到影响，更为严重的还会导致单位的经济效益以及社会效益等受到影响。

（四）监督考核机制有待完善

行政事业单位在对全面预算管理工作进行管理之时，要强化对管理人员的监督，更要对管理人员进行全面控制。只有建立完善的监督机制，对预算管理的各个环节进行全面监督，才能对相应管理人员的工作进行约束和牵制。但事实上，大多数行政事业单位的监督考核机制设置得并不合理，这就会制约预算监督考核工作的正常进行，进而导致预算管理工作出现问题。如预算监督考核过程中较易发生资金流向不清晰、监督考核机制不完善及调动相关人员的工作积极性不明显等状况，都会不同程度上影响最终的工作效果。此外，部分行政事业单位虽已制定了相应的业绩评价制度，但在实际工作中，仍然更多地关注于财务指标而忽视了其他方面的影响，因为其在建立绩效评估指标时缺乏有效的参考。比如，一些部门为了获得更多的资金，往往会设置更高的指标，从而影响到以后的工作，而在行政事业单位中，如果不能结合单位的实际情况以及员工的实际情况需求建立相应的奖励考核机制，那么员工工作的积极性就会受到影响，就会导致行政事业单位的全面预算管理工作出现“落实问题”。

三、解决行政事业单位全面预算管理问题的措施

（一）设立专业的全面预算管理组织机构

行政事业单位在推行全面预算工作过程中，应当结合单位业务的实际情况以及单位发展的实际需求对组织机构进行科学设置，才能使其为单位的全面预算管理工作而服务，进而实现行政事业单位预算管理工作的“全面升级”。要做好预算管理组织机构的相关工作，行政事业单位应当从以下几个方面做起。首先，单位应当保证全面预算组织机构的“独立性”。单位在设置全面预算管理组织机构之后，设立专门的制度对组织机构进行“保护”和“监督”。不仅可以保障组织机构的工作效率，更能保障其工作质量，维护行政事业单位的经济安全。其次，单位管理人员应当提升组织机构管理人员对全面预算管理工作的思想认识。只有全面提升了管理人员的思想认识和工作态度以及工作质量，才能得到相应保障。

（二）加强预算编制的科学性及合理性

首先，行政事业单位要构建全面的战略预算管理思想，其战略目的应与其自身发展的需求和性质特点保持一致。行政事业单位要重视战略目标的具体实施和监督，通过预算管理的全面性、全员性来营造一个良好的全面预算管理环境，提高组织体系内全体成员预算管理意识，为全面预算管理工作打下扎实基础。行政事业单位管理人员，特别是高层领导，应充分意识到全面预算管理工作的重要性，充分发挥带头作用，以顺利完成预算编制工作。其次，在预算编制中，行政事业单位要实现预算编制的精细化、科学化、项目支出合理化。按照北京市财政局要求，除一般公共预算外，行政事业单位也要将政府性基金预算、社会保险基金预算等纳入绩效管理。在现实工作中，预算管理人员闭门造车的现象要坚决杜绝，提倡预算管理人员及时与其他部门沟通交流并充分采纳业务科室的意见，引导业务科室根据各自的工作计划，做好合理的科室预算，将预算的执行与绩效考核结合，做到预算与问责同步。

另外，还要加强对工作人员的教育培训。帮助工作人员对自身的工作态度进行端正，进而为全面预算管理的顺利实施提供有力支撑。同时，单位还应当结合自身的实际发展情况和业务实际特点，选用合适的管理方法，如此才能保障管理工作的质量和效率。

（三）加强预算执行管理

提高全面预算管理的执行度是保障行政事业单位预算管理效果的重要方法。就提高全面预算管理的执行度而言，行政事业单位应当从以下几个角度做起。

首先，行政事业单位应当建立明确的管理制度。制度不仅是保障全面预算管理工作得到落实的实际载体，更是提升全面预算管理执行效率和质量的“保护墙”。目前，有关省市的财政局已出台相关政策，要将各级政府以及各部门和单位的预算收支全面纳入绩效管理，深化政策和项目预算绩效管理，从多方全面衡量项目预算资金使用效果，特别是重大政策落实情况和重大项目预算资金配置效率的实际情况。因此，行政事业单位要想提升全面预算管理的质量和效率，就应当先建立科学管理制度。其次，行政事业单位应当加强对全面预算管理的监督和绩效考核。如北京市行政事业单位为确保绩效目标按计划顺利完成，将对绩效运行进行常态化监控，对绩效目标的落实程度和预算执行情况实行“双监控”。最后，应当在“行动前”开展“摸底工作”。在所有行政事业单位职工对全面预算管理工作有了一个初步的了解之后，就必须采取有力的措施以确保其实施；在编制预算时，要依据本行政事业单位的实际情况，制定具体详细的预算目标，并依据有关预算法律法规等资料，结合行政事业单位实际情况，对预算项目、财务活动进行分类汇总，最终形成切实可行的预算管理方案。除此之外，还要充分论证，选择科学、合理的预算编制方式编制预算，以保证全面预算管理体系的严谨性、可行性。

（四）建立完善的监督考核机制

行政事业单位在构建预算业绩监控体系的同时，需要各部门根据自身的具体情况，将预算考核与预算目标、预算编制、预算执行相联系，并根据各部门的运行特点来制定预算考核目标；还要将预算和各部门的年度绩效考核有机地结合起来，实现“硬联动”，以提高资金的使用效率。《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》这一政策的出台使得相关行政区域内行政事业单位预算管理体系得以全面升级，形成一种独特的全面预算管理的模式。这种模式的特点在于全面性，无论是从格局、成本核算，还是范围覆盖方面，都印证了这一属性。行政事业单位作为预算主体，在预算管理实施过程中，主动发挥多主体联动的优势，建立健全全面预算绩效管理体系。

行政事业单位在实施预算管理时，健全的绩效考评与监督体系能够在员工之间实现赏罚分明，以避免因个人的私利而导致整个行政事业单位的利益受损，必要时可以制定内部审计制度，内部审计制度和全面预算管理相互作用并相互影响，内部审计制度的制定可以加强预算规范化管理、规范预算管理程序，有利于完成预算管理目标。

（五）增强全员参与预算管理的意识

预算管理的核心是“三全”，即全员参与、全面管理、全程跟进。全面预算管理是一项系统工程，需要行政事业单位内部人员树立先进的全面预算管理理念，并具备专业化的综合预算管理手段，让全员积极参与到预算管理中来；同时做好大量数据以及相关信息的准备工作，做到预算有依据和预算资金核算准确，进而提升预算管理工作的科学性和可靠性。全面预算管理有利于加强各部门之间的沟通与协作，形成全员参与的管理系统。全面预算管理可以把行政事业单位开展的各项预算工作连接成一个整体，将各责任部门的子预算统一于预算体系，以便组织实施全面和全方位的预算。依据根据北京市财政局相关文件精神，全面预算管理体系要做到全过程闭环、全范围覆盖。对于重大政策和项目的开展，要做到事前、事中和事后全过程预算绩效管理。如北京市行政事业单位会按要求对实施期超过一年的重大项目实行全周期跟踪绩效管理。

在日常全面预算管理中，各级财政领导要树立全面的预算管理观念，充分发挥领导和引导的功能，集中思想，使得每个职工都自觉地参与到预算管理工作中来，成为一个全面的预算执行的监督者，并及时总结及调整工作流程和方法，确保规范、合理的预算编制得以有效实施。预算工作的重点是提高预算工作的质量，解决预算管理工作中出现的一些问题，如注重常态化培养具有财务和业务技能的高素质的专门人才，积极推进业财融合等。既要确保预算工作的顺利进行，又要密切关注业务进展和资金拨付的进度，确保资金拨付与业务进展相匹配。同时加强预算管理相关知识的培训，包括定期组织员工学习预算法规、预算编制流程，掌握预算编制过程中需要注意的事项等。

结语

综上所述，行政事业单位在推进全面预算管理工作之时，应结合单位业务的实际需求以及单位的实际情况开展相应的预算管理编制工作。只有结合单位的实际情况编制预算，才能保障全面预算管理工作的严谨性以及合理性，从而促进行政事业单位的持续发展。