人民监督员制度外部化问题研究

张加林

摘要：人民监督员制度被定性为一项对检察工作的外部监督制度，但实践中从制度设计、人民监督员的选任和管理，到案件监督程序控制及监督结果处理，都是检察机关自身在运作。为了使人民监督员制度真正成为名副其实的外部监督制度，许多地方检察机关进行了人民监督员制度外部化的尝试，取得了一定成效，但也存在许多问题。本文在分析人民监督员制度试点实践中存在问题的基础上，拟从人民监督员制度外部化的理论依据与现实基础、人民监督员制度外部化实践问题和实现路径等方面进行探讨，希望能对该制度的发展和完善略有裨益。

关键词：外部化；人民监督员选任；人民监督员管理；法制化

中图分类号：DF84文献标识码：A文章编号：1003-854X(2009)06-0137-04

随着人民监督员制度试点工作的不断深入，人们发现人民监督员制度没有完全体现“人民性”，监督的外部化程度不高。无法实现设立该制度的目标。所以，许多基层检察机关在同级人大常委会的支持下。进行了人民监督员制度外部化的尝试。

一、人民监督员制度外部化的理论依据

1人民监督员制度外部化符合外部监督原理

权力是为了维护和实现权利而产生，但权力本性又极难被驾御，因为它天然隐藏着腐败，绝对权力导致绝对腐败，所以任何道德自律和内部监督都是靠不住的，只有外部监督才能遏制住权力的贪欲，只有外部监督才能论证一种权力的正当性，这是一种政治常识。因此，外部监督与内部监督相比，具有天然的优越性。这种优越性主要体现在外部监督的独立性上。它使得监督主体和监督对象属于互不隶属的组织系统。易于排除系统内部的长官意志、人情世故的干预，客观公正地评判监督对象的行为。并使监督结论较少带有利益色彩，能够为社会公众所接受。西方人不相信权力自我的监督能力。他们谈的监督，与我们的指称不同，其所谓的监督，其实是公民和社会权利对政府权力的监督，其实质是一种外部监督。这也正契合了我们人民监督员监督的性质。有专家认为人民监督员监督“目前基本上还是一种权利监督，根据就是宪法规定的公民有批评建议的权利、有管理国家事务的权利等等。他们的一些意见只能起提示作用、提醒作用。并没有法律意义上的强制作用，是一种权利监督。”因此，笔者认为，必须从外部监督的优越性、人民监督员监督性质等方面来寻找人民监督员制度外部化的理由。如果说，权力制衡理论是人民监督员制度的理论基础之一，那么外部监督理论应该是该制度外部化的重要依据。

2人民监督员制度外部化符合制度设立初衷

检察机关查办职务犯罪工作与公安机关刑事侦查工作相比。具有相对封闭性，主要体现为侦查、逮捕、起诉，都由检察机关自己完成，缺乏必要的外部监督制约。而以上环节中存在较大随意性，容易发生权力的滥用和误用，如果不加强监督制约，检察机关就难以做到严格遵守法律，维护法制、保障法律正确实施的作用也就难以有效地发挥。最高人民检察院清醒地认识到这一点，因此主动设计推出人民监督员制度，并开展试点工作，这充分体现了检察机关主动接受监督的勇气和胸怀。目前，各地检察机关都在探索如何把这一制度变成“体外”制度。以东部某省为例，所辖13个地级市中。有4个地级市，38个县区检察院进行了外部化的尝试。在进行外部化实践过程中，都是各级检察机关主动与同级人大联系，在制度规定、人民监督员选任等方面进行了初步探索。因此。人民监督员制度外部化。也是检察机关的内在愿望。

3人民监督员制度外部化符合政策理论方向

首先。它有政策依据。国务院新闻办公室2005年10月发布的《中国的民主政治》白皮书，把人民监督员制度作为“加强司法民主建设。体现诉讼民主要求，保障人民的民主权利和公民合法权益的重要内容”。2006年，中央下发的《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》(中发[2006]11号)明确指定：“深入推进人民监督员制度试点工作，适时加以推广，促进人民监督员制度规范化、法制化。”中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题决定》也提出“加强司法民主建设，健全人民监督员制度”的要求。

其次，它有理论基础。马克思主义关于人民群众监督的基本理论认为，在人民当家作主的社会主义国家的权力结构中，需要有一个监督其他国家机关和公民遵守法律的监督机关(检察机关)，这个监督机关在履行监督权的同时，要接受人民群众的监督。显然，这里的人民群众监督指的是对监督机关进行的外部监督。因此，将人民监督员制度转向体外，是符合马克思主义监督理论的。同时，它也有国内法的理论基础。我国的政权是以人民代表大会制度为核心的结构，是人民主权原则的具体体现。我国宪法第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是人民主权原则的明确表述。在我国政治体制中，人民享有广泛的参政权。人民参与各项社会管理活动，是人民应有的权利，这其中也包括参与我国的司法管理活动。人民监督员对检察机关直接受理立案侦查案件进行监督正是人民参与国家管理活动的一项具体体现。宪法第27条还规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”由此观之，人民对国家机关和国家工作人员进行监督是宪法赋予人民的一项法定的权利，国家机关和国家工作人员接受人民的监督是其法定的义务，而这项法定的义务不是一般法律所规定的义务，而是国家之根本大法规定的基本义务。

4人民监督员制度外部化符合制度本身需求

由于人民监督制度是检察机关自行设计并启动试点的，因此，从制度本身来看就必然带有许多“体制内”的明显特征，比如接受监督的案件范围，就是由检察机关自己制定的《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》和《最高人民检察院关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》中予以明确，只有检察机关查办职务犯罪过程中的拟撤案、拟不起诉和不服检察机关逮捕决定“三类案件”和应当立案而不立案或者不应当立案而立案，超期羁押，违法搜查、扣押、冻结等“五种情形”才交由人民监督员进行监督。此外，根据最高人民检察院的《人民监督员制度试点工作方案》要求，实际试点中，检察机关内部设立了人民监督员办公室作为人民监督员的办事机构，并由专职的检察干部负责；人民监督员开展监督工作所需的经费，由检察机关提供，在检察机关业务经费中列支；对人民监督员所提出的申请回避，其决定权由检察长行使：人民监督员的监督时限，计算在检察机关的办案期

限中，检察机关不得因人民监督员的监督而超过法定的办案期限；人民监督员的监督意见并不具有确定的法律效力，它只能启动相关的检察机关内部监督程序。这些特征不仅与“外部监督”名不副实，还为质疑此项制度的人提供了非议的借口。因为，制度本身存在的体制内特征，需要进行彻底的外部化改造，使其名副其实。

5人民监督员制度外部化符合国家政体要求

从实践来看，人民监督员制度外部化主要是通过人大来实现的。笔者认为，通过人大实现人民监督员制度的外部化，是符合我国人民代表大会制度的国家政体要求的。首先，我国政权的组织形式是人民代表大会制度。人民代表大会是国家的权力机关，包括检察机关在内的国家机关都由它产生并对它负责。人民代表大会的监督权力与人民监督员监督权利，均来源于人民。虽然根据我国宪法和《人民检察院组织法》的规定，检察机关应当接受人民的监督，人民监督权利的行使需要国家权力的确认和保障。人大作为国家权力机关的地位，决定了人民监督员经人大确认，更具有监督检察机关的权威，监督权的行使才有更为有力的保障。其次，人大选任人民监督员符合我国宪法规定的基本原则和精神。宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第3条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”人大选任人民监督员，既充分彰显了民意，又使宪法规定的“纸上的权利”变成了现实的权利。

二、人民监督员制度外部化的主要问题

1外部化实践中的主要问题

一是人民监督员制度外部化模式不统一。从目前外部化的探索来看，主要有以下几种模式：(1)由人大常委会主任会议确认人民监督员资格的模式；(2)由人大常委会确认人民监督员资格的模式；(3)由人大常委会任命人民监督员的模式；(4)由人大常委会或人大主任会议确认人民监督员资格，再由检察机关聘任。人民监督员资格证书有两种情况：由人大确认或任命，并颁发资格证书：人大确认后由检察机关颁发资格证书。

二是人民监督员制度外部化确认文件的名称不统一。在外部化探索过程中，各级各地人大对于人民监督员制度外部化文件的名称比较杂乱，缺乏严肃性。有的使用“办法”，如《人民检察院人民监督员管理暂行办法》，有的使用“决议”，如《某市人大常委会关于加强全市检察机关人民监督员制度试点工作的决议》，有的使用“意见”，如《某市人大常委会关于深化检察机关人民监督员制度试点工作的意见》，有的使用“决定”，如《某市人民代表大会常务委员会关于在检察机关推行人民监督员制度的决定》，等等。

三是人民监督员制度外部化中的选任和管理制度不统一。目前，人民监督员的选任和管理，有四种模式：一种是由本级检察院自行选任和管理，自行组织自己的人民监督员进行案件监督，第一届人民监督员基本上适用这种模式；第二种是上级检察院(一般是市级院)统一选任和管理。由市级检察院统一选任人民监督员，统一对全市案件进行监督，各基层检察院不再选任人民监督员：第三种是由外部同级人大选任和管理，即由各级检察机关的同级人大来选任和管理其人民监督员：第四种是由外部上级人大统一选任和管理，即由上级检察机关(一般是市级)的同级人大来统一选任本地区的人民监督员，各基层(县区)检察机关的同级人大不再选任人民监督员。此外，在选任程序上，也十分混乱，有的在礼会公开选拔，有的是人大负责组织推荐考察，有的是由检察机关负责组织推荐考察。在组织机构设置上，也同样五花八门，有少数地方在人大机关设置了专门负责人民监督员工作的办事机构。大部分办事机构仍设在检察机关内部，但有的是有独立机构编制，有的则挂靠检察机关内设的办公室、研究室等其他部门。

2实现外部化的主要障碍

一是人大的接受度问题。从日前实践来看。人大并非十分支持这项工作。在人民监督员制度外部化尝试过程中，全国人大法制工作委员会于2008年1月29日给江苏省人大常委会的甬(法工委[2008]4号)中明确指出“人民监督员制度涉及检察机关的组织和职权，涉及国家诉讼制度，按照立法法第八条的规定，有关人民检察院组织法和诉讼制度的事项。只能制定法律。因此，请地方人大常委会不要就上述事项制定地方性法规或者作出决定。”江苏省人大常委会办公厅于2008年6月13日以“苏人办发[2008]26号”通知转发了此文件，并进一步明确“全省各级人大常委会不要就检察机关人民监督员制度制定地方性法规或者作出决议、决定，也不要以人大常委会以及有关委员会的名义办法人民监督员证书。”另外，从人大机关本身来考虑，人民监督员制度外部化带来了大量额外工作，也是他们考虑是否接受此项工作的一个影响因素。

二是检察机关的实际态度问题。已经有人提出，检察机关推行人民监督员制度其实际上的意图则是试图通过这一制度的实施来吸收和化解社会公众对检察院司法现状的失望与不满，这种策略更多的还是基于一种政治性的考虑。行使公共权力的国家机关通过引入外部监督，向公众证明自身的清白和提升权力的公信力，通过将自身置于某种监督体制中向公众寻求对自身的信任，这本无可厚非，但关键是我们还要看是否具有真心实意接受外部监督的态度和勇气。从目前检察机关执法现状看，还真的让人担忧：一方面执法环境的不尽人意，影响检察机关公正执法、规范办案的各种干扰因素依然存在；另一方面，检察机关的执法办案能力水平与人民群众的期待和形势发展需要还有很大差距。因此，以检察机关目前的执法抗干扰能力及执法水平和办案质量，要真正实行人民监督员的外部化监督，确实需要相当的气度与胆最。

三、实现人民监督员制度外部化的途径

1人民监督员制度的外部化

任何具有很强操作性的制度仅有宪法上的依据是不够的，其法律地位的不确定性往往容易引发诸多问题，只有将其具体化、法律化，才真正有助于宪法的实施。笔者认为，制定《人民监督司法法》不具有可行性，因为人民监督员制度与人民陪审员制度。有根本性的不同。这种不同主要体现在，人民陪审员行使审判权，而人民监督员并不行使检察权。地方立法同样违背了相关法律规定，因为《立法法》第八条第(二)项的规定：“下列事项只能制定法律：各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权。”人民监督员制度涉及检察机关的组织和职权，涉及国家的诉讼制度，应当通过制定法律给予明确。此外，笔者认为，“先通过修订《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》等法律，对该制度作出原则性的规定，肯定其法律地位。对于一些运行中的具体环节与规则，可授权最高人民检察院作出具体规定。”这种做法同样不可取，理由是人民