我国高等教育多元化投资中的法律问题研究

武文举

摘要:高等教育的投资活动,是在一定的法制环境条件下进行的。为有效地开展高等教育多元化投资活动,促进我国高等教育快速、健康发展,必须以科学发展观为指导,研究我国高等教育多元化投资中的法律问题,扫除制约高等教育多元化投资在法律方面的障碍,优化高等教育投资中的法制环境。

关键词:高等教育;多元化投资;立法构想

一、高等教育投资的概念与性质

1.高等教育投资的概念。投资是国民经济领域中一个独立的范畴,它通常是指投资主体为获得预期收益而投入经济要素以形成资产的经济活动。在市场经济条件下,投资者为获得预期收益所投入的各种经济要素,都可以表示为一定量的资本或资金额度。因此,投资的这一定义也可以表述为“投资主体为获得预期收益而投入成本或资金以形成资产的经济活动”。高等教育领域在研究和探讨教育投资的过程中,借用经济学的“投资”概念,是为了进一步表述高等教育与经济发展之间的关系,使人们清楚地认识到高等教育投资与社会经济发展之间的关系,加深对高等教育投资的经济意义的理解,提高人们对高等教育在国民经济发展中特殊战略地位的认识。从广义上讲,高等教育投资是投入到高等教育活动中的人力、财力和物力的总和,我们又通常将这种人、财、物的投入称为高等教育资源。从狭义上讲,高等教育投资就是能够以货币形式表现的所投入的人、财、物的总和,这种投入往往以高等教育经费的形式来体现。一般来说,我国高等教育投资分为两部分:高等教育事业费和高等教育基本建设费。前者用于日常教育教学的费用和人员的工资、福利等,后者用于高等教育的基本建设。

2.高等教育投资的性质。关于高等教育投资的性质,目前学界的观点,归纳起来主要有以下三种:(1)高等教育投资是一种消费性投资。这种观点在我国曾经十分盛行。(2)高等教育投资是一种生产性投资。这种观点在西方国家十分盛行,尤其以舒尔茨为代表的“人力资本论”的倡导者们更是坚持这一观点。(3)高等教育投资是“双重性”投资,即教育既是消费行为,又是投资行为。客观来讲,教育投资是既具备生产性又具有消费性的双重性投资,更能确切地反映我国现阶段教育投资的实际状况,即教育投资是直接的消费性投资、间接的生产性投资。

二、我国高等教育投资的现状分析及主要对策

我国高等教育投资的现状,从总体上来看是比较好的,但也存在着诸多问题。1.企业从高等教育获得的收益远远大于企业对高等教育的投入。企业是高等教育的主要受益者之一。在市场经济条件下,企业间的竞争从一定意义上来说就是技术和人才的竞争,企业所拥有的劳动力和技术人才的数量、质量关系着企业的生存和发展。企业的优秀人才来自于高等教育,但目前只有极少数企业向高等教育投入。2.我国高等教育投资的来源比较单一,单一的办学主体与多元化经济结构和社会对高等教育需求的多样性不相适应。3.以助学贷款为主的高等教育资助体系尚不完备。根据国家有关法律的规定,高校贫困生贷款原则上不超过在校生总人数的20%。但从目前情况来看,高校贫困生的人数在不断增加,有的高校贫困生人数占到了在校生总人数的40%,这样就致使一部分贫困生得不到银行贷款。4.与世界公共教育投资的平均水平相比,我国公共教育投资所占比例偏低。

针对我国高等教育投资的现状,笔者认为应当采取以下对策。1.鉴于高等教育的属性和政府有限的实际财政支付能力,不能把对高等教育投资的砝码更多地押到政府的投资活动上;2.制定切实可行的高等教育投资优惠政策,鼓励和支持高等教育投资主体的多元化和筹资方式的多元化;3.加大家庭投资高等教育的力度;4.加快制定我国高等教育投资法,规范高等教育多元化投资行为。

三、我国高等教育多元化投资中的立法构想

当前,办学经费是令各高校较为头疼的大事,财政拨付给高校的经费,只能维持高校的日常运转需要,远远满足不了学校扩大办学规模的需要。笔者认为制定我国高等教育投资法已迫在眉睫。1999年1月1日起施行的《中华人民共和国高等教育法》第六十条规定:“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制,使高等教育事业的发展同经济、社会的发展水平相适应。国务院和省、自治区、直辖市人民政府依照教育法第五十五条的规定,保证国家兴办的高等教育的经费逐步增长,国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向高等教育投入。”据此规定,可以得出我国高等教育投资多元化是有法律依据的,但《中华人民共和国高等教育法》对高等教育投资多元化只是一个原则性的规定,在实际操作中难以执行,也出现了很多问题,究其原因,是对高等教育投资多元化没有相关的立法来规范高等教育投资多元化行为。

制定我国高等教育投资法的目的在于规范高等教育投资行为,使高等教育多元化的投资行为规范化、法制化。针对我国高等教育投资的实际情况,笔者构想了我国高等教育投资法的基本内容,主要包括以下几点。

1.我国高等教育投资法的立法依据和立法目的,主要内容有:为了发展高等教育事业,实施科教兴国战略,促进社会主义物质文明和精神文明建设,根据宪法和高等教育法,制定本法。国家鼓励和支持企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人,包括国外的企业或个人向高等教育投资。国家鼓励和支持高校通过多种渠道筹措高等教育资金,不断创新方法和手段,使高等教育事业的发展同我国经济、社会发展的水平相适应。

2.高等教育投资的主体、投资方式和筹资方式,主要内容有:国家鼓励和支持采取公办、公私合办、民办等多种方式发展高等教育事业。国家鼓励和支持国内企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人,特别是港、澳、台同胞投资我国高等教育事业。国家鼓励和支持国外的企业、组织和个人来国内投资兴办高校。投资的方式可以是现金、实物、专利技术等,高校可以通过银行贷款、发行股票和债券、教育项目融资、教育投资基金、教育捐资和募捐、发行教育彩票、科学技术服务等方式向社会筹措资金,发展我国的高等教育事业。

3.高校资金的管理,主要内容有:高校应当依法建立健全财务管理制度,合理使用并严格管理教育经费,提高高等教育投资效益。比如,让具有会计资格的人员从事学校的财务管理工作。高校应由主要负责人主管学校的财务工作,采取收支两条线的管理方式,建立严格的审计制度,确保学校筹集的资金用在基础建设、仪器设备改善等方面,做到专款专用。高校应当拟定和执行年度经费预算方案,保护和管理好学校资产,维护学校的合法权益。高校应当节约、合理、合法使用资金,不能浪费,也不得将筹措来的资金挪为他用。高校对投资者提供的资金、财产、国家财政性资助、受捐赠财产等,依法自主管理和使用。高校不得将用于教学和科研活动的财产挪为他用。高校的投资者应当保证稳定的办学经费来源,不得擅自抽回投入的办学资金。

4.高校投资的利益分配,主要内容有:高校应当严格按照投资合同或协议的约定将所筹措资金及所得的收益及时地按照合同或协议的约定回报给投资者,确保投资者应得的利益不受损害,维护投资者的合法权益。高校财务管理部门应当按期向投资者报告资产的使用、收益情况,编制财务会计报表和资产负债表,让投资者了解所投资产的收益及使用情况,最大限度地保护投资者的财产利益。高校可以将培养出来的高精尖人才输送到投资单位或直接为投资单位培训就业人员、培养所需人才,以此作为回报;也可以为投资单位搞科技开发提供技术服务,以技术转让的方式作为回报,满足投资单位生产、经营、管理发展的需要。

5.法律责任,主要内容包括如下两个方面。一是有下列情形之一、造成严重后果、情节严重、构成犯罪的,按照《中华人民共和国刑法》的有关规定追究有关责任人员的刑事责任,并赔偿投资者因此造成的投资损失及应得利益:用非法的方式向社会集资;挥霍、贪污筹措的资金;挪用用于高校建设发展的投资资金;损害投资者的利益。二是高校投资者不履行合同或协议约定的投资义务、停止投资或擅自抽回投资给高校造成经济损失的,应当承担民事法律责任,构成犯罪的依法追究刑事责任。

参考文献:

[1]刘志民主编.教育经济学[M].北京:北京大学出版社,2007.

[2]杨克瑞,谢作诗.教育经济学[M].北京:人民出版社,2007.

责编:晓岚