21世纪以来我国特殊教育政策演进的历程、特征与展望①

曲铁华，黄 晶

（东北师范大学，吉林 长春 130024）

21 世纪初，我国处于建立社会主义市场经济体制和实现现代化建设战略目标的关键节点，在构建社会主义和谐社会进程中，党中央、各级政府及社会各界对特殊教育事业的关注程度逐步提升。特殊教育的发展水平不仅是衡量一个国家综合实力、文明程度的重要标志，而且在一定程度上是以人为本的时代精神的反映。我国在履行《世界人权宣言》《残疾人权利公约》《儿童权利公约》等国际规约的同时，重新审视了特殊教育的地位，奠定了特殊教育相关政策的基础，将包括特殊教育在内的整个教育重新定位为“以改善民生为重点的社会建设”［1］。梳理21世纪以来特殊教育政策的演进特征，不仅有利于推进我国特殊教育的理论发展，更能在新的历史时期加快推进特殊教育现代化，全面建设教育强国。

一、特殊教育政策演进的历程

21 世纪以来，我国特殊教育政策在经历了多次调整和改革后，逐渐形成了以公平、包容、多元为特征的政策框架，经历了高效普及的探索期、普适均衡的提升期、资源保障的巩固期和全面深化的繁盛期四个阶段。特殊教育逐渐作为“社会的系统工程”成为社会公共空间的公共事务，以公共诉求镶嵌在相互联系的社会系统中。［2］

（一）特殊教育高效普及的探索期（2000—2006年）

1.着重义务教育阶段的特殊教育普及发展

2001年5月公布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》确立了特殊教育在普及九年义务教育工作中的地位。［3］同年印发的《中国残疾人事业“十五”计划纲要（2001 年—2005年）》规定：“使适龄残疾儿童少年义务教育入学率在已经通过普及九年义务教育验收的地区达到或接近当地健全儿童少年水平。”［4］2001 年10 月，教育部等九部门按照分区规划、分类指导、分步实施的原则，进一步对不同地区残疾儿童少年义务阶段的入学率提出了明确要求。［5］

随后，2006年6月印发的《中国残疾人事业“十一五”发展纲要（2006 年—2010 年）》对一定人口规模、拥有适龄残疾儿童少年较多的地区设立义务教育特殊学校作了强制规定。［6］到2000 年，全国共有特殊教育学校1539 所，在校残疾儿童37.76 万人。［7］2006 年，我国仅义务教育阶段的特殊教育学校就扩充至1648 所，在校接受特殊教育的学生达56.2万人。［8］这一时期的教育政策不仅扩大了残疾儿童少年义务教育的规模，并且着力使残疾儿童少年“进得来，留得住，学得好”。

2.建立随班就读制度

随班就读是在充分借鉴国际融合教育模式基础上，结合我国特殊教育实际而设立的一种教育形式。2001年4月印发的《中国残疾人事业“十五”计划纲要（2001 年—2005 年）》强调要“大力推广随班就读”［9］。2001 年10 月，教育部等九部门对随班就读的制度管理、教师培训、教学工作、教材编写、研究指导等提出一系列要求［10］。2006 年6 月，经修订的《中华人民共和国义务教育法》规定：“普通学校应当接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读。”［11］

2002 年底，全国随班就读工作经验交流会在北京召开。教育部与中国残疾人联合会教育就业部于次年印发《全国随班就读工作经验交流会议纪要》，充分肯定了随班就读政策的实施成果，认为该政策在提升残疾儿童少年义务教育入学率、促进其身心全面发展与社会融合、推动教育思想观念的深刻转变等方面具有多重意义。［12］这一时期，“以大量的随班就读和普通学校附设特教班为主体，以特殊教育学校为骨干”的特殊教育基本格局已经形成。实践证明，随班就读是发展我国特殊教育事业的一项重要策略。

3.加强特殊教育师资队伍建设

提高特殊教育的质量，关键在于提高特殊教育的教师队伍质量。2001年4月印发的《中国残疾人事业“十五”计划纲要（2001 年—2005年）》提出：“建立师资培训基地，培养一批骨干教师……通过集中办班和巡回指导，提高普通学校特教班和承担随班就读任务教师的教学水平。”［13］同年10 月，国家又提出要“大力加强特殊教育教师的培养、培训工作”，并规定“各地人民政府要保证特殊教育教职工的工资和特殊教育津贴按时足额发放”［14］。2002 年8 月，教育部发文强调要建立稳定规范的制度以保障教职工工资按时足额发放。［15］2006 年6 月修订的《中华人民共和国义务教育法》明确提出“特殊教育教师享有特殊岗位补助津贴”［16］。给特殊教育教师提供的工资和津贴政策保障在一定程度上稳固了特殊教育教师队伍，减少了教师资源的流失。这一阶段，国家逐步开始重视特殊教育的师资培养，一些高校采取了定向培养模式，由特殊教育专业定向输送教师至特殊教育学校，在保证师资力量的同时又提高了教师的学历层次。

（二）特殊教育普适均衡的提升期（2007—2011年）

1.发展本土普惠的学前特殊教育

这一时期，关于特殊儿童学前教育的政策话语逐渐丰富起来。2008年4月修订的《中华人民共和国残疾人保障法》明确提出对残疾儿童实施学前教育应依靠机构与残疾儿童家庭的协作。［17］随后印发的系列文件对“因地制宜发展残疾儿童学前教育”进行了着重强调。［18-19］我国残疾儿童学前教育发展的地区不均衡体现在对“因地制宜”的强调上。“普惠性学前教育”的政策话语首次出现在国务院于2010 年11 月出台的《关于当前发展学前教育的若干意见》中［20］，并于次年在《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》中再次重申［21］。普惠性学前教育的提出契合了我国特殊教育的发展目标，给予更多残疾儿童以接受特殊教育的机会。这一时期，学前特殊教育体系建设刚刚起步，学前特殊教育办学主体与办学形式呈现多样化的样态，试点工作主要在北京、上海等发达地区开展。这些探索完善了学前特殊教育资源的整合与利用，一定程度上保障了学前特殊教育质量。

2.扶持中西部地区特殊教育规模扩展

受历史和经济条件制约，我国中西部地区的特殊教育学校发展态势一直以来都不甚理想。一方面，特殊教育学校的校舍条件差。60%以上的特殊教育学校设在县镇或农村，校舍建设标准较低，学生生活设施不完善，校舍不仅存在较多安全隐患，且在使用功能上不能满足残疾儿童少年心理、生理及行为特征的特殊要求。另一方面，特殊教育学校的设施配套条件差。中西部特殊教育学校教学康复训练设施配置质量较低，现代信息技术教育设备严重匮乏，一定程度上对学生正常的教育教学、生活及康复训练活动产生影响。为了缓解及改善以上状况，2007 年9 月，教育部联合国家发展改革委按阶段、分步骤对中西部地区的特殊教育学校建设进行顶层设计，规划在中西部地区建设特殊教育学校1 150 所左右。［22］2009 年5 月，教育部等八部门联合出台的《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》进一步针对中西部人口规模不一的县提出了设立特殊学校的差异化要求。［23］2011 年5 月，“推进中西部地区特殊教育学校建设”被重申［24］。

2008 年启动的特殊教育学校建设规划项目实现了自中华人民共和国成立以来规模最大的一次特殊教育学校建设。2012 年中央特殊教育专项补助经费增长至5 000 万元，从2008 年的1500 万元起，五年来累计达到了1.2 亿元。该项经费主要用在中西部地区新建、改建、扩建1182 所特殊教育学校上，持续为该地区特殊教育学校办学条件改善提供支持。［25］这一时期的政策举措，扩大了中西部地区特殊教育的规模，大大改善了此前我国特殊教育区域发展不平衡、不均衡的局面。

3.构建科学规范的特殊教育课程体系

此前，我国关于特殊教育课程的政策话语较少，缺乏培养目标、课程设置、课程评价等方面的实施细则。2007 年2 月，教育部印发了盲、聋、培智三类学校义务教育课程的实验方案，隔年对残疾学生在课程改革中培养能力的侧重点进行了详细阐述［26］。2012 年，国家基础教育课程教材专家工作委员会特殊教育委员会成立，主要负责统筹协调、指导特殊教育课程标准编写小组修改完成三类特殊教育学校课程标准。［27］这三类课程方案的颁布执行促进了特殊教育教学理念更新，进而带来了教学方法、教学技术、教学评价等方面的改革，在一定程度上满足了基础教育课程改革和特殊教育事业发展的需要，为义务教育阶段特殊教育学校的课程设置提供了参照标准，使适合三类残疾儿童少年的课程体系得以构建。

（三）特殊教育资源保障的巩固期（2012—2016年）

1.保障较高水平的特殊教育经费资源

质量提升，经费先行。2012 年6 月颁布的《国家教育事业发展第十二个五年规划》以及同年9 月出台的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》都要求各级政府根据特殊教育学校学生的实际需求制定学生人均公用经费标准。［28-29］随后，在2014 年1 月，教育部等七部门规定义务教育阶段特殊教育学校的生均预算内公用经费标准应逐年增至每年6000 元。［30］次年再次明确要确保特殊教育学校和随班就读残疾学生按照每生每年6000 元的标准获得公用经费补助。［31］这一时期，对残疾学生生均公用经费的政策规定，为特殊教育事业发展提供了有力的物质基础，有效保障残疾儿童少年享受平等的受教育权。

2.培养素质优良的特殊教育教师资源

2012年6月颁布的《国家教育事业发展第十二个五年规划》提出：“加强特殊教育师资队伍建设，逐步提高特殊教育教师待遇。”［32］这一要求旨在通过优化教师教育结构、加大特殊教育师资培养力度等措施加强和改革特殊教育教师教育。2012年8月，国务院对特殊教育教师队伍建设提出了“以提升专业化水平为重点”［33］的要求，并呼吁发布相关标准，加强培养培训基地建设。同年9 月，教育部等五部门明确提出要坚持“特教特办”原则，推动特殊教育教师专业发展进入常态化轨道。依托“国培计划”，加大全国特殊教育学校教师的培训力度。［34］

2014 年6 月，“特殊教育学校校长能力提升工程”［35］启动，目标是通过全国培训，培养一批能够引领特殊教育改革发展的骨干校长。2014年8月，教育部出台《关于实施卓越教师培养计划的意见》，提出要培养“卓越”的特殊教育教师。［36］教师培养目标从专业化向卓越化的转变表明，国家和社会对特殊教育教师的要求不断提升。这一时期的特殊教育教师队伍建设，不仅要求加大培养力度，而且深化了特殊教育教师培养模式改革，充分体现了特殊教育教师培养从量到质的转变。自此，特殊教育教师队伍的总量逐年增加，年龄结构不断优化，学历层次持续提升。

3.建设功能完善的特殊教育资源教室

早在2003 年12 月，《特殊教育学校建筑设计规范》（JGJ76-2003）就已发布。2008 年，国家启动了特殊教育学校建设规划项目。2011 年10 月，为满足特殊教育学校教学活动和师生生活的基本需求，国家发布了《特殊教育学校建设标准》。2012 年，国家特殊教育学校二期建设项目开始实施。2014年1月，教育部等七部门明确提出要强化对特殊教育资源教室、无障碍设施等基础设施的建设，同时支持在普通学校中设立特殊教育资源教室（中心），以满足接纳更多随班就读残疾学生的需求。［37］2016 年1 月发布的《普通学校特殊教育资源教室建设指南》强调了资源教室在为普通学校残疾学生提供特殊教育、康复训练和咨询方面的关键作用。［38］2016年8月印发的《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》强调：“在残疾学生较多的学校建立特殊教育资源教室。”［39］这一时期出台的一系列政策对特殊教育资源教室作了规定，进一步加强了特殊教育学校教育教学、康复仪器设备标准化建设要求，保障了特殊教育教学活动的科学、有效开展。

（四）特殊教育全面深化的繁盛期（2017 年至今）

1.发展实用适宜的特殊职业教育

2017年2月经修订的《残疾人教育条例》出台，突显了国家对特殊职业教育的重视，并强调残疾人职业教育应集中力量加强中等职业教育的发展，同时加速推动高等职业教育的进程。［40］2017 年7 月，教育部等七部门发文鼓励各类职业教育培训机构积极强化残疾人职业技能培训。［41］2018 年4 月，教育部等四部门印发了我国首个专门促进残疾人职业教育发展的政策性、指导性文件——《关于加快推动残疾人职业教育发展的若干意见》。［42］2021 年7 月，国务院明确提出：要确保完成义务教育并有意愿的残疾青少年能够接受适宜的中等职业教育。［43］这一系列残疾人职业教育政策的全面推进，不仅有助于更好地维护残疾人受教育的权利，促进教育公平，也有助于帮助残疾人提升就业、创业能力，推动残疾人就业领域事业的发展，为残疾人更有效地融入社会奠定坚实基础。

2.落实“一人一案”的教育安置

特殊教育“一人一案”，是指给每一位随班就读而又有特殊需求的学生建立专项档案。以此为基础，由资源教师、巡回指导教师与任课教师、家长一起为其制定个别化的教育方案。2017年4月，教育部办公厅和中国残联办公厅规定：“各地要按照‘全覆盖、零拒绝’的要求，以区县为单位，根据残疾儿童的实际制订教育安置方案。”［44］2017 年7 月发布的《第二期特殊教育提升计划（2017—2020 年）》要求各地“落实‘一人一案’，做好教育安置”［45］。2020年6 月，教育部强调，普通学校应根据残疾学生的个体差异制定个性化的教育教学方案。［46］2021年7月，国务院颁布《“十四五”残疾人保障和发展规划》，要求“实现适龄残疾儿童少年‘一人一案’科学教育安置”［47］。特殊教育“一人一案”的教育安置方式能有效实现每个特殊儿童整个生涯教育发展的全信息化记录与管理，并通过数据分析，为其个别化教育教学提供科学指导。

3.实行标准严谨的专业认证

2017 年10 月，教育部颁布了《普通高等学校师范类专业认证实施办法（暂行）》。次年1月，教育部启动了师范类专业认证工作，此举标志着我国师范类专业全面进入质量管理的新时代。2019 年10 月，《特殊教育专业认证标准》发布，这一专业认证标准与已经发布的中学教育、小学教育和学前教育专业认证标准在构建维度上基本一致，形成了相互衔接、逐级递进的三个层级。［48］《特殊教育专业认证标准》具有导向特征、专业特征、差异特征。［49］在特殊教育认同、人道主义精神、康复训练、融合教育等方面体现了特殊教育的特色。此外，《第二期特殊教育提升计划（2017—2020 年）》提出，要支持“师范类院校和其他高校扩大特殊教育专业招生规模，提高培养质量”［50］。2021年4月发布的《特殊教育专业师范生教师职业能力标准（试行）》，提出了特殊教育专业的师范生需要满足的多个层面的能力标准要求。［51］这一系列政策对我国特殊教育师资的培养产生了重大且深远的影响。

二、特殊教育政策演进的特征

二十余年来，我国特殊教育政策持续稳步推进，体现了特殊教育理念的三个演进特征：一是全纳化、融合化；二是特殊教育体系的两端延伸化；三是特殊教育价值取向的人本化。

（一）特殊教育理念的全纳化、融合化

全纳教育的兴起可追溯至20 世纪90 年代。对全纳教育的认同与实践主要体现在对“随班就读”教育理念的采纳与应用上。［52］全纳教育强调在普通学校中接纳所有学生，不论学生是否具有身体或智力上的残障，都要为学生创造一个包容性的学习环境。这一模式旨在通过提供适应性支持和资源，使每个学生都能充分参与学校生活，并在相同的学习环境中接受教育。融合教育根植于满足所有学生多元学习需求的理念，目的是在邻近学校中创造出具有归属感和社区氛围的高质量、年龄适宜的班级，为特殊儿童提供平等、高效的教育及相关服务。［53］通过融合教育，学校致力于提供个性化的支持，促进学生的全面发展，并推动教育观念的转变，使之更加关注包容性和个体差异。21 世纪以来，尤其是2013 年以后，“全纳教育”与“融合教育”时常出现在特殊教育政策文本中。

《特殊教育提升计划（2014—2016 年）》的总体目标为“全面推进全纳教育”以及“促进融合教育”。［54］《国家贫困地区儿童发展规划（2014—2020 年）》着重强调：“积极推进全纳教育，使每个残疾儿童都能接受合适的教育。”［55］2015 年1 月，国务院要求“推行全纳教育”［56］。同年，教育部发布的《特殊教育教师专业标准（试行）》在“专业能力”部分提出要“创设安全、平等、适宜、全纳的学习环境，支持和促进学生的学习和发展”［57］。2016年1月发布的《普通学校特殊教育资源教室建设指南》，其首句便是“为更好地推进全纳教育”［58］。

《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》提出：“不断扩大融合教育规模。完善中高等融合教育政策措施……加强对普通学校实施融合教育的指导和支持。”［59］2017 年2 月修订的《残疾人教育条例》再次强调，要“积极推进融合教育”［60］。同年发布的《第二期特殊教育提升计划（2017—2020 年）》全面突显了“推进融合教育”的理念［61］。2021 年7 月，国务院发文呼吁：“开展残疾人融合教育示范区、示范校和优秀教育教学案例遴选。支持高校开展残疾人融合教育。”［62］

由此可见，我国特殊教育政策由“全纳教育”和“融合教育”的交替使用，过渡到只采用“融合教育”的政策话语，这不仅体现了特殊教育对国际理念的借鉴，还表明我国已逐步探索出适合国情的本土化特殊教育理念。

（二）特殊教育体系的两端延伸化

从“大力普及”到“提高普及水平”再到“巩固”，义务教育阶段向来是特殊教育体系的发展重点，而非义务阶段的特殊教育发展整体相对滞后，规模有待扩大。从2008 年起，在特殊教育普适均衡的提升期，学前教育阶段的特殊教育政策话语从“积极发展”到“因地制宜发展”再到“普惠性”“大力发展”，其转变过程足见国家从政策层面对学前教育阶段特殊教育开始逐渐重视。

除了呼吁在高等学校招生体检工作中为残疾考生提供便利外，特殊教育政策也呼吁各地“有计划地在高等学校设置特殊教育学院或相关专业，满足残疾人接受高等教育的需求”［63］，并要求“支持高校增设适合残疾人学习的相关专业……支持普通高校、开放大学、成人高校等面向残疾学生开展继续教育”［64］。

与此同时，残疾儿童少年的职业教育也日益受到重视。2007年4月中国残联和教育部联合发布《残疾人中等职业学校设置标准（试行）》。［65］2018 年4 月印发的首个专门推动残疾人职业教育发展的纲领性文件——《教育部等四部门关于加快发展残疾人职业教育的若干意见》，体现了从逐步发展、加快发展到关注“为残疾学生提供更多选择”［66］，再到“使完成义务教育且有意愿的残疾青少年都能接受适宜的中等职业教育”［67］的逐层递进，特殊教育政策话语的转变体现了对残疾儿童少年职业教育选择的多样性和个性化的满足。

（三）特殊教育价值取向的人本化

一方面，以人本主义为政策价值取向体现为特殊教育对象的扩大化。2008年3月，中共中央、国务院首次将“残疾人家庭子女”纳入资助范围。［68］2008 年4 月修订的《中华人民共和国残疾人保障法》规定，对接受教育的残疾学生和贫困残疾人家庭的学生应按照国家相关规定提供资助。［69］2011 年5 月，《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》进一步提出：“帮助农村残疾人和残疾人家庭子女接受职业教育。”［70］从“残疾学生”到“残疾人家庭子女”，政策的演变将特殊教育的对象边界不断拓宽，这不仅体现了残疾人教育事业内涵的延展，更体现了人本主义取向的政策价值。

另一方面，以人本主义为政策价值取向体现为对残疾考生的人性化关怀。每年高考期间，各地均致力于为残疾考生提供个性化服务，搭建无障碍的考试环境。早在2003 年3 月出台的《普通高等学校招生体检工作指导意见》就提及要体现以人为本的理念，关爱残疾考生。2017年4 月颁布的《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定》对此又提出多项要求。例如：为视力残疾考生印制盲文试卷、大字号考卷；允许听力残疾考生携带辅助设备参加考试，并为其免除外语听力考试；允许行动不便的残疾考生使用轮椅、助行器甚至携带特殊桌椅，另准予残疾考生优先进入考场，为其配备专门的引导服务人员等，为残疾人参加高考提供必要支持条件和合理便利。

以上提及的多个政策不只是简单地提出普及残疾人教育的工具措施，而且还在学习机构的条件、保障支持措施等方面提出“提供便利和条件”“不得歧视”等补充性规定，赋予了政策工具以人性化的价值关怀。［71］特殊教育政策正是凭借以人为本、维护残疾人尊严、促进残疾人教育公平正义等政策规定，坚定了其人本主义的价值取向。

三、我国特殊教育政策发展的未来展望

自21 世纪以来，我国特殊教育政策体系涵盖了管理体制政策、经费政策、教师政策、课程与教学政策等方面，总体而言还在不断进步与创新。但不可否认，现有特殊教育政策仍存在财政投入不平衡不充分、对教师专业素养需求欠缺、对课程教材建设方面要求相对薄弱等问题。展望未来，特殊教育政策需要从多个维度进行完善。

（一）加大国家财政对特殊教育的投入力度

尽管我国特殊教育资金总体上呈现逐年上升的趋势，但相对于特殊教育事业的全面发展需求而言，其资金支持仍然明显不足。特别是在贫困地区，由于教育经费短缺，特殊教育的财政投入受到限制，规模较小的县镇级特殊教育学校难以维持正常的运作。特殊教育学校中残疾程度较重或存在多重残疾的学生比例逐年上升，导致每名学生所需的教育经费、教师资源、设备设施等需求骤增，现有条件难以满足残疾学生接受教育的基本需求。特殊教育未来发展需要进一步加强财政保障，以确保特殊教育事业的可持续发展和全面发展。

1.调整国家财政特殊教育经费投入结构

2020 年，我国残疾学生随班就读的在校学生为43.58 万人，占特殊教育在校生总数的49.47%。［72］从数量上说，残疾学生随班就读已经成为我国特殊教育的主要教育形式。“全面推进随班就读工作，不断提高教育质量”仍将是特殊教育今后发展的主要任务。因此，国家应该调整特殊教育经费投入结构，加大国家教育财政对残疾学生随班就读的经费支持，以保障残疾学生在普通学校就读的教学质量。除了要加大对贫困地区特殊教育经费的投入外，还要对重度残疾学生进行专项单列投入，与此同时，还要加强对特殊教育经费使用的监督和管理，确保经费充分发挥效用。

2.增加对中西部特殊教育学校建设的财政投入

中西部地区仍然是特殊教育发展的薄弱地区。尽管近几年政府出台了一系列政策加大对中西部地区特殊教育学校的支持力度，使相当一部分特殊教育学校的办学条件有了明显改善，但农村边远地区特殊教育学校的办学条件仍然不足，因此，国家应该在继续支持中西部20 万以上人口地区新建至少一所特殊教育学校的同时，持续实施中西部地区特殊教育学校危房改造工程，促进中西部地区特殊教育的崛起。

3.改善和提高特殊教育教师待遇

特殊教育教师待遇与其工作付出不匹配是特殊教育教师岗位缺乏吸引力的一个重要原因。低待遇的具体表现为任务重、责任大、社会认同感低且工资待遇偏低。国家实施工资改革以后，有些东部地区的特殊教育学校教师工资总数不升反降，从而影响了部分特殊教育教师的工作积极性。建议对在普通学校从事残疾学生教育教学工作的普通教师，在其从事特殊教育班或随班就读教育教学工作期间，按其承担的教育教学工作任务给予专项特殊教育教师补贴。对于为普通学校随班就读工作提供指导的巡回指导教师、普通学校资源教室的资源教师也实行专项补助。

（二）加强特殊教育教师的培养和培训

提高特殊教育质量和推动融合教育发展的核心力量是教师，他们的工作难度大、付出多，但待遇不高、社会认同感较低，岗位缺乏吸引力。因此，特殊教育学校教师不足、专业化程度不高的现实问题已经严重制约了特殊教育的发展。增加特殊教育教师数量，提高其专业化水平必须从完善特殊教育教师培养培训体制和机制入手。

1.支持特殊教育专业发展

我国特殊教育师资培养的机构主要涵盖高等特殊教育师范院校和高等师范院校中的特殊教育专业。这些专业院校培育特殊教育教师，受制于特殊教育专业学生规模，以及难以确保所有毕业生都愿意投身特殊教育工作的实际挑战，真正进入特殊教育学校从事教育工作的毕业生数量相对较少，难以满足特殊教育学校对师资的需求。建议国家加大对师范院校特殊教育专业的支持，这种支持不仅要体现在政策上，还要体现在经费保障上，如设立特殊教育专业学生全额奖学金、对开办特殊教育专业的高校给予教育财政拨款方面的补助等，鼓励高等师范院校积极增设特殊教育专业。

2.鼓励高等师范院校非特殊教育专业开设特殊教育课程

建议结合我国具体国情，针对特殊教育学校需要学科教师的特点，有计划地在东、中、西部普通师范院校试点开设特殊教育专业必修课程，在非特殊教育学院（如数学、化学、历史、文学等）的相关专业加开或选开一学期的特殊教育专业课程。如果毕业生毕业后去特殊教育学校从事教学工作，则由有关部门返还学生读书期间的学习费用。此外，国家也应有计划地在师范类及医学类院校着手培养各类康复人才，逐步满足特殊教育学校对各类康复专业教师的需求。

3.多种途径培训在职特殊教育教师

针对特殊教育学校教师特殊教育专业化程度低的现状，建议委托特殊教育学院定向开设为期半年、一年不等的在职特殊教育教师高级培训班，提高特殊教育学校现有学科教师的专业技能。在国家“强师工程”中列入特殊教育教师培训项目，在“国培计划”中加大对特殊教育教师的支持力度。设立国家级、省级“随班就读教师”培训项目，解决普通学校随班就读教师缺少特殊教育培训的问题。规定普通教师继续教育学分中包含一定比例的专业职后特殊教育学分，以便使所有普通学校教师对残疾儿童少年心理特征和教育有基本的理解，提高他们的特殊教育教学能力。

（三）提升特殊教育课程的建设水平

1.建立融合共通的课程体系

尽管2016 年发布的三类学校义务教育课程标准已将特殊教育课程标准与普通学校的课程标准进行了融合设计，一定程度上体现了政策制定者对当前国际特殊教育课程改革前沿趋势的把握，但总的来说，融合教育理念体现得不够充分，还存在上升空间。融合教育的基本理念在于学校的课程内容、教学方法、设施环境等要为多样化的学生群体服务。而不是强迫残疾学生去融入主流群体。因此，对课程内容的改革亟待进行。还应制定满足残疾学生需要的多元化课程标准，充分照顾不同残疾学生群体的差异性，开发出符合其身心发展特点的课程内容，这在一定程度上也是对特殊群体教育权的重要保障。

2.开发多元化的课程资源

各地区宜紧密结合当地实际情境，针对不同残疾学生的特殊教育需求，加大对特殊教育课程资源的研究力度，持续开发优质特殊教育课程资源。在偏远地区、民族地区等特殊教育资源保障欠佳的区域，应酌情开发适切的课程资源，并充分利用线上课程开展教育教学活动。针对具有多重残疾、患有孤独症的学生，要积极推进差异教学和个别化教学，研发更具个性化的课程资源。此外，还要强化学前、普通高中及职业教育的特殊教育课程资源建设。应借助信息化工具，有机整合相关教研机构、特殊教育学校、特殊教育中心及多元课程资源平台的有效教学资源，推动特殊教育课程资源的协同构建与共享。

3.完善课程实施的质量监测

《特殊教育提升计划（2014—2016 年）》着力强调：“逐步建立特殊教育质量监测评价体系。”［73］《第二期特殊教育提升计划（2017—2020 年）》进一步明确：“完善特殊教育质量监测制度。”［74］2022 年11 月，教育部发布《特殊教育办学质量评价指南》，在“课程教学实施”中设置四项关键指标，即规范课程设置、优化教学方式、开展多元评价、康复辅助支持。由此可见，我国通过政策引导，对特殊教育的课程逐步开始建立科学的评价体系。［75］放眼国际，众多发达国家已经建立较为完备的特殊教育课程实施监测体系，相关经验值得我们借鉴。可先选择实验区进行试点研究，之后在区域内进一步推广，对更大范围的特殊教育课程实施监测，并以此作为国家特殊教育政策改革的实践依据。在这个过程中，除了要保证监测的科学性，体现出全方位、全过程的特征，还要充分考虑不同残疾学生的个体差异，力争采取灵活多样的评估方式。